理想目标与职能构想

二、理想目标与职能构想

通过上述关于当前西部大开发中地方政府的目标误区、职能错位现象及成因的探寻，笔者对西部大开发中广大西部地区各级政府的理想目标与职能构想如下：

(一)理想目标

广大西部地区各级政府在西部大开发中的理想目标应贯穿可持续发展思想、独立自主精神、综合性目标体系以及阶段性工作思路。既不能片面追求经济的高速增长，不顾社会发展指标，不顾长远利益、后代利益，也不能盲目引进，完全依赖于上级和外部力量，或者在具体的实施过程中，目标上单打一，不注意其系统性、科学的组合；措施上不注意结合本地区本部门的实际，急于求成，一味“赶超”，迷信“跨越式”“跳跃式”发展。具体地说，理想目标如下：

1.为广大西部地区的可持续发展提供坚实的基础设施。为此，要优先发展基础建设，以基础设施的改善作为优先发展目标。既要注重公路、铁路、港口、码头、空港等基础设施建设，更要注重包括卫星通信、信息高速公路、数字网络平台等在内的信息基础设施建设。

2.为广大西部地区的可持续发展提供优良的机制，注重制度创新。优良机制是保证西部大开发整体效益的根本，良好的机制可以将一切有利于西部大开发的要素有机地组织起来，实现整体效能。相反，落后的机制不仅难以将有利的发展要素组织起来，而且会使有利的要素在落后的机制中无法存在和发挥作用。广大西部地区由于历史、自然等原因的影响，落后的机制对西部大开发的制约最大。因此，在西部大开发中，广大西部地区各级政府应把主要精力投到机制的创新与完善方面，通过体制创新释放出的能量去发挥优势，争取和利用外援，加速西部大开发的制度建设。

3.为广大西部地区可持续发展储备丰富的资源能量。从人力资源方面看，要大力加强教育基础建设，落实九年义务教育，在条件比较好的地区推广12年义务教育，并加大教育方面的投资，鼓励民营中高等教育产业的发展，加大引资力度，实施远程教育试点。同时，注意构建人才机制，在培养人才的同时，吸引人才，留住人才，为人才价值的实现创造机会，构筑舞台。从自然资源看，要保护生态环境，进一步落实《环境保护法》和国家的一系列环保政策，加强环保力度，防止对自然资源的掠夺性开采。

4.加速本地区产业结构调整。从西部地区产业结构的实际看，大多以农业和传统工业为基础性主导产业，研发和创新能力薄弱。在这种基础上，单凭注入式的投资往往不能达到提高西部地区产业结构的水平，因此，西部地区政府应下大力气淘汰低效率的、破坏生态环境的传统产业，在条件允许的情况下，大力引进知识密集型的高科技高效率产业。

5.要以影响西部大开发的各种关系为目标，制定切合实际的工作思路。制约西部大开发的因素很多，笔者以为，西部地区政府应着力解决好以下几个方面关系：一是贫富关系。尽管东西部地区贫富差距拉大，使广大西部地区在发展中受制，但对广大西部地区内的贫富关系问题，各级地方政府也应给予充分关注。在为老板、富裕者提供发财机会的同时，也应为贫困地区和群众提供生存的机会，创造生存的条件。很好地协调二者的关系，是保证本地区社会稳定，保证经济社会持续发展的重要因素。同时，也要注意区域内新的贫富差距的形成。二是城乡关系。城乡关系在西部大开发中也有很重要的地位。无论怎样，西部大开发将伴随西部地区城市化的扩展。目前广大西部地区城市化的水平只有20%，远远低于东南沿海和发达国家的城市化水平。为此，各级政府要广开农民进城的渠道，及时取消以户口控制为核心的城市化户籍管理政策，配合城市化战略，为城市化提供应有的劳力资源，把广大农民从土地上解放出来，参加西部大开发的高能级建设。三是干群关系。干群关系既是一个全国性的普遍问题，也是广大西部地区的特殊性问题，这一关系处理得好坏，会直接影响西部大开发的进程。工厂中企业领导与职工之间的关系，特别是与下岗职工之间的关系；农村中乡镇干部、村干部与村民的关系。这些关系在西部大开发的历史背景下都会有新的表现形式，处理得好会成为政府大开发政策的拥护者、参与者，处理不好则会影响一方平安。为此，要使广大职工、农民在西部大开发中感受到切身的利益，认识到西部大开发的近期功利和远期效益。在相当一段时间内，西部地区政府应分出精力关注特困职工的生活，减轻农民的负担。

6.要以营造良好的大开发环境为目标。环境也是影响西部大开发的重要因素之一。西部大开发中，政府除应注意硬件设施环境的改善外，还应以软件环境氛围的营造为己任，注意投资环境、人才环境、技术环境、政府服务环境、社会治安环境、公众素质等等因素的优化。

7.要主动通过中央给予地方的立法权限，为西部地区市场的培育、制度的创新、环境的优化、产业结构的调整等方面进行立法，使之逐步走上规范化、制度化、法治化的道路。

8.要主动惩治腐败，加大宣传教育力度，降低大开发的人为成本，为健康文明社会公德的形成提供现实的保证。

(二)职能构想

明确了西部大开发中各级地方政府的理想目标后，其职能构想会自然呈现。在西部大开发中，广大西部地区的各级政府应尽快转变职能，适应市场经济以及WTO的新要求，既不越位也不失位，应守土有责，行有方，动有规。只有这样，才能真正发挥政府在西部大开发中的作用，促进西部大开发。具体地说，在西部大开发中，广大西部地区的政府职能应当如下：

1.在经济领域中，地方政府的职能在于加强对创获物质财富活动的宏观管理。即从过去的直接干预变为间接调控，将创获财富的活动交给市场，由市场权威去调节。

2.在科教事业领域内，如同经济领域一样，地方政府的职能应该放在对不创获精神财富的人际关系活动的管理方面，而将创获精神财富活动的管理交给科教事业自身的活动规律，交给市场。

3.在人身自由安全活动方面，地方政府的职能应进一步在质和量上下工夫，在稳定、发展的基础上，确保广大人民人身安全，并使广大群众的行为在明确的范围内有最大的自由度，营造一个自由、宽容、公正的生存与发展氛围。

4.在政治生活领域，政府的职能在于强化对不创获财富的人际活动的宏观影响和调控，进一步加强民主和法制建设，特别是要在加强廉政建设，有力有效惩治腐败方面下工夫，加强对权力拥有者的监督管理。

5.在德治领域内，地方政府应将自己的非权力权威限定在对不创获财富的人际活动的管理方面，自觉运用舆论和教育等非权力量去促进创获财富的人际活动。

6.在法的领域，地方政府应在中央赋予的权限内，主动根据本地区的实际立法，并严格把政府的权威限定在保证地方立法的科学化、公正化方面，不运用地方政府的权威干涉下一级地方政府的立法活动。

7.在道德领域内，地方政府应将其职能确立在保证健康科学的道德规范的形成、产生和传播方面，不用地方政府的权威去干涉道德研究和道德规范的建设。

8.在环境方面，地方政府的职能应着力于基础设施、生态保护、环境优化等基础性的软硬设施建设方面。

综上所述，笔者对当前西部大开发中各级地方政府的目标误区、职能错位现象进行了探讨和分析，并在此基础上，提出了西部大开发中广大西部地区政府的理想目标及职能构想，旨在抛砖引玉。

2001.08.16