“新河试验”的税收意义

“新河试验”的税收意义

对税收而言，将公共预算与“民主恳谈会”结合，其历史与现实的意义不可忽视。

马骏教授认为“新河试验”是一种值得关注的创新。它有四个特点：(1)采取民主恳谈与人民代表大会制度相结合；(2)以政府预算为恳谈的重点，而且是全部政府预算；(3)在镇党委的领导下，通过在政府官员、人大代表和公民之间展开对话的形式，让大家充分交流，然后对政府预算进行修正；(4)设计了相应的程序，确保人大代表和公民的预算参与是有序的。从“新河试验”创新看，其目的就是为了解决公共财政收入的使用效率问题。这是因为，公共财政收入的使用效率问题直接关系着税收的根据和理由，涉及税收的合法性问题，也是税收治理的根本问题。因此，对税收而言，“新河试验”的历史与现实价值和意义实在不可低估和漠视。处理好公共财政的问题，实际上就是从根本上解决税收治理面临的时代性挑战与现代转型中遇到的根本障碍问题。因此，“新河试验”对税收的意义是十分重大的。不仅直接关系着税收权力的合法性问题，也关系着税收治理的稳定性与持续性问题，是当下中国税收治理体制的尝试性突围与创新。

众所周知，改革开放20多年来，中国社会的政治、经济、文化结构已经发生了根本性的变化，出现了许多新问题。面对这些新问题，原来基于计划经济体制而建立的税收治理模式不少已经失灵。为此，寻找一种适应社会变化的新的治理模式，成为目前中国社会必须直接面对的紧迫课题。一个国家和民族的社会治理能力，通常在很大程度上取决于这个国家和民族的预算能力。而且，一个国家和民族对“钱袋子”的管理能力，往往昭示着这个国家和民族的文明程度。如果一个国家和民族能够有效率地完成税收配置，及时解决公民关心的各种社会问题，力争做到“取之于民，用之于民”，就可能化解各种矛盾，应对各种新情况和新问题。启动于1999年的预算改革，其目的是要建立一种控制税款取向的现代预算体制。遗憾的是，这一改革的重点只是强调在政府内部加强对政府预算的行政控制与监督，预算过程缺乏开放性，公民参与不够，并没有将公共责任问题全面纳入改革议程。因此，很难激活人民代表大会的预算监督动力，真正发挥人民代表大会对政府预算的监督职能。而新河试验，正是在这一方面进行了积极有效的探索与尝试。

与税收不一样，预算就是如何花钱。坦率地说，花钱的事谁不乐意。那种花钱的快感谁能拒绝，谁又能不受诱惑，特别是不受约束地花钱，那种快感更诱人更能放大花钱的快感。但如果花钱只是个人行为，花的是自己的钱，尽管也有一个合适不合适的问题，有一个奢侈和节俭的问题，但那毕竟只是个人品质问题，是个人的自由，并不会直接影响他人的利益和公共的利益。但政府和官员们要花大家的钱，性质就不一样了。因为根本说来，他花的不是自己私人的钱，是公共的钱，是大家伙的钱。他是公民的雇员和雇用机构，他花钱必须征得主人的同意和首肯，否则就是违法。或者说，保姆再比主人聪明，也必须听从主人的调遣和安排，不能随意自行其是，否则就是越位，就是欺主。这其实是一个常识问题，毋庸赘言。以往预算由政府官员自定，除过体制性缺陷外，一个很重要的原因就在于，一些官员自视高明，认为他们比一般民众看得更远，更能顾及公共利益和大多数人的利益，而民众只会从自己利益出发，提出无理的要求。其实这是一种深度的误解与妖魔化。据直接亲历过新河试验的专家看，新河试验中的预算初审民主恳谈和大会期间的恳谈，“绝大部分代表和公民提出的要求都是有道理的，都是值得做的”。事实上，在政府收入很有限的情况下。如果有了官员和民众之间的对话与沟通，在最需要马上做的重大开支上，是比较容易达成共识的。这就需要设计一个程序来进行比较与斟酌。新河镇采用的预算修正案程序，其实就是这样一种程序。而预算的最后审批权仍然在人民代表大会，由人民代表大会最终行使这一权力。“新河试验”就是要对政府预算构成一定的约束，并且通过走一个法律程序来实现这种约束。为此，他们要求五名人大代表联名才能提出预算修正议案，并经过大会主席团的审查，然后才能提交大会表决，而且必须过半数才通过。如此，就不仅改变了以往预算信息不透明的现状，而且嵌入了现有制度，通过一定的程序，保证了纳税人税款的使用效率，能够比较好地减少税款的浪费。

显然，民众参与预算过程了，自己的愿望和需求表达了，税款浪费减少了，税款效率提高了，实际上就等于间接地解决了税收权力的合法性问题，增加了纳税人的税法遵从度，减少了征税的成本，最终受益的还是纳税人。这也揭穿了一些官员所说的“人大代表看不懂预算”的谎言。“新河试验”告诉我们，至少镇一级的人大代表是看得懂预算的。所谓看不懂，只是因为人大代表不是专职以及开会时间太短。事实上，公共预算的核心就是哪件事最该做。这是由财政收入的有限性决定的。要确定哪件事最该做，新河镇的民主恳谈至少在目前来说是一个好办法。通过恳谈可以达到共识，把有限的财政用到这些方面。

一句话，对税收而言，“新河试验”的意义在于它给纳税人提供了新的期待和欣慰。至少，在中国基层有效地化解了因税收权力合法性问题而导致的诸多税收治理尴尬和矛盾，探索出了一条富有中国特色的税收治理之途，为税收民主建设蹚开了一条新路。