谁为西部财税“止血”

谁为西部财税“止血”

西部在国家“第一个大局战略”中，为中国的发展，为东部的发展作出了巨大贡献。这是有目共睹，世人皆知的。他们忍辱负重，先公后私，将他们的自然、人力、人才、机会等资源，在国家的统一协调和调配下，低成本地输送给了东部，东部因此在国家各项有力优惠政策支持下，也在东部人民的努力下，优先发展起来了，优先富裕起来了。

然而20多年后，国家开始启动的“第二个大局战略”，至今已经五年有余，而广大西部期待的发展和富裕，并没有如期降临，而是姗姗来迟，甚至距离他们越来越远。不是他们心太急，而是因为国家政策性的回报与优惠举措并没有如愿地给他们带来当年预期的希望和回报，他们又一次感受到了不公平。他们看到的，依然是自己汩汩流淌不已的鲜血。每一眼矿井，每一口油井，每一口天然气井，每一个以西部的名义启动的建设工程，仿佛都是一个个出血点和一只只固定的采血器，都是东部等发达地区完成新的财富梦的提款点。每时每刻，都成为东部和发达地区吮吸西部血液——资源，榨取西部血汗的基地。

据有关专家测算，从1978—1997年，在全国GDP中所占的比重，东部地区从52%上升为61.4%，西部地区则从17%下降为14.8%。人均GDP差距也在逐渐拉大，改革开放初期，西北各省区人均GDP高于福建，其中青海甚至高于广东，但到1997年，全国人均GDP为6392元，西部人均GDP仅为4009元，相当于全国平均水平的62.7%。1998年，广东、福建人均GDP已超过10000元，西北五省区除新疆达到6435元，其余各省区均不到4500元，相差达一倍以上。据资料表明，截至1999年9月末，国有及国有控股企业在全部销售收入超过500万元的工业企业中所占的份额，东部地区是28%，西部地区则达61%。而国企的亏损面，东部地区为45%，西部地区则高达58%。

众所周知，在现行宏观经济调控政策体系中，计划价格和价格政策还在发挥着重要作用。以石油、煤炭等资源类初级产品为例，目前还是由“中石油”“中石化”等国有特大型企业垄断经营；从价格政策看，石油、煤炭等资源类初级产品的价格还是由国家统一定价，并没有与国际接轨，二者之间的价格差非常大。而目前的税收政策，只对石油、煤炭等资源类初级产品征收很低的资源税，不但没有与国际通行的资源税税率接轨，而且在近十几年间，资源税的相对税率大幅度下降了大约5～6倍。有资料表明，20世纪80年代我国资源税的相对税率为3%左右，2004年则下降为0.6%左右，这样，无形中就大幅度地减少了西部地区的财政收入，降低了西部人民的福利。据有关专家研究认为，如果资源输出价格低廉，必然造成国民收入分配向东部转移，如果资源输出价格与国际接轨，则会阻止国民收入分配向东部转移。测算表明，在国际资源涨价的情况下，由于资源的低税率和“价格剪刀差”，贫穷的西部每年要向富裕的东部转移国民收入大约1000亿元以上。同时，按照现行财政体制，中央拥有大部分资源的开采权，但中央企业对地方财政的单位贡献率十分微小，而地方企业开采资源对地方财政的贡献较大。以陕西榆林为例，全市探明煤储量为1460多亿吨，国家批准的六个煤田规划中，累计登记井田储量800亿吨。但国家留给榆林的井田储量累计不到30亿吨。经过20多年的开采，目前储量已不到20亿吨，不足探明储量的2%，仅够10年的开采。神华集团目前在陕北采煤，每吨留给县级地方财政的实际可支配收入仅3.5元左右，如果地方煤矿采煤，县级地方财政的实际可支配收入就达30元左右，二者相差八九倍。在石油方面表现得更明显，中石油长庆油田每采一吨原油留给地方财政的实际可支配收入仅30元左右，而榆林各县钻采公司每采一吨原油，地方就能获得可支配收入400元左右，相差10倍多。实际上，目前各种小煤矿、小炼油厂等资源开采的大面积失控，最根本的原因是中央与地方的利益关系没有理顺，中央企业拿走了资源收入的大块，对地方照顾很少。试想，在这种情况下，地方为了发展和获取更多的利益，自然更愿意发展地方资源型企业，在招商引资能力不足时，就将资源开发类企业也纳入引进招商的行列。

常识告诉我们，在资源税税收负担率很低的情况下，将会减少西部资源产地的财政收入，也会相对降低资源的价格。这样，低廉的资源价格就会增加东部企业的利润所得和东部地区政府的所得收入。就是说，在资源税税收负担率很低的情况下，资源税参与国民收入分配的传导机制将会产生国民收入分配从西部向东部转移的政策效应。反之，则会产生阻止国民收入分配从西部向东部转移的政策效应。从产业发展的计划政策角度分析，由于“中石油”“中石化”等国有特大型企业垄断经营，事实上，西部企业很难参与进去。而人们很容易忽视的是，石油等资源类初级产品的价格虽然没有与国际市场价格完全接轨，但相应的涨价就增加至少1000亿元以上的石油收入，而这些收入都归“中石油”“中石化”等中央企业所有。这样，中央不仅通过增值税参与企业分配，绝大多数收入归中央所有，而且还通过企业所得税参与收入分配。同时，由于中央企业有统一核算利润的政策规定，自然绝大多数收入就归中央所有，而西部政府只能通过资源税参与分配，获得低值的收入。毋庸讳言，由于目前仍然执行的是陈旧的从量定额计算征收的资源税政策，因此，西部很难从国际资源涨价这块蛋糕中分配到应得的利益。

坦率地说，1999年实施西部大开发以来，西部确实获得了不少的投资和项目，但同样不可否认的是，东部等发达地区往往通过已经优先发展的强大经济实力将这些项目争取到自己手里，并从中收益，同时还将获取这些项目建成后的收益，最终，这些项目和投资的最大获益者其实大多还是东部等发达地区和城市，广大西部并未在大开发的有利形势下赢得发展的优势，主宰自己的命运，摆脱贫穷。比如生态建设、西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调等项目；铁路、高速公路、机场、电站、水利枢纽、城市基础设施、旅游景点与交通等建设项目，其立项的动机就是为了保证东部等发达地区的利益，自然收益更多的是东部。具体地说，中央对西部地区投资虽然增长较快，但一方面因为规模仍然小于中东部，另一方面由于西部产业结构不合理，作为第二产业的工业缺少、规模小、发展缓慢，产业间关联影响较小，投入产出水平低等。因此，国家投资对西部地区的经济增长、财税收入的拉动效应十分有限，低于全国平均水平，低于东部地区。可见，对西部的投资，客观上更多拉动的是东部的经济发展。而且由于特殊的历史、自然等原因，广大西部地区吸引投资的能力也十分有限。以2002年为例，中国吸引外资500亿美元，仅广东、江苏、浙江、山东、上海等东部沿海省市就占68%。2004年中国利用外资606.3亿美元，同比增长13.3%。但以贵州为例，2004年实际利用外资6533万美元，虽比上年增长16.1%，但仅占全国的0.11%。有关资料表明，我国的资金分配存在着明显的区域性差异，存在着东高西低的分配格局。1997年，东、西部地区的贷款份额分别为57.1%和15.6%；在473家上市公司中，东部地区占63.5%，而整个中、西部地区只占36.5%；东部地区的固定资产投资超过1万亿元，是整个中、西部地区的两倍。虽然国家有不少优惠政策，但流向西部地区的外商投资在全国外商投资总额中所占的比例，仍然从1999年的4.6%下降到了2002年的3.8%。而这样的下滑势头并没有在2003年得到遏止。根据中国商业部的统计数据，2003年，西部地区共得到外商直接投资17.2亿美元，与去年相比下降了14%，仅仅占到了全国外商直接投资总额的3%。甘肃、宁夏、青海、西藏和新疆是吸收国外投资最少的五个省。与此相比，大量的外商投资仍然是流向中国的东部沿海地区。2003年，吸收外商投资总额排在前五位的省市分别是广东、江苏、山东、上海和浙江，所有这五个省市都分布在东部沿海地区，它们所得到的外商投资占到了全国总额的2/3。

正是由于国家发展战略指挥棒的威力，东西部经济增长速度的差距不断扩大。据有关研究报告指出，从1949年至1978年的近30年间，东、中、西部地区国民生产总值以现价计算，平均增长速度之比为6.81∶6.78∶7.25，西部地区高于东部地区0.44个百分点。但进入80年代以后，中西部地区经济增长速度开始落后于东部地区。东西部的经济总量差距也在不断拉大。1978年，东、中、西部国民生产总值占全国国民生产总值的比重为52.5%、29.70%、17.80%，1995年为59%、26.50%、14.50%。人均国民生产总值差距也在不断扩大。1980年，东中西部三大地带人均国民生产总值分别为488.3元、336元和274.3元，中西部地带分别相当于东部地带的74.95%和56.17%。到了1995年，全国人均国民生产总值4757元，东部地带为7910元，中部地带为3250元，西部地带为2696元，东部地带是西部地带的2.93倍。乡镇企业发展水平的差距也在急剧扩大。从发展速度上看，在1990—1995年的六年间，东部地区是西部地区的3倍；从产值上看，1995年乡镇企业的总产值5.3万亿元，东中西部地区所占比重分别为75.6∶17.5∶6.9，东部地区是西部地区的近11倍；从就业人数看，1995年全国乡镇企业就业人数1.28亿人，占农村总劳动力的28%，东部地区在乡镇就业的劳动力占农村总劳动力的75%，中部地区占20.1%，西部地区占8.3%。人均收入差距也在扩大。就是说，改革开放以前，西部地区的城镇居民收入略高于东部地区，目前，则是东部地区远远高于西部地区。以农民人均收入这一指标为例，1980年东西部地区所占比重分别为1.39∶1，1995年这一差距则拉大至2.30∶1。又如，深圳人均可支配收入为20245元，是全国最高的。全国最低的西宁市人均可支配收入仅为4245元，两个城市的人均可支配收入之比为4.8∶1。在产业结构方面的差距也十分明显。第一产业的比重是西高东低，二、三产业的比重是东高西低。同样，东西部固定资产投资增长的差距也在扩大。80年代以前，国家对西部地区的投资略高于东部地区。1982年开始，西部地区的投资份额一直呈下降趋势，1995年，东部地区的固定资产投资是西部地区的3.68倍。同时，东西部社会综合发展水平的差距以及对外开放的范围和水平的差距也在不断地扩大。

历史固然不可假设，但研究问题不能没有假设。假如当年“两个大局”战略构想的“第一个大局”是西部的发展，不知今天中国经济发展的格局将是什么样子，也不知道东部的心态将是什么？

谁为西部止血？西部要从根本上改变落后贫穷的境遇，首要的问题是，必须停止对西部的抽血型剥夺，应该首先止血，然后再谈恢复和保养。要做到这一点，树立科学理性的公正观是前提。西部要求的一切并非是无理的，他们只需要被公正地对待，不需要虚假的怜悯和同情。公正是社会治理的根本原则，是和谐社会构建的前提。没有公正，就不会有和谐，不会有稳定，也不会有共同发展、共同富裕，更不会有中华民族的繁荣昌盛。公正既是社会治理的根本原则，也是美好生活的精神支柱，没有公正，就不会有任何憧憬和向往。因此，一切支持西部大开发，促进西部大开发，落实“第二个大局”的税收等等各项优惠政策，都必须坚持公正的原则，这是西部人最基本的梦想，也是最迫切的梦想，假如没有了公正，一切所谓的优惠政策，其科学性、客观性、实效性以及动机的善良性都值得追问。

做公正的梦，就是希望一切支持促进西部大开发的优惠政策，第一要在基本权利分配层面，坚决奉行绝对平均分配的原则，保证东西部地区有共同的生存权利和发展机会，通过转移支付等配套政策，保障西部地区起码的基本生存权、利益表达权等基本权利；第二才能够按照比例分配的原则，奉行按现实贡献大小来分配财富的原则；第三要奉行补偿原则，要求过多地利用了大家共同资源发展的东部地区再从他们的收入中拿出一部分收入，补偿弱势群体。道理很简单，因为他们比西部地区过多地利用了东西部共同构建的社会共同体，客观上都隐含着对欠发达地区利益的剥夺。就税收政策而言，就是要将现行的共同优惠政策从全面优惠改为特定优惠原则，要提高增值税起征点，降低西部地区增值税一般纳税人的认定标准。西部地区资源丰富，但由于1994年税制改革后，资源产品的价格没有市场化，初级产品的税收负担远远高于税制改革前。因此，应当加大资源产品价格市场化的步伐，提高资源税税率，等等。

谁为西部地区止血？国家必须加大对西部的转移支付力度。西部地区财政的承受能力普遍脆弱，各地财力不足，这是不争的事实。因此，最需要通过中央的财政转移支付来支持西部地区，保障西部地区政府的正常运行，更需要中央的财政转移支付来抵补税收减免导致的财政缺口。西部地区梦想着国家能够建立以财政支援为主、税收优惠为辅的促进西部开发的税收政策激励体系，持续加大对西部地区的财政投入力度，把重点放在西部地区的能源、交通、通信等基础产业以及教育、医疗、卫生等方面。西部地区的公益事业发展严重滞后，其中教育问题尤为突出。因此，西部地区梦想着国家能对该地区从事教育工作的人员免征个人所得税，以提高西部地区教师的生活待遇，激发他们的工作热情；对社会资金在西部地区投资创办的各类学校、培训基地，免征企业所得税，用以鼓励社会闲散资金对西部地区教育的投入；对纳税人用于向西部地区公益性、救济性的捐赠，应当提高其扣除比例，甚至全额扣除；对西部地区农牧业影响较大的税种给予较大的优惠，以加强对西部生态环境的保护和建设。西部地区还梦想着，国家能对税收优惠政策实行科学化、规范化管理，实现税收优惠管理制度的创新。

谁为西部财税“止血”？我们期待着……

2006.11.18

注释

［1］萧灼基.加快西部开发的重要意义［OL］.http：//www.huaxia.com/zt/2000-07/3112.html.

［2］［6］张曙光，赵农.寻求公平与效率的统一：西部大开发战略评析［OL］.中国工程机械信息网，2004－08－26.

［3］新疆地方税务局(华卫疆).论我国西部大开发税收政策的缺陷——兼论“阻止国民收入分配从西部向东部转移”的增税政策［Z］.推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会论文，西安：陕西省国家税务局，2005.09.10.

［4］陕西省榆林市国税局课题组.促进西部循环经济发展的财税政策研究［Z］.推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会论文，西安：陕西省国家税务局，2005.09.10.

［5］郭树清.减少鼓励出口的经济问题［OL］.http：//www.yunants.net/9900.ASP？id=6543，2005.03.20.

［7］凯瑟琳·盖尔波/Catherine Gelb，丹尼斯·陈/Dennis Chen.向西向西——中国西部大开发战略得失评述［J］.中国商业评论(北京)，2004(3、4).

［8］方立.加快西部地区开发缩小地区发展差距［N］.光明日报(北京)，2000－02－22.