坚决奖廉惩腐，确保“用税”效率

五、坚决奖廉惩腐，确保“用税”效率

建立廉洁、高效的边区政府，本身就是边区民主政治实践的主要任务。从1937年开始，边区政府都是由边区人民通过民主选举产生的参议会选出的。按照现代政治理论，都是绝对合法的政府。因此，边区的政治，从根源上讲，是最合法的政治，也是最廉洁的政治。是投入最小的政府，也是效率最大的政府。

在当时的陕甘宁边区，从基层的乡长到最高层的边区政府主席，都实行津贴制度，收入不得超过普通工人工资的水平。当时国民党的县长每月薪俸为180元，边区的县长每月津贴只有2.5元，边区行政长官每月最高的津贴也只有5元。县政府每月办公费平均在20元至30元之间。而且，边区政府先后开展了三次“精兵简政”运动，为的就是达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义。特别是1943年精兵简政后，边区内部机构裁并了四分之一，直属机关从35个减为22个，分区专署及县政府的内部机构减掉一半；边区政府办公厅、民政厅、财政厅等6个单位原有469人，减为279人，减少40%。^［28］事实上，那时边区政府对财政的支配是完全本着“取之于民，用之于民”原则进行的。以1939年的财政支出为例，边区政府用于保卫边区的军费占财政总收入的54.6%，用于生产建设的投资占16.75%，用于人才培养的占7.53%，行政费仅占1.565%。^［29］以税务机关1941年上半年的经费开支看，仅占财政收入1435854元的3.32%，加上粮食衣服的费用，也不过14%，加上提高了生活的全部开支，也不超过20%。这较之国民党税务机关的经费，相差将近一半(国民党税收经费平均30%以上)。^［30］

为了在空前规模的民族解放战争环境下进一步规范政府的行为，提高政府的工作效能，陕甘宁边区政府曾经先后制定了64个类别1000多个法规和条例，几乎涵盖了政治、经济、军事、文化等各个方面。以规范政府行政行为方面的法规为例，边区政府就先后制定了《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区政务会议暂行规程》等法规条例。这些法规条例的核心内容就是推进政府行为的民主化、法制化、规范化，提高政府的行政能力和社会管理能力。关键之处在于把政府及其工作人员置于参议会和人民监督之下，以有效的人民权力约束监督机制，保证政府行为能真正体现人民的意志与施政的公平与民主。而且，为了加强对政府人员的管理，边区政府先后公布了许多关于干部的任用和管理条例，并在1942年召开的西北局高干会议上，嘉奖了由毛泽东亲自题词鼓励的22名模范干部，惩处了8名腐化分子。在依法治吏上，边区政府成立后，就从很多方面采取措施，防止吏治的腐败：一是建章立制，严明法纪；二是加强管理，奖惩分明。仅1938年、1939年两年间，边区司法部门就依法判处了180多起贪污腐化案件，对政府机关工作人员的廉洁自律起到了警示作用。事实上，当时的干部管理考核十分严格，奖惩也分明，边区干部队伍廉洁奉公蔚然成风。

从实际效果看，边区确实大大减少了财政开支，减轻了人民负担，激发了人民群众大生产运动的高潮，对贯彻这一时期的财政方针也起到了巨大的作用。对此，著名财税学者李炜光教授指出：“有民主政治，必有民主财政。中国的民主财政产生于延安时期，是前无古人的一项伟大创造。”他概括说，延安的民主财政(用税)有以下几个特征：(1)充分发挥边区参议会对边区政府财政税收工作的决策、审查和监督作用。在边区，征什么税，怎样征税，征多少税，如何安排财政支出，如何制定概算，给人的印象，都是由参议会说了算，而不是由政府说了算。参议会的一项普通财政提案(如精兵简政)往往引起中共高层领导的高度重视，并雷厉风行地将其付诸实践，完全做到了上下一心，民主理财。这样的制度在中国历史上绝对是首次出现，其巨大的历史意义和深远的历史影响怎样估计也不过分。(2)边区党政始终把人民的利益看得高于一切，特别是税收负担，事关人民的切身利益，成为边区党政最为关切的问题。(3)由于边区政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，因此，它也就成为当时世界上最廉洁、最廉价的政府。相比以往政权，延安最值得骄傲的成就就是它的高度廉洁。^［31］事实上，早在1937年5月12日边区颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，就明确规定了延安民主财政的基本职能是：批准预算、创制或批准各项建设计划、决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债、规定边区行政官员的俸给不得超过熟练劳动者所得，等等。^［32］而且，每次召开边区参议会，议员们都会提出大量的财政议案，对边区政府制定财政政策和货币政策以及监督边区政府的财政工作发挥了重要的作用。比如，1941年11月17日陕甘宁边区第二届参议会曾通过1942年度概算的决议案如下：“边区政府提出之三十一年度七千九百万元概算书，经参议会大会审查通过，为保证此项概算不被突破，大会并一致同意小组审查意见；同时并决议由常驻议员组织小组委员会，负责设计并监督政府此项方案之彻底实行。”^［33］上述决议案的形成告诉我们，边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的，而是实实在在的。其中既有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又对政府税收工作提出“必须”“不得”等要求。边区财政的确是民主的财政，是人民“说话”的财政。^［34］

在合理“用税”方面，边区政府旗帜鲜明地反对国民党政府的新闻检查制度，认为政府如果将大量赋税浪费在钳制广大民众言论自由权方面是极其错误和荒谬的。因为“国家的财政一向都很困难，但在拮据的国库中却有相当大的一部分用来残害人民。譬如拿过去大后方的各大城市都有的新闻检查所和图书杂志审查处说吧，每一个这种机关中的人员，都比一个大报馆的编辑部还多。现在这些‘公务人员’又纷纷到‘收复区’去办同样的事了。而在大后方各地，航空邮电检查员至今还在忙于检查和没收。为了控制纸张、印刷所、会场、出版所，当局所费的人力和财力更是不可胜计。官办的出版所，虽然出版品不受欢迎，但仍无限度地赔钱，无所顾惜；官办的团体，虽然得不到群众拥护，仍大量地给以津贴，这都无非是出于包办一念，要使人民的出版和人民团体活动困难；还有庞大的特务机关及其所属的集中营，等等，更不知道每年要从国库中开支多少经费。这一切经费从何而来，还不都是人民的完粮纳税的聚积么？以人民的血汗来养活许多迫害人民自由的人，来创立许多压迫人民自由的机关，天下还有比这更不合理的事么？”^［35］“而且，当局花了这许多人力财力，究竟收效如何呢？结果只是证明了一句老话：就是‘防民之口，甚于防川’‘民不畏死，奈何以死惧之？’人民到底是不会在强制的力量下面屈服的，人民的进步意志究竟还是束缚不了的。现在政府既已作了改弦易辙的表示，那么第一步做法就应该是立刻放弃一切害怕人民的想法，取消一切为了束缚人民自由而设的法律、办法和机关。这是最不花钱、最不费力的事。只要当局有决心做，立即就可以做到，决不像束缚人民要费那么多的手脚，花那么多的人力财力。”^［36］

如何科学、合理、高效地“用税”，这既是一个智慧问题，也是一个艺术问题。归根结底，一是减少腐败损失，一是节俭高效。减少腐败损失，贵在奖廉治贪；节俭高效，贵在科学合理，避免浪费。前者需要健全有效的监督保障机制，后者需要科学合理的决策机制，二者共同需要健全的民主制来保障。事实上，唯有二者相互作用，才可能真正实现“用税”的效率与终极目的。陕甘宁边区民主财税实践的历史借鉴与启示作用或许就在这里，它的价值与意义，会随着历史车轮的进程，伴随岁月光辉的照耀，逐步被史家和社会所重视和关注。