如何分配财政资金

二、财政伦理的根本问题：如何分配财政资金

财政资金作为一种利益，如何分配才能实现财政的整体效能，增进全社会和每个人的利益总量，这是财政伦理的根本问题。它关系着财政行为对各种主客体之间利益关系的协调与调整，既是一门科学，也是一门精湛的艺术。因此，要求各级政府与财政部门之间纵向或横向的利益关系一定要协调平衡。要做到这一点，根本说来要看财政资金的分配是否公正、平等和人道。

首先，公正地分配财政资金，既是财政分配原则的内在要求，也是财政伦理的使命所在。公正是指平等的利害相交换的善的行为，其根本问题在于权利与义务的分配。就财政资金的分配而言，首先就是中央政府与全体公民之间的权利与义务公正分配问题，即中央政府集聚的所有财政收入是否承担了相应的义务——代表全体公民履行了他们承诺的义务——增进全社会和每个人的利益总量，效率如何，成本是否过大；其次，中央政府与地方政府的权利与义务分配是否公正，即财权与事权是否一致；同时，各个地方政府之间的权利与义务是否公正地分配，其所属的公民是否享有公正的待遇，等等，这些都是财政资金分配中必须要进行伦理反思的问题。

这是因为，财政公正直接关系着一个财政体制的主体结构问题。正如亚当·斯密所说：“与其说仁慈是社会存在的基础，还不如说正义是这种基础。”^［1］如果政府与公民之间的财政利益关系摆正并处理好了，财政体制就会稳定健康地运行，反之，则会引发财政危机。这是因为，无论是政府筹集资金的不公平，还是履行其职责时使用财政资金的不公平，都直接关系着社会的稳定与发展，关系着财政终极目标的实现。轻者会影响政府在广大社会成员心目中的形象，损害政府的信誉，增加政府的课税成本并降低政府的管理和行政效率，重者可能会导致广大社会成员的不满和对抗，甚至反抗。历史上的这类事例不胜枚举。英国的历次革命均因国王滥施税权，政府与国民之间的关系失衡，发生财政危机而起；美国的革命同样因为财政危机，因为英国殖民者向北美十三州殖民地人民征缴茶叶税，最终导致英国殖民统治的结束。财政公正要求公正地划分中央与地方的财政权。具体地说，一是要合理地划分政府间事权。中央通常应当承担诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，而将大量具体的、地区性的事务交由地方承担。二是要合理地划分政府间的课税权。将凡是与宏观经济稳定和收入再分配职责密切相关的课税权，对流动性税基的课税权以及容易导致税收负担地区转嫁的课税权，划归中央，其余则划归地方。三是要制定和实施中央对地方的转移支付。转移支付大致由两部分构成：以促进基本公共服务的地区均等化为目标的均等化转移支付和围绕中央政府的特定政策目标实施的专项转移支付。前者是转移支付体系的核心，后者是辅助。中央与地方财政权的公正合理划分，直接关系着财政体制的稳定与整体活力。

权利与义务，不过是权力所保障的东西。权力“乃是仅为管理者拥有且被社会承认的迫使被管理者服从的强制力量”^［2］。因此，财政权利与义务，自然也是财政权力所保障的东西。而财政权力是一个社会政治权力的重要组成部分，是政治权力在财政领域的体现。这就提出一个问题——权力的合法性问题，其实就是被管理者的同意问题。因为，权力是否合法，关键要看是否经过被管理者的同意。迪韦尔热说：“权力的合法性只不过是由于本集体的成员或至少是多数成员承认它为权力。如果在权力的合法性问题上出现共同同意的情况，那么这种权力就是合法的。不合法的权力则不再是一种权力，而只是一种力量。”^［3］显然，只有在民主制下，权力的合法性问题方能得到比较圆满的解决，也只有在民主制下，保障财政支出分配的财政权力才是合法的。否则，一切财政权力的合法性都应当在追问之列。就是说，财政伦理不仅仅满足于财政资金的公正分配，它更关心保障财政分配的财政权力的合法性问题，也就是财政体制的伦理基础问题。

其次，平等地分配财政资金是财政伦理更为重要的问题。财政资金平等分配有两层含义：第一要使所有平级政府，也就是全体社会成员享有的基本权利完全平等；第二要使平级政府，也就是全体社会成员享有的非基本权利比例平等。平级政府，全体社会成员享有的基本权利完全平等，“就是因为，并且仅仅因为每个人参与缔结社会这一最基本、最重要的贡献和因此所蒙受的损失是完全相同的”^［4］。常识告诉我们，如果没有一个个政府和个人的存在，社会也就不可能存在，社会公共资源也就不存在。

基本权利无疑就是“人权”(每个政府也有一个基本权利问题)，是每个人只要作为社会一员就应该享有的起码的基本的权利。因此，财政资金分配中，对于保障社会成员基本权利这一块，应该完全平等地分配。或者说，不论哪一级地方政府，也不论它所处的区域如何，在保障它们基本权利这一块财政资金的分配上，必须完全平等，这与它是否为财政收入作出过重大贡献没有直接的关系，只与它参与社会缔结的基本贡献相关。也不论它们是在城市还是在乡下，是在贫穷地区还是在富裕地区，这都没有直接的关系，他们(政府或公民)都有权利获取这部分财政资金。而且，正如罗尔斯所说，它优先于非基本权利的分配。“这两个原则是按照先后次序安排的，第一个原则优先于第二个原则。这一次序意味着：对第一个原则所要求的平等自由制度的违反不可能因为较大的社会经济利益而得到辩护或补偿。财富和收入的分配及权力的等级制，必须同时符合平等的公民的自由和机会的自由。”^［5］而对非基本权利应该按比例平等分配，谁的贡献大，谁便应该多分配些财政资金。比如，在基本权利层面，财政资金的分配应该完全平等，也只有在这一前提下，那些为财政收入贡献大的政府和财政部门以及社会成员，才有资格多分配一些。而且，获利较多者还应该对获利较少者给予补偿，因为，他们较多地利用了双方共同创造的资源——“社会合作”。

财政伦理就是要为财政分配提供这样的符合正义精神的道德原则，使财政分配拥有不容置疑的公正和平等原则。在财政分配原则中嵌入完全平等原则和比例平等原则。

同时，人道关注是财政伦理的重要问题。人道就是人所当行之道，其主要精神是：一要“把人当人看”，二要“使人成为人”。就财政伦理而言，它要求在财政资金的分配中，应当体现博爱之心，要“把人当人看”，注意对弱势群体的慈善救助，财政资金的分配要关注危难、赤贫同胞的生存状况；然而，人道原则更高的要求是要尊重人的人格，体现人的意愿。准确地说，要通过建立民主财政机制，解决财政权力的合法性问题，使财政诸法和道德对公民的强制反映是他们自己的意愿。而且，他们对财政资金的分配具有自由批评权和监督权；要对所有的社会成员一视同仁，不能厚此薄彼。同时，财政诸法和道德要求不能过于苛刻复杂，侵犯社会成员的自由。

财政伦理就是要研究人道精神在财政治理中的运用问题，引导人们认识人道精神在财政资金运用中的必要性和重要性，研究人道精神在财政资金运用中的可行性问题，使财政作为人的工具出现，而不是作为人的异化物质，反过来主宰人的一切。