必须盯死财税权力

二、必须盯死财税权力

布坎南对政府权力的警惕贯穿于其学术研究的始终，他认为这是社会财税治理的根本问题，如果这个问题不解决，其他问题在布坎南看来，也不值得耗神费力。在洋洋40万字的《宪政经济学》一书的序言中，布坎南明确指出：“此书是对征税限制的第一次严肃的经济学分析，可以想见，这是一个一直受到经济学家忽视的题目。”在第一章“立宪视角下的税收”中，布坎南再次强调本书的主题：“本书讨论的主题是政府征税的权力，怎样行使这项权力，可以怎样约束和应当如何约束这项权力。我们所关注的这一系列问题，几乎被公共财政经济学家完全忽视了。”“我们所关注的，不是告诉政府若要以高效或平等的方式提高其收入应当如何行动，也不是告诉政府应怎样花费公共税款。……从规范角度看，我们最关注的对象是纳税人或公民——亦即所有那些承受着纳税负担的人，或那些政府财政抽取权力的潜在对象的人。”因为在布坎南看来，传统的公共经济学现在已经成了一门“告诉政府应当如何征税、如何运用征税权……即向政府决策人提供建议”的技术，似乎要退化为过去的“宫廷理财学”。这些“宫廷理财专家”的基本职责就是帮助政府如何提高攫取公共资源的能力。而且，“正统的分析既没有提供对所观察财政过程的理解，也没有根据纳税公众所接受的理由提供改进的基础”。

为什么布坎南对政府征税权力如此警惕？他引述孟德斯鸠和约翰·马歇尔首席大法官的观点回答了这个问题。孟德斯鸠说：“一条永恒的经验是：任何掌权者都倾向于滥用权力；他会一直如此行事，直到受到限制。”约翰·马歇尔首席大法官说：“征税的权力事关毁灭的权力。”用他自己的话说，因为“对于普通公民来说，征税的权力是其最熟知的政府强制力的表现。征税的权力涉及强迫个人和私人机构交费(Charges)的权力，这种收费只能通过向政府转移经济资源来进行，或涉及对这些资源的财政索取权(Financial Claims)——这种收费伴随有在严格的征税权意义上的有效实施权”。对此，布坎南十分忧虑，在他看来，“那些聪明的大玩家按照自己的利益操作现行规则，众人竞相效仿的不是圣贤，而是这些耍小聪明的人。聪明人比比皆是，智慧日益贫乏”。他的应对策略是，必须警惕政府的征税权。他反复引证霍布斯的话来表达这种关切以及必要性。因为“虽然恶人在数量上少于正派人，但是由于我们无法区别他们，于是便有怀疑、提防、抑制和自卫的必要，即使这偶尔会针对最诚实最公正的人”。就是说，即就是在民主制度下，公民通过民主制授予了政府征税权力，但在征税权力的实际运用过程中，也会由于利益的驱动，在某些范围和场合偏离公众的需求。由于每个人的一生都可能经过多个政府的统治，就必然面临由于权力更迭可能带来的治理规则的变异，这样，就迫切需要作出宪法的安排，以便规避政治机会主义的弊端。所以，布坎南一再强调创建一部“财政宪法”的重要性和必要性。认为只有这样，财税立法才不会成为当局迎合利益集团的牺牲品，也不会因为权力的更迭导致税收政策的变动和失效。从另一方面看，宪政制度最大的优势在于，虽然它不可能创造当年德国的经济奇迹，但它可以缓解经济和社会结构面对长期调整的紧张时表现出的能力(冯克利语)，能够为社会的持续、健康与稳定发展提供稳定的机制。用布坎南的话说，宪政体制具有“作为危机防范机制”的功能，只有建立了宪政体制，才能真正彰显未雨绸缪的政治智慧。而且，只有通过宪法，才可能“对得到授权实行强制的代理人，即政府，可以限制其行动范围。也就是说，宪法可以约束政治实体的活动”。因为“立宪层面的问题的本质是，如何约束政府的自然倾向，以便使它所产生的结果同潜在纳税人——选民——受益人从初始的立宪视角出发观察自己的后立宪阶段的角色时所欲求的结果相一致”。这样，为了最大化地发挥宪法对政府征税权力的限制，一个必要的前提就是“全部政治决策都是按照一致同意的规则作出”。也只有通过公民的普遍同意，才可能揭示公民的偏好。