“钱袋子”里的文明期待

“钱袋子”里的文明期待
——读刘剑文《民主视野下的财政法治》

“钱袋子”是政府的命根子，假如一个政府的“钱袋子”出了问题，那这个社会就距离全面危机不远了。这是有历史教训和前车之鉴的。一切末世王朝，总是与财税乱象相伴而生。因此，如何管好“钱袋子”，既关乎一个政府的命运，更关乎一个社会全体民众的贫富与兴衰。

管好“钱袋子”的工具通常有二：法和道德。只有德、法共同优良，彼此相配协调，收支有序和谐，才能实现社会创制“钱袋子”制度的终极目的——增进全社会和每个人的利益总量。也只有这样，才能算作管好了“钱袋子”。这无疑是因为，“钱袋子”问题是关系一个社会生存与发展的重大效用问题。因此，必须通过“法”这个有力有效的工具。关于“钱袋子”的法，就是“财税法”，是一个社会应该且必须如何征税与用税的权力性规范，是关于征纳税人之间权利与义务的应该且必须如何的权力性规范。

这样，就应该而言，“财税法”这个权力性规范要得到被管理者——纳税人和用税人的同意，如果没有征得纳税人和用税人的同意，这个权力就缺乏合法性，那在这个“权力”保障下的征纳税人之间权利与义务的索取与奉献就缺乏合法性，这个权力性规范的优良性就值得质疑。这个道理，莫里斯·迪韦尔热说得好：“权力的合法性只不过是由于本集体的成员或至少是多数成员承认它的权力。如果在权力的合法性问题上出现共同统一的情况，那么这种权力就是合法的。不合法的权力则不再是一种权力，而只是一种力量。”就“必须”而言，“财税法”这个权力性规范对管理者和被管理者都具有一定的强制性，“财税”权力就是仅仅为管理者拥有，是被管理者必须遵守的强制力量。就是说，一切财税权力如果没有经过纳税人的同意，其合法性就值得存疑。这个“同意”，就是要通过民主制来完成。这个合法性就要以是否通过民主授权来检验。如果从属于政治权力的“财税”权力是经过民主制“同意”的，那其合法性就是无疑的；反之，如果这个权力未经民主制“同意”，其合法性就要受到质疑。因此，以纳税人是否同意为标志，就可将“钱袋子”的管理分为文明与落后，或者文明与野蛮。显然，文明的“钱袋子”管理，其权力是经过纳税人同意的；相反，野蛮的“钱袋子”管理，其权力是未经过纳税人同意的，是以暴力强制为主要特征的管理。由于管理“钱袋子”的权力，事关征纳税人权利与义务分配的公正性，是保障征纳税人权利与义务的强制力。因此，在“钱袋子”的管理中，处于根本性、决定性的地位，发挥着基础性、方向性的作用，是财税治理的本质问题。这样，凡是探讨这个根本问题的学者和著作，其大智大勇，都是为这个目标服务的，其价值也就是一切非根本问题研究者和“著作”无法比拟的。特别是在一个缺乏对这个本质问题上进行自由探讨的现实氛围里，这些学者和著作，就尤现可贵与可敬了。

正是基于上述认识，笔者以为，新近由北京大学法学院刘剑文教授组织主编的《民主视野下的财政法治》(以下简称《民主》)一书，其学术与现实价值都是值得寄予厚望和期待的。在众多致力于一方面帮助政府增强公共财政攫取能力与效率，一方面又极力为政府“减责”辩护的研究者及其著作中，类似对财税权力合法性进行终极追问的学者和著作实在太稀缺了。书店里满架的财税旧著新作，其实大多在为不断扩大政府的“现实财税功能效力”，或者在为赚取一己的学位、学术职称以及生活福利挣扎。规避本质问题，逃避根本问题，漠视民生问题，忽视财税权力的合法性问题，已经成为大多财税研究者谋生的“潜规则”。追求真理，求索“本质”，关注根本问题的学者，几乎成为不食人间烟火的稀有怪物，成为不识时务的当代傻瓜。这是财税学界的悲哀，也是整个学术界的耻辱，更是知识界的集体性失责。

值得庆幸的是，《民主》一书不仅没有继续我们的绝望，反而唤醒了我们心底的热望。还有《民主》等一些探讨财税大本大源问题的著作文章，可以告慰学术界，给人以文明的启迪与期待，点燃人们心中的梦想。综观《民主》一著，作者以国家财政的整体运行为考量的基点，以财政运行过程中的民主化与法治化的实现为线索，从财税权力的合法性追问开始，立足当代中国财税治理的现实问题，对财税行为以及财税监督行为进行了全方位多层面的剖析，其宗旨在于，实现当代中国财税治理民主化与法治化的现代转型，满足财税增进全社会和每个人利益总量的终极目的。在作者看来，“对于国家来说，财政的基础是其整体运行的基础，整个社会整体秩序的形成到个人基本权利的实现，国家财政的合理运作是根本中的根本。但现实中存在太多不规范的财政行为，腐败寻租、财政资金的巨额浪费，都已经成为国家法治的主要掣肘”。因此，必须从本源出发，寻求财税治理系统误差的解决之途。这就是，通过民主解决财税权力的合法性问题，通过法治解决财税治理的系统误差问题。为此，作者力求从财政权与行政权的分离态势分析中，求证和确立财政权的独立性，进而提出财政权有必要加以单独规制的理由。同时，对财税权的范围和层次，也进行了分层解析，确立了规制的重点以及策略，其现实针对性和借鉴作用值得关注。

从这一主旨出发，《民主》一书呈现以下突出特点：第一，对财税权力负效应的警惕与忧虑。绝对的权力导致绝对的腐败，财税权力同样。如果财税权力失去监督和制衡，其现实危害是无法估量的。因此，作者们一再从财税立法权、执法权，以及司法权三个方面探讨规制的途径与方法，提醒人们：要警惕财税权力的滥用。因为正如孟德斯鸠所言“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”要通过民主授权来制约，也要通过预算等制度创新来制衡，同时不要忘记舆论监督的作用。因为，“公民权利与国家权力之间的对抗与制衡，无异是对国家权力最有效的制约机制。”“税收作为公共物品对价的属性决定了财政决策的过程必然是一个‘国民同意’的过程。财政资金的收取和使用的任何决策和执行都应当以公开而民主的方式作出，接受公众的审查。这是实现财政法治的根本性要求。”第二，遵循“权责对等原则”，倡导建立财税权力问责制。因为，有权无责必然滥用权力。一旦政府的财政行为无须承担任何责任时，财政权力的控制就会流于形式。如果没有责任的承担，对财政权力的控制就会成为一句空话。在现实制度背景下，建立财政问责制是可行性比较强的一种选择，也是逐步实现财政民主化、法治化、宪政化的次优选择。第三，强烈的现实关怀与责任。一切学术研究，根本说来都是以对现实的学术反思为起点，这也是学术研究具有基本价值的前提。远离现实的学术研究，最终大多会沦落为小圈子里的自言自语。作者们一方面警觉“学术研究天生有着浪漫的品格”，一方面又赞同“对现实的理想化修正，成为学术研究最为浪漫的设想”。诚哉斯言！假如一个社会缺乏了这样一批学术寻梦者与仰望星空者，不知这个社会还要低头徘徊、迷茫多久。

因此，只有民主法治和宪政制下的财税治理，才是最可能实现财税增进全社会和每个人利益总量终极目的的财税治理，才可能是远离野蛮、最文明的财税治理。这是梦想，也是人类文明的必然要求。当中国“钱袋子”里的文明开始生根、发芽、破土的时候，一个文明健康的财税秩序就离文明不远了。在笔者看来，《民主》一著，最大的启示与意义就在于，它唤醒和点燃了我们研究财税本质问题的深度关怀与文明期待。

2007.10.8