税务部门该怎样应对“税问”

税务部门该怎样应对“税问”

2007年8月3日，国家税务总局针对近年来各界对中国税负偏高的质疑，在官方网站上予以回应。认为：“中国宏观税负目前仍处世界较低水平，所谓中国税负水平位居全球第二或第三位的结论，是没有科学依据的，也是违背事实的。”并通过“用数字说话”的方式，对于税收过高说予以回应。报告将中国税负状况与美国、日本等20个工业化国家和巴西等22个发展中国家相比得出结论：“不论是以不包含社会保障缴款的宏观税负口径，还是以包含社会保障缴款的宏观税负口径来进行衡量，我国与国际水平相比，都处于较低水平。”认为我国含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%，比工业化国家平均水平低12.72个百分点，比发展中国家平均水平低7.13个百分点。此外，我国不含社会保障缴款的宏观税负在2005年尽管达到最高水平15.65%，但仍然比工业化国家平均水平低6.94个百分点，比发展中国家平均水平低4.21个百分点。这个报告一公布，立即引来社会各界的热议与抨击，引发了一场关于纳税人权利与义务问题的争论。本文只是想从征税人的代表税务机关作为回应者的定位、态度以及方式等方面，谈点粗浅的看法，以期有助于这场促进中国税收治理结构改进的公共话题。

国家税务总局的上述报告，究竟是回应民间的质疑还是为自己解困？为了得出客观准确的结论，还是首先跳出中国税负数据高低争论的具体问题为好。比税负数据高低更为本质的问题，显然不是税负的数据高低。众所周知，征纳税人之间的关系是一种委托代理的关系，类似于主人与保姆之间的雇用与被雇用的关系，因此，必然有一个主次问题。在征纳税关系中，纳税人显然应该且必须处于主要地位，是主人。这意味着，纳税人在征纳税关系中应该处于主导与决定地位，纳税的多少以及方式，包括轻重的感受，都应该以纳税人的意志和感受为主，政府作为纳税人的委托代理人，所言所行，应该以全体纳税人的意志为中心。相信，这已经不是多么深奥的理论，是现代税收文明治理的常识了。这样，针对纳税人税负偏高的质疑，作为征税人的代表——税务机关，作为政府，就有责任和义务给予回应和答复。但是，所有纳税人都拒绝辩解式的回应。回应与辩解不同，回应要求摆正位置，态度端正，实事求是，全面客观，而辩解可能恰恰相反。摆正位置要求政府或征税人，必须摆正自己在税收治理中的地位，即谁是税收治理的最终主体，即税收活动——征税多少、征税方式，以及税负高低的感受，等等，应该是谁说了算，是征税人还是纳税人？如果这个问题没有解决，就无法作出正确的判断。或者是说，如果征税的多少、征税的方式，以及税负的高低感受不是纳税人，而是征税人，那么，所谓的税负高低争论，实质上是没有任何实质意义的，充其量不过是文字游戏而已。道理很简单，征税人怎么能知道纳税人实际税负的轻重感受？如果征多少税的权利在纳税人，征税人所征的一切税，都是经过纳税人同意的，纳税人都知道所征的税为了什么，干了什么，体现了纳税人的意志，那么，计较征税多少的数量变化意义有多大呢？既然纳税人同意征10个亿，那还争论什么？相反，如果征税人未经纳税人同意就私自决定征税额的大小和多少，以及征税的方式和对象，同时又以自己的偏好为偏好，以自己的感受为感受，而且拒绝向纳税人报告所征之税的用途和实际效果，那情况就根本不同了。如此，持续的计较与质疑，就不可能通过语言的辩解轻易平息。如果征税反映的是纳税人的意愿，那数量的多少就在其次了。反之，征税的数量就自然成为关注的热点。而反映的根本问题则是纳税人在税收治理中的实际地位问题，显然，这是一个更为根本的问题。如此看，如果这样的机制未曾建立起来，征税人一切所谓针对中国税负高低的回应，都无法避免辩解的嫌疑。且不说是态度端正，实事求是，全面客观的回应了。

如此看，税务总局的回应，虽然信誓旦旦，其实十分乏力，根本无法让质疑者满意。因为，税务总局的所谓回应看似有理有据，但其所做的一切论证和回应，都是基于自己内部的统计与评判标准，对纳税人和质疑者而言，其标准却是不同于税务总局内部的统计与标准的。社会各界是将所有税内与税外的财产损失都计入其内的，是费税一起计算的。因为在社会各界看来，只要是政府通过强制收取的，都应该算作税负，税与费在根本上是没有多少差别的，否则，凭什么可以“费改税”。按照社会各界的统计计算方法，中国纳税人的税负就与总局回应中的税负相去甚远。中央党校政策研究室副主任周天勇教授认为，中国实际的宏观税负已经达到31%，“去年(2006年)政府财政收入接近3.2万亿元，如果加上1.3万亿元的预算外收费、土地出让金5000亿元、社保8000亿元等预算外收入，我们真实的税负已经达到31%～32%，这种程度的实际税负已经相当高了”。据有关学者估计，中国的各种制度内收费如卖地、卖公共资源、卖经营特许权、卖行政审批权、卖优惠政策、卖执照牌照之类，占到GDP的10%～15%之间。以2000年为例，当年的全国税收收入为12660亿元，而可以统计到的制度内收费为13655亿元，比正式税收还多出了8%。另外，估计各种制度外的收费，如纳入各公务部门“小金库”管理的由极少数官员私人掌控的非法罚款、非法创收的收入也在GDP的5%以上。这两项合计占到了GDP的15%～20%，至少已与名义上的税收不相上下。学术界普遍认为，以税收收入与非税收的预算外、制度外收入1∶1的比例估算，中国的实际宏观税收负担便上蹿到30%～35%。而发达国家的平均税负水平为36%左右，与中国同等收入国家的平均税负水平约20%，再扣除掉社会保险税约10%，那么，中国的实际宏观税负水平就不仅要远远高于发展中国家，甚至比美国、日本的税负水平还要更高一些，俨然与欧洲高福利国家不相伯仲。另有统计数据表明，尽管中国的税费比例已有所下降，但仍然保持在1∶0.6左右。就是说，一个企业每上交1元税收，同时还会被征收6角的费用。如此看，世界银行和普华永道联合报告就很容易被国人认同了，该报告称：中国公司以“每年纳税花费872小时(增值税384小时，社会保险和住房基金288个小时，企业所得税200个小时)；交税48次(比如增值税一年要交12次，土地使用税1次，财产税1次，印花税2次，教育税13次等)，在全球175个被调查国家(地区)中，纳税成本高居第八位”。现实中，也许纳税人的纳税成本更大。统计口径的争论，自然引发税负高低的争论，但从税收的终极目的和标准看，统计口径标准的优劣，是不能自己说了算的。因为任何一个评价标准，其本身的优劣都不能通过内部确证来判定，只能通过外部的论证来判定，也就是该标准所由以创建的终极目的和标准来判定。税收的终极目的是为了增进全社会和每个纳税人的利益总量，因此，民间与税务总局统计口径标准的优劣，只能看哪个标准更加有助于增进全社会和每个纳税人的利益总量。从征纳关系的本质关系主次看，其判定主体应该以民间和纳税人的判定为根本依据，政府的判定只能作为参考；从税收对纳税人而言是一种私人财产向政府的转移本质看，无疑，不论是税还是费，都是纳税人财产的减少，因此民间的统计标准更真实，更客观，更贴近实际。其实，正如邹啸鸣先生所言：“税负是否沉重的问题，不是一个简单的‘科学’范畴的问题，而是公民权利是否得到伸张的问题，是纳税人是否有权参与博弈的问题。”

如果从用税的去向和效果看，税务机关代表征税人的这种回应，就更加难以洗脱辩解的嫌疑了。尚在争论中的政府每年9000多个亿税收花在公款吃喝、公车、公款旅游等奢侈性消费方面的问题，腐败所造成的巨大浪费，等等，如何令纳税人放心和满意？同时，义务教育的滞后，养老医疗保险体系尚未健全，以及城乡、区域、行业贫富差异的扩大，整体福利水平的停滞，等等，如何让纳税人放心和满意？由于公共产品的长期缺位或劣质化，更多的纳税人在纳税之后又不得不违心地再通过费的形式多支出。现实中的案例告诉我们，税收的浪费和不公正使用比比皆是。不仅要养活政府及其机构，而且要承担其子女的养育费用。难怪针对广东省机关幼儿园的拨款，来自广州的人大代表张招兴先生毫不客气地指出：“这个预算里很多都不是公共财政，像大家讲的幼儿园，我们这些纳税人交的钱，养了政府官员，还要养他们的儿子、孙子？”难怪458名市人大代表对《广州市和市本级2004年预算执行情况和2005年预算的决议草案》进行表决，仅以68.6%的得票率通过。可见，如果征税人征税一方面不征得纳税人同意，另一方面用税既不打招呼征得纳税人同意，又大肆挥霍浪费，且不公正地使用，同时还要打着回应的招牌为自己辩解，那错失就更大了。

约翰·穆勒说：“政府的利益在于课以重税，共同体的利益在于尽量少纳税，少到只能维持政府的必要开支。”征税人的趋利动机是一种“事实”，是任何政府都存在的，问题是，一个文明治理的社会，应该通过建立纳税人利益表达机制和同意机制，超越税负高低的非本质数量争论，通过不断的制度创新，疏导征税人的这种趋利动机；通过建立税款预算监督机制，保证税款的公正、高效使用，为纳税人提供优质的公共产品，顺应社会创建税收的终极目的，持续地增进全社会和每个纳税人的利益总量。如此看，征税人对纳税人的质疑作出及时的回应，本就是自己的责任和义务。而且，回应时必须摆正位置、真诚无私、实事求是、客观全面，否则，就很容易被理解为携私辩解。

2007.08.19