税收政策执行延滞现象的行为成因

二、税收政策执行延滞现象的行为成因

税收政策延滞现象的形成有各种各样的原因，本文仅从行为角度探讨其成因。常识告诉我们，任何一项税收政策执行活动说到底都是通过税务机关和政策的目标群体在内的众多政策相关者的具体执行行为来完成的。因此，从行为入手分析导致税收政策延滞现象的原因，无疑是一条科学的路径选择。现代行为科学的研究表明，税收政策执行行为主要表现为执行人员对税收政策的推行或实施行为和税收政策目标群体对税收政策的服从或接受行为两个方面，就税收政策执行过程而言，这两个方面的政策执行行为对税收政策目标的实现都是不可或缺的。可以说，影响税收政策执行主体需要满足的因素，就是税收政策执行行为的直接制约因素。这些因素包括税收政策执行主体需要的种类和强度、价值观、能力(指主体获取所需资源的力量，如主体选择行为方式的知识、意志力量、自身体力等因素，以及在主体控制下能够作为工具使用的物质力量)、执行政策所需资源的丰富程度、行为方式(指在政策执行过程中所采用的方法、手段和所遵循的程序和步骤的总和)、行为机会(指由外环境决定的行为主体实施一定行为的现实可能性)，以及税收政策执行主体的行为耗费(包括脑力、体力和其他既得资源的支付，还有机会损失等)和税收政策本身所具有的强制性，等等。

(一)税收政策延滞现象产生的认知原因

认知就是认识、知晓和了解的意思，它是现代认知科学的一个核心概念。认知是行为主体的机能，是行为主体意识活动的表现和结果。从本质上看，它是认知主体对认知客体进行信息加工处理的一种十分复杂的心理活动。就税收政策认知而言，就是人们关于税收政策及其规律等方面的知识、判断和评价。对税收政策执行主体而言，是指对税收政策的内容和精神实质了解、知晓、认识和掌握的多少与程度，表现为所拥有的税收政策信息量和税收政策水平。其完整过程一般包括反映、选择、整合、理解四个环节。反映是指在税收政策执行过程中执行主体以先天形成的感官系统对外来税收政策信息造成的刺激作出的反应，它既是税收政策执行主体接受税收政策信息的渠道，也是税收政策执行主体与税收政策发生信息联系的过程。选择是税收政策执行主体运用自己的思维方式和思维方法，根据主体认知结构中的价值观念、知识素养、社会经验以及社会化过程中形成的主体需要意识和非理性情感、意志，对移入大脑、进入认知领域的税收政策信息进行事实和价值判断确定，对税收政策取舍态度以及具体的容纳和排斥的过程。一般要做三个选择，即对税收政策的评价标准、思维加工方法、税收政策信息的选择。整合是指认知主体在大脑神经元的层次上，对被选择而进入认知场的税收政策信息进行加工，使之与原有认知结构相一致时，就被原有认知结构所容纳。理解是指认知主体对税收政策信息在进行整合的基础上，对之作出解释。显而易见，准确的税收政策认知是正确执行税收政策的前提条件，政策执行是税收政策认知的最终目的。

现实中，许多税收政策之所以执行效果不佳，发生延滞现象，一个重要原因就是税收政策执行主体对所执行的税收政策在认知上存在缺陷。一是对所执行的税收政策的价值、功能或作用缺乏正确的认知，特别是对那些具有长远利益的政策的价值缺乏充分的认识。通常表现为目光短浅、急功近利。二是税收政策执行主体对所执行政策的内容和精神措施缺乏正确认识，特别是对税收政策目标、原则和政策措施缺乏准确的理解。如果税收政策执行主体在执行之初就未准确把握政策目标、原则和措施，就很容易在具体操作过程中导致税收政策的变形、走样等背离税收政策最初目标的情形，甚至导致违反税收政策原则以及误用或滥用税收政策措施的政策执行延滞情形。三是对所执行税收政策的界限缺乏正确的认识。这是因为，任何一项税收政策都是有特定适应范围的，如果政策执行主体在执行过程中未能准确把握该项税收政策的界限，就会导致真正的政策目标群反而享受不到该项税收政策所带来的利益。比如，国家对福利企业的税收优惠政策，就发生过真正的福利企业未享受到优惠待遇，而一些不完全符合福利企业条件的企业反而享受着税收优惠政策待遇的现象。四是对所执行的税收政策与其他相关的政策缺乏正确的认知。这是因为，税收政策体系内的各项政策都是相互联系、相互作用的，都是为了实现总政策的共同目标而制定和颁行的。因此正确认知所执行政策在税收政策体系中的地位和与其他相关政策的关系，不仅有助于深化对该项政策重要性的理解，而且更有助于在执行政策过程中正确地处理好该项政策与其他相关政策的关系，便于采取恰当的执行策略。

导致认知缺陷的原因通常是：(1)由政策认知主体特征所致的税收政策执行主体对税收信息的选择性认知和“创造性”理解是主要原因。无疑，税收政策认知活动的进行是通过税收政策执行主体的大脑对税收政策的选择、整合和理解而实现的。著名的美籍匈牙利裔系统哲学家拉兹洛(Ervin Lassos)说：“认识事物就是将其纳入我们已知的某物，并通过以前有的知识将其区分开来。……全新的事物是无从认识的。”就是说，税收政策执行主体只能对其所能感受到的政策信息的某些方面的刺激作出反应。另一方面，对税收政策的“创造性”理解而言，其形式有两种：建构性认知和扭曲性认知。建构性认知意味着认知主体根据其认知图式固有的背景知识、认知方式以及特有的思维方式去加工、整理认知对象，并遵循一定的规范和格式去解释认知对象，使认知结果同时具备主体性和客观性。显然，由于主体性的介入，对税收政策信息进行建构过程中的信息变异便不可避免，对信息内容的认知就有可能产生变形走样。至于对税收政策信息的扭曲性认知，往往同税收政策执行者或政策目标群体的切身利益具有密切的关系。(2)税收政策执行主体的知识素质偏低也是导致税收执行延滞的重要原因。知识是事物以及它们的关系在意识、思维中的存在方式，是人们观念地或理论地掌握关于事物的某种有逻辑结构的系统化的信息组合。知识既是人们运用自己的智力和能力认识客观外界的结果，也是人们进一步认识和改造客观世界的智力基础和重要工具。对于税收政策认知同样如此，政策执行相关主体的知识水平也决定着对税收政策的认知。(3)税收政策信息的载体——语言符号指代关系的不确定性也是导致税收政策执行主体认知缺陷产生的原因。这是因为，语言符号不仅有内涵与外延、本义和喻义、显义和隐义、狭义与广义、字面义和引申义、表层语义和深层语义、情景语义和联想语义等的区别，同时还有精确语言和模糊语言、文字语言与图像语言、声音语言与体态语言等的差异。因此，作为税收政策信息的载体在传递过程中必然因为政策执行主体的经验、知识和价值观的不同和语境的差别而表现出明显的不确定性。这种不确定性自然会带来对认知对象的意义误解。

(二)税收政策执行延滞现象产生的认同方面的原因

认同是指认识到同一性，或者说就是行为主体对某一事物的认可和赞同。所谓税收政策认同就是指税收政策执行主体认识到自己与所推行的某项政策的同一性，它意味着税收政策执行主体对所推行政策的认同与赞同。税收政策认同与人们的诸如政策认知、情感、信仰和评价等心理活动有着密切的关系。税收政策认同来源于税收政策认知，税收政策认知是对税收政策现象的主观反映，税收政策认同是以税收政策认知为基础的。税收政策情感是人们在税收政策执行活动中对税收政策形成的内心感受和体验，是执行主体对政策的主体品味和心理向背。情感支持对于税收政策的执行具有不可忽视的重要作用，对此，美国政治学家阿尔蒙德(Gabriel A·Almond)和小鲍威尔(G·Bingham Powell，Jr.)说：“公民对政治体系的权威性输出(指政策)是否服从，在一定程度上取决于一国人民的‘服从倾向’。缴纳税款，遵守法律，愿意在战争中作出牺牲，这在很大程度上同全体人民或某些集团中通行的感情、价值观和其他态度有很大关系。”^［3］税收政策信仰是指税收政策执行主体对税收政策目标的信服和忠诚，它通常是税收政策态度、立场和行为的基础，能为政策的有效实施提供巨大的心理支持，增强税收政策的合法性和权威性，避免激烈的对抗和政策冷淡。税收政策评价是指执行主体对所推行税收政策的认定与评断，它是税收执行过程中政策执行主体所推行政策的必要前提条件。一般而言，税收执行主体对所推行税收政策的认同有三个层次：深层的认同、浅层的认同和表层的认同。深层的认同是指人们对税收政策的内容及其意义准确而深刻的理解，并作出积极肯定的评价；浅层的认同是指这种认同是建立在税收政策执行主体对所推行的税收政策处于浅表性认识的基础之上，它是基于该项税收政策为执行主体带来的现实性需要的满足和实际利益或眼前利益的实现而产生的；表层的认同是税收政策认同反应的最低层次，由于这种认同不是税收政策主体对所推行的政策发自内心的认可和赞同，因此往往带有一定程度的被迫性，结果通常是缺乏积极动力，形成对税收政策的认同障碍。

所谓税收政策认同障碍，是指一种与税收政策认同方向相反的心理反应，它是人们对某一税收政策所持的一种消极的主观评价和行为意向。一般情况下，税收政策认同障碍有心理抗拒和漠然游离两种表现形式。心理抗拒是税收政策认同障碍的极端表现，通常是由于所推行的税收政策的价值取向与税收政策执行主体的价值观念发生强烈的碰撞或所推行的税收政策引起的社会变化超出了税收政策执行主体的心理承受能力等原因而导致税收政策执行主体对所推行的税收政策的强烈对立情绪所引发的一种心理反应。而漠然意味着对所推行的税收政策无动于衷、毫不在意，游离则表现为企图超脱于所推行的税收政策是非之外，表现为与所推行的税收政策不相干的意向。这个道理，美国公共政策专家詹姆斯·安德森讲得很明白：“所有公共政策都试图以某种方式影响和控制人类的行为，或使人们的行动与政府制定的规则或规定的目标相一致。……倘若人们并没有服从政策的要求，倘若人们继续以不受欢迎的方式行动，倘若人们没有采取所愿望的行为，那么，就会导致政策不起任何作用。”^［4］可见，税收政策认同障碍是导致政策执行延滞不容忽视的关键因素之一。

导致税收政策执行障碍的原因各种各样，既涉及税收政策主体间的利益矛盾和执行主体的认知缺陷，也包括政府权威的合法性危机、民众对税务机关缺乏信任，以及税收政策目标群对所实行的税收政策的心理超载等因素。导致税收政策执行主体认同障碍的原因有以下几点：(1)政府权威出现合法性危机。合法性是指人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从，是一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。从政治统治的客体而言，合法性意味着被统治者基于某种价值信念而认可、支持某种政治统治，将其视为“应当”或“正当”的。因此，政府权威的合法性不仅是作为政府权威之输出的政策得以为民众所认同的必要前提条件，而且它本身就是政策认同的应有之意，税收政策概莫能外。合法性危机意味着统治者未能在人民中建立道德信任和忠诚的状况。事实上，合法性危机对税收政策认同以及政策的贯彻执行具有重要的影响，是导致税收政策认同障碍的主要原因之一。(2)民众对税务机关以及政府官员缺乏信任。信任实际上是一种至少包括两个人的社会心理现象，他具有减少社会交往复杂性功能的社会心理机制。美国著名政治学家亨廷顿说：“社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍。那些缺乏稳定和效能的政府的社会，也同样缺乏公民间的相互信任，缺乏民族和公众的忠诚心理，缺乏组织的技能。”^［5］信任缺失对税收政策目标群政策认同的影响，是通过态度泛化机制将税收政策目标群体对税收政策执行者的不信任向其所传递税收政策信息的投射而发生作用的。在税收政策执行过程中，其执行者所具有的信任度与其本身所表现出来的信任度的特征是分不开的。这些特征包括人格特征、能力特征、权威特征、态度特征以及仪表特征，等等，都直接或间接地影响税收政策目标群体对政策执行者所传递税收政策信息的信任程度。人格特征通常明显地影响到其所传递税收政策信息的信度，能力特征则明显地影响到税收政策目标群体对所传递税收政策信息的认同。与税收政策信息的信度有关的权威特征可由多方面的因素构成，如社会地位、名望、身份、职业、年龄等。态度特征主要表现在其是否持有充分的自信，是否对所传递的税收政策信息和执行税收政策本身持有真正的热情。而仪表对税收目标群体的影响主要是因为光环效应。(3)税收政策目标群体的心理超载。所谓心理承受能力是指人的心理对外界刺激所能接受的程度。它本质上是由社会成员的理解能力、应激能力、耐压能力和平衡能力等一系列心理能力构成的，而社会心理承受力的阈限指的是承受者的承受力限度。现代心理学的研究成果表明，按照人的一般心理规律，突发过量的刺激往往会给个体造成心理上的过度超负载，扰乱其心理的动态平衡，引起强烈的不满。对税收政策执行者而言，过量刺激带来的心理负荷超载，轻者会引发逆反心理，使之对税收政策采取冷漠的消极态度，重者则可能导致税收目标群体抵触或抗拒政策的实施。实践中通常表现为因为所实施的税收政策对目标群体的行为调节过大(不当)而导致税收政策目标群体对所实行的税收政策的认同障碍。

(三)税收政策执行延滞现象产生的行为方式方面的原因

方法是为了达到一定的目的、解决某一个具体问题而采取的方式或手段。错误的方法会导致税收政策执行的低效或者无效，一般情况下，表现在以下几个方面：(1)税收政策执行人员的方法不当可能导致执行的延滞。方法不当常常表现为简单粗暴、武断专横；无视差异、千篇一律；政策宣传不当(不足，过头，或者矛盾)。(2)税收政策执行人员的角色错位同样可以导致税收政策执行延滞。角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一套权利、义务和行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望。一般由角色期待、角色知觉和角色行为三个方面构成。税收政策执行者的角色定位应当是公仆，是国家税收法律和政策的执行者和捍卫者，必须严格遵循税收政策，凡是与公仆角色背离、妨碍税收政策执行的角色都属角色错位。现实中，税务机关的官员，一方面作为上级税收政策的执行者，扮演着政府机构和上级税务机构代理人的角色，另一方面，作为社会生活中的一员，又充当着私人的角色。这样，作为税收政策执行者，他应该代表人民的利益、大家的利益，必须不折不扣地贯彻和落实上级的税收政策，但作为私人角色的扮演者，他们又有着个人特殊的利益追求，因此，其角色不可避免地存在着矛盾和冲突。税收实践活动中，各种“上有政策，下有对策”的行为表现，都是对这种角色错位导致的政策执行延滞情形最典型的诠释。(3)税收政策执行者之间沟通协调不当也会导致税收政策延滞机制情形的发生。^［6］沟通与协调在税收政策执行中具有极其重要的作用，高效的沟通和协调，往往会在尽可能短的时间内，统一认识、消除误解、互相信赖、增强参与意识，增进合作，发挥整体效应，提高税收政策执行的效率，保证税收政策目标的顺利实现。反之，如果沟通和协调不当，就达不到预期的税收政策目的，实现税收政策的功能。

2005.03.15

注释

［1］E.R.克鲁斯克·公共政策词典［M］.上海：上海远东出版社，1992.

［2］〔美〕拉兹洛.系统、结构与经验［M］.上海：上海译文出版社，1987.

［3］〔美〕加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策［M］.上海：上海译文出版社，1987.

［4］詹姆斯·安德森.公共决策［M］.北京：华夏出版社，1990.

［5］〔美〕亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：生活·读书·新知三联书店，1996.

［6］丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析［M］.北京：人民出版社，2002.