国际税收竞争对政府的影响

第二节　国际税收竞争对政府的影响

国际税收竞争使得跨国公司的利益增加，各国政府的财政收入受到了负面影响。在“税收探底”的竞争中，没有哪个国家或者地区可以在不顾其他国家利益的同时持久地获得国际税收竞争的好处，即使是国际避税地也面临很大的问题。

一、侵蚀税基，激励国际避税

正如历史经验表明，国际税收竞争通常会导致各国税率的降低，这会削减各国税基。不论是公司所得税率的减少，还是专门针对外资的优惠税率，都会吸引跨国公司的投资决策和经营地点的选取。比如，一家从事金融服务业的跨国公司在面对一个明显更低的税负条件时，很容易地就会将自己的营业场所由一个高税负国家搬迁到这个低税负国家。倘若各个国家都毫无约束地参与这种吸引外资的减税竞争，则世界上所有国家的税基都会减少。这些流动性强的行业就会从征税名单中消失，最终导致各国税收主权的弱化或丧失。各国损失了本属于自己的税收利益，而跨国公司们却获得了相当高的收益。这等于全球政府以牺牲本国财政收入为代价，力邀这些流动性较强的生产要素来本国停留。这将会造成世界性税基的侵蚀、全球财政收入锐减、各国公共产品提供严重不足等糟糕局面。

跨国纳税人从中获益匪浅并且更加刺激其避税的动机，他们可以精心研究各国优惠税制的差异，利用各国税收法规的漏洞，运用转移定价、资本弱化、受控外国公司等手段使得其在全球范围内的纳税额降至最低。而参与国际税收竞争的各个国家面对这种局面，却很难做出丝毫改变。因为只要任意一国提高税率，就意味着他失去了对跨国资本的吸引力，资本出逃一触即发，这对一些严重依赖外商直接投资的国家的打击更大。

二、税收外部性，影响他国经济

在当代，税收政策作为一国国内经济政策重要组成部分已得到前所未有的重视；由于国际税收竞争的存在，税收的外部性效应逐渐显现出来，一国本来为促进本国经济发展而制定的优惠税收政策很容易就会给他国的经济发展带来负面效应。资本等可自由流动的生产要素对于不同国家的税率正变得日益敏感。1989年德国开征了10%的利息税，结果导致德国境内大量的资本外逃至邻国瑞士、卢森堡等国，以致德国不得不停止征收此税种。

如果两国都针对某些行业实施税收优惠政策，比如都对外资引入设置了优惠税制，这就形成了针对该行业的国际税收竞争。有关外国公司势必会针对两国税制的不同来选择适合本公司业务发展的经营地点，而这不一定同两国政府制定优惠税制的初衷相同。最后的结果很可能是国家的产业政策目标无法实现，而跨国公司却得到了减税的好处。国际税收竞争会破坏各国的经济政策的独立性，使得本国的政策受到外国政策的影响。日本的例子就充分说明了这一点。日本在2007年还被视作外企在亚洲设立地区总部和研发中心的首选，而到2009年，这两项首选均被中国取代，日本则分别滑落至第四位和第二位。2010年左右，日本实际利用外资金额占国内生产总值的3.6%，远低于韩国（10.5%）和美国（15.8%）。造成这种情况的主要原因就是日本的高税率。以公司法人税为例，目前日本的公司法人税为40.69%，而韩国为24.2%，新加坡为17%。新加坡还规定，技术创新型企业最多能享受10年免税期，跨国公司在新加坡设立全球总部更是能享受0%～10%的优惠税率。为了扭转外资出逃、部分跨国公司撤离日本的势头，日本政府下决心对长期遭到诟病的高税率“动刀”。根据日本政府通过的税制改革大纲，2011财政年度起，公司法人税将从现行的40.69%下调至35.64%，而新进外资企业将在头5年享受28.5%的优惠税率。日本经产省还将从2010财年补充预算和2011财年预算中拿出25亿日元补助金，用于支持外企在日新设地区总部或研发机构。

三、扭曲税负，有违公平，影响公共产品供给

国际税收竞争带来税基减少的同时，政府的财政收入也面临减少。此时的政府有两个选择。其一是提高税率，但是很显然面对他国较低税率的竞争，提高税率无异于将更多流动性较强的税基拱手赠与他人，使得愈来愈多的流动性要素流出本国，最终进一步减少本国税收收入，此法如同饮鸩止渴。其二是将征税范围扩大，向流动性更差的经营活动（如发生在本国的劳动或者服务）征税。这种税收负担的转移将极大地损害税收制度的公平性，实际上是要求流动性较弱的要素部门弥补为吸引流动性较强要素进入本国而丧失的税收收入。金融资本工业资本因流动性较强而得到免税待遇，而劳动、土地等因流动性较弱却被课以重税，这样税收的公平性被完全破坏。考虑到资本收入多为社会富有阶层拥有，而劳动拥有者通常为低收入者，资本所有者免税，而劳动拥有者加税，则势必会使整个社会富人更富、贫者更贫。社会两极分化愈加严重，最终导致社会不稳定。

如果不采用上述两种方法，一旦税基流失则政府税收收入肯定会减少。这样，一些原来由政府提供的公共产品就会供给不足，这对一国长期的经济发展会带来严重不良后果。可见，税收竞争不仅会对一国本身的税收政策而且会对一国长期的经济发展产生不利的影响。

四、增加税收征缴成本

国际税收竞争为跨国流动的公司和个人提供了合理避税的可能。本来为了吸引更多的流动性要素而制定的优惠税制，很容易就进入正在到处寻找避税途径的跨国公司的视野。各个公司会雇佣各种税收专家，深入细致地研究各国优惠税制的差异，寻找其中可供使用的漏洞，然后利用转移定价、资本弱化等手段开展避税活动。

跨国公司的避税活动对各国的税收征管工作提出了挑战。为了避免受到他国税收优惠手段的影响而导致本国税款的流失，各国税务机关都会采取措施来保护本国利益。这样，以后的税收条款肯定会变得更加复杂，税务稽查可能也会更为严格，甚至有关国家还会建立起合作的税收网络。以上这些工作都增加了缴纳税收的成本，加大了征管工作的难度。

美国奥巴马政府已经开始采取行动，在结果还有待观察的同时，引起的非议和征税成本上升已经显而易见。2009年4月，美国奥巴马政府推出一套国外税收改革方案，旨在通过增加对美国公司海外盈利的征税和打击利用海外避税地进行逃税活动等措施，堵塞税收上的漏洞、增加政府财政收入。奥巴马希望制止美国的海外公司通过把盈利留在国外来进行延迟纳税的活动，并要求提高美国人持有的在所谓“避税天堂”的银行账户的透明度。他说，如果金融机构不愿意在这个问题上合作，那政府就认定它们是在庇护存放在“避税天堂”的资金，并将因此采取行动。这套国外收入税改方案还把矛头对准“避税天堂”，提议修改相关监管规定，允许国内收入署调查美国企业或个人在“避税天堂”开设子公司或账户逃税的行为。美国奥巴马政府采用的这些措施，不仅引起了金融等行业大公司的反弹，而且操作起来难度很大、成本比较高。

五、国际避税地的消极作用明显

国际税收竞争有许多形式，多数是以提供一些税收优惠安排或签订一些税收协定等方式提供，避税地形式则是其中最为极端的一种。有的避税地完全不征收所得税，如巴哈马；有的避税地开征所得税但税率极低；有的避税地对来自境外的所得放弃征税主权；有的避税地与其他国家签订大量税收协定，为第三国居民滥用税收协定制造可能。避税地的以上税收竞争方法的确吸引了大量跨国公司入住，使得许多跨国公司可以合理避税。许多避税地也借助这些公司的设立发展了经济。

但是，避税地带来的消极作用是很明显的。首先，国际税收竞争天然地对避税地有消极作用。国际避税地对经营活动所采取保密措施极易成为各种“洗钱”活动的真正天堂，依赖于外资涌入的虚假繁荣容易受到国际金融市场动荡的冲击。

其次，避税地会对其他非避税地国家和地区产生巨大的危害。避税地以其宽松的税收环境在使其经济发展的同时，也给非避税地国家带来了资本外流的负面影响。避税地国家和地区的发展是以牺牲非避税地国家的发展为代价的。不仅如此，许多在避税地注册的公司通常活动都在第三国，这既使得避税地的法律很难约束跨国公司的行为，也阻碍了其他相关国家对非法逃税行为的侦查。

最后，避税地的极端国际税收竞争方式也容易引起其他非避税地国家的制裁。许多国家认为避税地方式是典型的有害税收竞争，它给非避税地国家和地区带来了严重的利益损失，这也直接导致了全球反有害税收竞争活动的开展。