谨防豪华办公楼背后的税权流散与失控

谨防豪华办公楼背后的税权流散与失控

在当下中国，关于政府机关滥用纳税人财富，竞相攀比，极尽奢华超标快建豪华办公楼的公开报道，已经成为一种十分特别的人造“风景”和税权乱象的“浮世图”。就社会税收治理而言，税权的流散与失控，会从根本上侵蚀一个社会的基础和根基，进而减少每一个社会成员的利益总量，危及每个社会成员的生存与发展。

一

首先，请看笔者通过互联网搜集到的国内目前公开报道的豪华办公楼资料：

特写镜头一：安徽阜阳颍泉区耗资千万元建白宫式政府办公楼，仅正门前近一层楼高的大理石阶梯就花费了50万元。背景材料是：颍泉区的财政收入刚刚达到亿元，仅仅这栋办公大楼的建设费用就花去了全年财政收入的近三分之一，而全区农民的人均收入也不过2000多元。

特写镜头二：郑州市惠济区的“大手笔”更是令人大开眼界。投入巨额资金，占地530亩，建筑面积超过4.5万平方米，还有波光粼粼的人工湖、大片的绿地花园、灯光球场等休闲设施……话外音：惠济区是一个刚从“要饭财政”过渡到“吃饭财政”的地区。

组合镜头：

山西省：在国家扶贫开发工作重点县山西省浑源县检察院耗费1000多万元建起豪华办公楼，背景：年县财政预算还不到1亿元。这笔款项是该县检察院利用参与公路治超的机会筹集的，2006年5月被查处。山西省忻州煤矿安全监察局有四五十间带卫生间的超大面积办公室，有36套超大面积住房。背景：仅有10名工作人员。

重庆市：重庆市忠县黄金镇倚山建起形似天安门城楼的仿古式办公楼群；距离重庆忠县县城12公里的黄金镇，一座占地5.95亩宫殿般的建筑门阙上挂着的牌子证明其为该镇的办公楼。在重庆市西南部，江津区的几江街道办事处办公大楼被中国网民称为“国内第一豪华街道办事处”。另外，其德感街道办事处篆山坪村办公楼，“进楼需过两扇高约4米、宽可进轿车、上面镶嵌狮子的大铁门；站在直径1米多的罗马柱门框下，需仰头才能看到房顶；楼内有21间房，面积1200平方米，出入的是11名以深蓝色西服为工作服的男女”；重庆市万州区天城交通局建面积近万平方米的豪华办公楼两栋，人均600平方米，背景：仅有12名在职职工。

广东省：广东省河源市东源县徐洞村耗资400多万元兴建六层办公楼，2000平方米的院子有停车场、假山、喷泉、草坪。背景：全村70%村民未脱贫，村委会只有七名村干部。

河北省：早在2004年10月，中国公共安全专家部警务督察局在河北省公共安全专家厅的协助下，就查处了张家口市公共安全专家局经侦支队大肆罚款创收，继而盖起造价2000万元宿舍楼和豪华办公楼的情况。

云南省：2004年11月，云南省红河州中级法院花费3000多万元建办公楼，超出财政预算1000万元，由于无钱支付工程款被建筑公司告上法庭。

吉林省：全省共有241家县以上国家机关、事业单位所属宾馆，除累计投入财政性资金23.75亿元外，从2003—2005年年均投入达2.6亿元。

陕西省：该省靖边县县委县政府的办公大楼豪华无比，总面积达16724平方米，总投资超过4000万元。背景：该县目前农村中小学尚有5300多平方米危房。多年来，相当一部分小学和幼儿园的孩子们在随时有险情的教室里上课；而该省延长县的郑庄镇政府于2002年举债建起一座办公大楼，办公室超过80间。背景：至今近一半的房间闲置，只有40名干部。

江苏省：2007年7月22日，江苏省省委书记李源潮在中共江苏省委十届五次全会上公开斥责苏北个别穷县刮“办公楼奢华风”。他说：“上半年，我到苏北一个财政贫困县，看到一条街，没别的，就七栋气派的豪华楼，一问，是该县六个部门的办公楼，还有县委、县政府1.8万平方米的办公大楼。”“一个县的局长办公室，竟配有宽敞的休息室和专用洗手间。”

其实，笔者所列举的上述豪华办公楼资料，仅仅是冰山一角。按照中国建设部的估计，全国662个城市、2万多个建制镇中，约有1/5的城镇建设存在“形象工程”(宽马路、大广场、豪华办公楼等)。而与上述案例形成强烈反差的是，这些极尽奢华快建豪华办公楼的地区，大多处于贫困地区，广大人民群众还挣扎在温饱线上。比如，河南省濮阳县22个乡镇中，有7个乡镇30多万人地处沿黄河的滩地，生产生活条件相当落后。全县2005年农民人均纯收入2442元人民币，在河南省108个县市居第75位，全县1035个行政村，仅有251个村能看到有线电视。作为当今世界首富的美国，其白宫占地面积也就7.3万多平方米(109亩)，由主楼和东、西两翼三部分组成，主楼共有底层、一楼和二楼三层，共130多个房间，东大厅是白宫中最大最豪华的厅堂，仅可容纳200多人办公。而郑州市惠济区“大手笔”仿建的美国总统府“白宫”，惠济区政府的办公楼要占地500亩，是美国白宫的近四倍。真是好大的气派！

二

在搜集和整理上述触目惊心的资料和数据的时候，使我想起了中国近代大思想家胡适之先生关于上个世纪的一次回忆：在民国十六年(1927)，大地震后第四年，多数东京政府机关还在洋铁皮的屋顶之下办公。胡适之先生因此感叹到：“我不能不感觉到这几年我国政府新建筑的一些官邸未免太华丽了，不是我们这个不曾解决人民吃饭问题的多难国家顶需要的。”问题是，历史在本世纪初又一次重演，难道我们民族天生就带有奢华的基因与恶习不成？

不是，在这些极尽奢华快建大建豪华办公楼的背后，我们看到的是权钱交易的肮脏与自得，看到的是公共权力的扭曲与畸形，看到的是人性的堕落与变质，看到的是我们社会治理存在的系统性误差和危机。

据报道，2003年4月，在未进行公开招标的情况下，冯刘成指定郑州清华园房地产开发有限公司承建郑州市惠济区政府办公楼工程。该公司董事长李发臣为感谢冯刘成以及希望冯刘成在以后工程施工中给予关照，于2003年8月送给冯刘成现金30万元。此后，冯刘成又以种种借口，向李发臣索要现金144万元，用于购买字画和奇石。除了利用发包惠济区政府办公楼工程受贿174万元外，冯刘成还利用职务之便，非法收受或索取他人财物共计369.8万元，贪污公款62万元，挪用公款271.6351万元。结果是因决策建造外观状似“白宫”豪华办公楼而出名的郑州市惠济区原区委书记冯刘成，因犯受贿罪、贪污罪、挪用公款罪，数罪并罚，日前被南阳市中级人民法院一审判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。另外，据最高人民检察院的统计显示，城镇建设领域成为商业贿赂犯罪的“高发区”。以2006年为例，在全国检察机关查办的商业贿赂犯罪案件中，发生在工程建设、土地出让领域的案件占三分之一多，而这些案件大部分发生在城镇建设项目中。与此同时，因“超速”城镇化和伴随的“圈地”行为，也导致城镇周围的空间严重失控，土地和农田一批一批地被毁掉，产生了大量失地农民和城市边缘人群。鉴于这种迅速蔓延洪流的危害，2007年6月4日，中央纪委、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署等七部委曾联合下发了《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，决定对各地区各部门近年来修建党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目进行一次全面彻底的清理。但实际效果是，并未尽如人意，不少地方在与中央搞“软对抗”“打太极拳”。现实是，这种危象还有继续蔓延扩大之势。

关于这些地方政府大建豪华办公楼的动机，各界多有独到的分析，但笔者以为，都是权力流散与失控惹的祸。具体地说，是税权流散和失控惹的祸。毋庸讳言，一切建筑与权力都存在天然的联系，都是人的权力意志的表达和宣泄。20世纪大思想家尼采就说：“在建筑中，人的自豪感、人对万有引力的胜利和追求权力的意志都呈现出看得见的形状。建筑是一种权力的雄辩术。”《权力与建筑》一书的作者迪耶·萨迪奇说：“建筑背后有着丰富的内涵。它们是个人宣扬身份的利器；它们是有雄心的城市向全世界宣扬自己的工具；它们是权力和财富的表达；它们是创造和记载历史的方式。”问题是，权力大多是指公共权力，不是指个人权力。如果公共权力被个人拥有，而且缺乏有效制约的话，这种权力的怪兽，会肆无忌惮地作恶害人。正是在这个意义上，艾未来先生强调：“建筑不光是建筑的问题，也是社会问题。建筑是对一个时代身份的表述，一个城市的建筑形态跟这个城市的文化状态有很大的关系。”豪华办公楼成为社会各界关注的热点，不正印证了艾未来先生的观点吗？也因此，迪耶·萨迪奇在其著作《权力与建筑》一书的中文版“致中国读者”中说：“使我越来越感兴趣的并不是建筑物的外形、窗户的形状或屋顶的形式，真正吸引我注意的是建筑为何建成和它们如何建成，对我而言它们的含义远比它们的外形更重要。”

是的，“建筑为何建成和它们如何建成”比建筑本身更为重要。豪华办公楼为什么建成，即豪华办公楼动议和建设者的真实动机是什么，它是如何建成的，关键是其资金是如何筹集的。关于前者，通常的借口是“形象说”，为了“招商投资”，而恰恰是这个借口最为弱智和可笑。试想，一个贫困地区的政府豪华办公楼，能在构成政府形象的诸多要素中占有多大的比重，实际上又能为提升本地区的形象指数作出多大的贡献。面对这样的辩驳，恐怕任何权力显赫的“一把手”，都不敢再信誓旦旦了吧。如果要说其真实动机的话，恐怕只有宣扬其权力“一把手”的身份和意志一说最为贴切。其次，就是“利益说”了。从上述公开审理的工程案件看，是“秃子头上的虱子——明摆着”。在中国当下“一个单位一个太阳”的权力格局中，从人性趋利的普遍性特征看，一切标榜为公的所谓的利民举措，大多都是权力实际握有者实现个人利益的借口罢了。在大兴土木，热衷大建豪华办公楼等楼堂馆所的疯狂背后，是实权握有者丧心病狂地攫取个人利益的利爪。可以说，几乎每一栋豪华办公楼等楼堂馆所的背后，都有权钱的肮脏交易，而牺牲的却是广大纳税人的血汗，是全体纳税人共有的财富。

关于这些豪华办公楼等楼堂馆所是如何建成的，其资金是如何筹集的问题，无疑是更为具体和根本的问题。先从公开报道的豪华办公楼所需资金的来源和渠道看，有的是财政直接投入的，有的是挪用专项资金，有的是以减免税费、国有土地使用权租金等形式变相用财政性资金投入的。当然，还有所谓的企业赞助，群众捐助。通俗地说，就是所谓的“三个一点说”，即向上级政府要一点，自己筹集一点，再向纳税人要一点，特别是后面“两个一点”暗藏的玄机最大。据山西省临汾市尧都区的一位煤矿负责人说，为了修华门广场，他就向当地政府“捐”了20多万元。有人问：“为什么非要捐呢？”他说：“不捐不行，不捐的话你的煤矿就通不过验收。”其实，在这三个一点之后还应该再加一点，即向工程单位赖一点。而“赖”的花样繁多，据各地报道的豪华办公楼工程，通常就是拖、欠、赊，有欠建筑商的，有欠材料商的，更有欠农民征地补偿款的。比如安徽濮阳县建的县委和县政府综合办公楼，并没有按规定程序报批，工程造价3200万元，比原计划拨款增加了2125万元，竣工两年至今仍拖欠建设单位工程款134万元。县纪律检查委员会盖了一栋占地23亩的办公大楼，该大楼预算投入400万元，实际耗资724万元，其中一部分来自财政拨款，县纪委要求经济条件稍好的乡镇和一些县直属单位“支持”了100多万元。另外一个形式就是，在豪华办公大楼建成之际，大搞庆典活动。比如××省东源县某村违规兴建的豪华办公楼落成之日，该村村委会花费11万元大摆宴席搞庆典。另据陕西省安康市纪委的通报称，该市旬阳县仙河乡2004年举行搬迁庆典，仅收礼金就有69500元，而用于庆典活动的开支有23000余元。从这些年已经揭露的典型案例看，通常越是贫困的地方，越喜欢搞豪华工程，违法违纪现象也越是严重，贷款、举债、挪用扶贫款和救灾款、教育拨款。一句话，只要为了建成豪华办公楼，什么款都敢动敢花，什么红线都敢闯。

三

可见，建筑确实不光是个建筑的问题，也是社会问题。这个社会问题，就是社会治理的问题，是一个公共权力合法性授予和使用的问题，当然也是一个税权的合法性授予和使用的问题。中国当前豪华办公楼所折射的关键问题是——税权的流散和失控。由于国家税权流散和失控，就给一些地方政府官员提供了实现和宣泄其自我权力意志的资金和资源的可乘之机。

税权是税收权力的简称，是隶属于政治权力的一种权力。具体地说，税权是一种社会治理税收活动必须且应该如何的强制性力量，是保障征纳税人权利与义务公平分配的强制性力量。就是说，征纳税人权利与义务能否公平分配，其前提是税权的结构与合法性如何，如果税权的结构与合法性到位，征纳税人权利与义务的公平分配就拥有了一个可靠的逻辑基础。否则，征纳税人权利与义务的公平分配就缺少可靠的逻辑前提。当然，其后的一切活动，就很难保证抵达公正的结果。如此看来，由于当前中国民主制度建设的滞后，在权力合法性方面存在诸多问题，这就在客观上给税收治理带来了本原性的先天性的缺陷，一旦内外监督体系功能弱化，就会导致税权的大面积流散和失控，就会为地方政府筹建豪华办公楼提供物质性的支持机会和漏洞。当前这种税权的流散和失控现象主要表现在：第一，各级税权的民主授予机制与制度不健全，税权由中央独享；第二，中央税权又无法抵达地方，实现对全体纳税人的直接有效监管，致使中央拥有的形式税权大，而实质税权小；第三，中央税权大，但事权却小，即财权与事权不匹配，特别是1994年实行分税制后，这种财权与事权背离的现象呈现不断加剧之势。在这种形势下，一方面地方政府因为发展经济的硬指标考核压力大，就会出于地方利益，包括个人利益的冲动广开财源筹集资金，另一方面，中央政府因为手中已经拥有足够的解决社会重大问题的资金，就对地方政府的违纪做法“睁只眼闭只眼”。其结果，一方面固然通过传统的权力机制实现了将税权向上的大量集中，致使本应属于地方的税权向高层转移。另一方面，由于中央财权的实际监管难以实质性地到达基层政府，从而导致税权向基层政府的自然流散。而且，由于各地发展水平的差异，税权也在区域之间，在发达地区与欠发达地区之间流散。再加上社会公共权力内外监督体系的弱化或者失效，就导致这种上下左右的税权流散愈演愈烈，导致税收治理整体质量和水平的下降，这就为一些地方政府滥用税权，筹集奢侈性豪华办公楼和楼堂馆所建设资金提供了制度性的可乘之机。毋庸讳言，豪华办公楼等一切奢侈性消费项目的幕后推手，都是系统性的税权流散和失控。因此，要根治这一社会毒瘤，出路只能在于——从根本上解决税权的合法性授予与使用问题，从根子上杜绝税权流散的缝隙。

让我们再次引用迪耶·萨迪奇的精辟见解：“建筑折射了建造者的雄心抱负、不安全感和动机，正是因为如此，它忠实地折射了权力的本质——它的策略、它的安慰和它给权力行使者带来的冲击。”“建筑摆脱不了它永恒的主题：权力、荣耀、壮观、记忆、身份。但另一方面，建筑也在不停变化，建筑方法、建筑材料、建筑的时间表都随着年代不同而不断改变，没有人能永久使用同一种建筑语言。”迪耶·萨迪奇说得没错，就人性的普遍需求看，任何权力的拥有者都天生带有一种通过建筑和各种媒体展示和宣泄自我意志的冲动和欲望。问题是，一个社会应当如何为这种冲动和欲望套上笼头和缰绳，遏制这种利己的冲动，将其拉入有利于广大民众利益的轨道上来，这既是对一个民族智慧的考验，也是对一个民族胆略的考验。

这个笼头和缰绳，无疑就是现代民主宪政制。一个理性的民族就应该通过这个工具，遏制税权的流散和失控，让权力回归人民，真正实现人民当家做主的常态。作为政府，就是要摆正自己是人民公共事务代理人的角色，摆正人民公仆和保姆的位置，不要越位，也不要失位。这个笼头和缰绳的实际掌控者只能是人民，如果人民不满意，可以根据自己的意志随时换掉。为什么豪华办公楼的现象极少在民主宪政制度健全的社会发生，根本而言，就是因为在那样的社会中，税权的合法性已经得到了有效的解决。在那个社会中，税收治理即使出现误差，也只是偶尔误差，很少出现系统性误差。因此，在那个社会中，社会的持续性匀速和谐发展，就拥有一个相对稳定坚实的基础，很少发生剧烈的振荡和折腾，财富的积累就成为一个稳步增多的过程。

而税权流散另一个最显著的特征就是大量预算外资金的存在。各地豪华办公楼反映的正是政府机关在行使权力(包括税权)时有大量的灰色收入。因此，要从源头着手遏制“建豪”之风，还必须将政府的预算内和预算外资金切实纳入人民代表大会的监管视野之内，将各种罚款类的收入都纳入预算。而且，由于行政部门掌管财税大权，财政收支的公开透明化程度严重滞后。一些地方政府提交给人大代表审议的大多是一份总体性的预算报告，缺乏明确具体的说明，致使纳税人的钱袋子不是由纳税人自己做主，而是由花钱的人自己管。因此，纳税人“钱袋子”的问题必须通过民主制和透明性来保障。

坦白地说，豪华办公楼背后的税权流散与失控，已经成为我们社会刻不容缓、亟待解决的重大问题。在中国社会由传统社会向现代社会转型的关键时期，这个问题还没有得到彻底有效的解决，严格地说，中国社会的现代化转型还没有触及核心和根本问题，转型之路还没有真正踏上“快车道”，中国距离现代化的目标，还有很长很长的坎坷路需要跋涉。

2007.09.16