税收政策执行延滞现象的正式制度分析

二、税收政策执行延滞现象的正式制度分析

众所周知，当代世界各国的政府均是由不同层级的政府组织构成的一个大系统，故此，政府间权力划分的合理与否，便直接影响着一个国家政府系统运转的效率高低，税务机关概莫能免。

从税务机关纵向的权力划分看，各级税务机关之间的关系问题，实质上就是以利益关系为基础并体现利益关系的权力划分问题。而如何处理税务机关上下级之间的关系，向来是一个十分棘手的问题，也直接制约和影响着税收政策贯彻落实的效率。不可否认的是，伴随新税制的运行和税务系统多项改革的深化，税务机关上下级之间的关系得到进一步理顺，这对克服税收政策执行延滞现象的发生有着积极的作用。但是，税务机关上下级之间，税务机关与各级地方政府之间也存在一定的角色错位、行为失范，以及上级税务机关权威流失、指挥不灵等一系列导致税收政策执行延滞现象的不良因素。主要表现为：一些下级税务机关利用手中权力，从本部门本单位本地区的利益出发，在执行税收政策的过程中，有意无意地延滞上级税收政策的落实；或者从小集团利益出发，在利益的驱动下，利用税权为地方保护主义提供便利，阻碍全国统一大市场的形成，致使政府的许多宏观税收政策难以落到实处；或者，由于税务机关上下级之间的关系在体制保障建设方面的滞后，导致下级税务机关的行为出现“双重倾向”的特征，即一方面为了得到更多的利益极力向上级税务机关要好处，另一方面又用自己的权力强化对下级的干预，致使上级机关的不少税收政策难以实施。结果，导致上级税务机关的税收宏观调控政策落实力度减弱，特别是，如果某些领导恃财自重、我行我素，热衷于所谓的“上有政策、下有对策”的小聪明，就会使上级机关的税收政策执行遭到严重的延滞，使上级机关的权威受到严峻的挑战。

从税务机关横向机构间的职能配置看，导致税收政策执行延滞现象发生的主要原因在于：税务机关横向机构间的职能配置存在一定的交叉重叠现象。这些重叠既有税务机关内部党政机构之间职能的交叉重叠，也有税务机关内部机构之间职能的配置重叠。从税务机关内部机构之间职能的配置重叠看，它是导致税务机关行政执法效率降低的主要原因。近年来，不论是政府先后为改革政府机构、提高行政效率而发起的一次次“革命”，还是税务机关进行的一系列制度改革，其目的根本来说，都是为了解决内部机构之间职能的配置重叠问题。

从税收政策执行行为的监督制度方面看，导致税收政策执行延滞现象发生的主要原因是，税收政策执行行为的监督制度有待进一步完善。无疑，监督制度对于税务机关高效地履行税收职能，完成税收政策执行任务具有十分重要的作用。因为，税收政策执行主体的行为缺陷以及作为理性逐利人的税收政策执行者之间，及其与税收政策制定者之间客观存在的利益矛盾或利益冲突等都会为税收政策执行出现延滞现象提供一个十分现实的可能性。也正是因为这种税收政策延滞现象出现的现实可能性，就决定了对税收政策执行实施有效监督的必要性。税收政策监督的主要任务就是按照政策目标所设定的监督标准，发现、搜集和分析税收政策执行行为与标准行为之间偏差的信息，并及时采取必要的措施，纠正一切违反税收政策执行要求，或有悖于税收政策目标的错误行为，从而保证税收政策执行活动的正常运行。通常情况下，由于税收政策监督不到位而导致的税收政策执行延滞的情形有以下四种：一是由于税收政策执行系统的监督机制因体制本身的依附性而难以正常运转。一般而言，税收政策执行系统监督机制作用的发挥是受制于执行系统的权限划分和机构设置的。著名政治思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”就是说，如果没有对权力的合理限制，监督的作用就会等于零。就现行税务监督机制而言，一方面，各级税务机关要受上级机关的监督，另一方面，要受同级党组和行政领导的监督。由于监督机关实质上属于党组和行政的一个部门，其人事任免权、调动权均掌握在党组首脑手中。而且，由于监督部门与税收政策执行部门有着十分密切的利益关系，因此，其监督职能和作用很容易被弱化，极易形成“虚监”和“失监”现象。二是监督职能因为有“权”无力而无法完全履行。表现在人事任免方面的有权无力、监督机关本身的监督主体意识不强和国家对税收政策执行主体的监督缺乏具体的法制保障等方面。三是新闻媒体的舆论监督因为受一定的行政干预而无法释放其应有的能量。四是社会监督也因为投诉不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

从税务干部管理制度看，现行的税务干部管理制度有待进一步完善。目前税务干部管理制度，对税收政策执行的影响在于，尽管增强了各级税务机关对下属的权威性，但由于对税务干部管理缺乏必要的民主参与，很容易使基层税务干部摆脱社会压力的约束，对上级的税收政策有选择地执行，导致税收政策执行延滞现象的发生；税务干部岗位目标责任制对税收政策执行的影响在于，这种压力型的税务干部管理制度很容易导致一些官员欺上瞒下、弄虚作假，从而导致税收政策执行延滞；税务干部交流制度对税收政策执行的影响在于，有利于破除“关系网”“人情圈”，控制地方本位主义，有助于税务领导干部形成更为广阔的眼光和处理复杂事物的能力，形成把握全局利益的能力，形成对全局与部门关系的全面理解。然而，如果运用不当，也可能产生负效现象，干扰税务领导干部的责任心，导致短期行为，加剧税收政策执行延滞现象的发生；税务干部评价机制对税收政策执行的影响在于，它直接关系着税务干部的升迁去留等切身利益，而利益是人们从事一切社会活动的基本动力，是人们行动和行为的初始原因。它像一个方向盘，引导着各级税务干部的一言一行、一举一动，对税务干部的行为具有十分重要的导向功能。同时，税务干部管理的民主参与问题，也一直是影响税收政策有效执行的重要因素之一。可以说，现行的税务干部管理制度、税务干部岗位目标管理责任制度和税务干部交流制度，以及由此派生的税务干部评价机制的缺陷，致使一些税务干部养成了对顶头上司的指令负责有余，而对上级税务机关的税收政策和纳税人以及一般税务干部的利益负责不足，只顾短期利益，不管长远利益的不良风气。这些，无疑都是税收政策执行延滞现象发生的重要原因。