坚持公正租税原则，把握财税治理核心

九、坚持公正租税原则，把握财税治理核心

陕甘宁边区的民主财税实践，历经了13年艰苦探索与逐步完善的曲折过程。在这13年中，始终坚持如初的财税治理原则就是公正原则。正因为有这一基本原则的支撑，陕甘宁边区民主财税实践才拥有了一个比较稳定的结构性秩序，进而保证了陕甘宁边区民主财税实践的整体质量水平，并成为后世财税治理的榜样。

公正是指平等的利害相交换。对财税治理而言，就是指征纳税人之间平等的利害相交换，也就是征纳税人之间权利与义务平等的利害相交换。具体说，就是边区政府与广大民众之间权利与义务平等的利害相交换。这意味着，如果一个财税治理体系能够比较圆满地解决征纳税人之间的权利与义务平等的利害相交换这一基本问题，那这个体系就是拥有了基本稳定的结构性秩序的财税治理体系。道理在于，正如斯密所言：“社会存在的基础与其说是仁慈，毋宁说是公正。没有仁慈，社会固然处于一种令人不快的状态，却仍然能够存在；但是，不公正的盛行则必定使社会完全崩溃。”^［65］

在陕甘宁边区的民主财税实践中，真正体现这一社会治理公正原则的财税原则就是“取之于民，用之于民”，或者“取之有道，用之得当”。关于这一思想，《解放日报》1942年8月11日发表的社论《革命的税收》中有明确的阐述：“我们对税政的原则，是‘取之合理’‘用之得当’。边区的税收，百分之六用于税务行政，百分之九十四都是用来支持艰苦的抗战，用来进行边区内政治、经济、文化的各种建设，为边区各阶层人民谋福利。而一切财政支出都是公开的，一切预算与决算都要经过各阶层人民共同选举出来的边区参议会的审查和批准。”^［66］早在1937年9月9日的《中央财政部通知》中，就通过对政府及其人员费用的重新规定体现了这一原则。通知规定：1.生活费——分区(或省)、县、区、乡，各级工作人员，一律每人每月三元九角(内粮食二元，菜钱九角，津贴一元)。2.办公费(包括马料、客费、路费及其他一切开支)——每乡三角，每区两元，分区十五元(陕甘宁省政府得照两个分区计算支三十元)。^［67］当年在陕甘宁边区税务局工作过的老同志也在回忆中说：“边区的财政政策是：取之有道，用之得当。所谓取之有道，就是依据私营或公营的经济发展，使民有余力，公有余财；依靠施行统一的累进税，使征收容易，负担合理。”^［68］而“财政取之于民的部分，都照顾到人民的生产能力，负担能力，生活水平，在人民经济有所增长，有所补充，生活日渐提高，生产不断扩大的情况下，来进行征粮征税。要使人民有所失，同时又有所得，这样来支持长期抗战，与国民党的竭泽而渔、诛求无已的敛财政策是完全不同的。经验告诉我们，只有公私兼顾，共同发展，才是正确的方针”^［69］。这意味着，边区政府与广大民众之间权利与义务的关系是平等的。不论是享有的权利与义务，还是行使的权利与义务。可以说，正是因为有公正这一原则的前提性保障，才从根本上理顺了边区政府与广大纳税人之间的财税利益关系。因此，也有了1946年朱德总司令赞美边区的诗：“历年征战未离鞍，赢得边区老少安。耕者有田风俗美，人民专政地天宽。实行民主真行宪，只见公仆不见官。陕北齐声歌解放，丰衣足食万家欢。”^［70］

进一步看，从财税公正的主要原则是社会公正而言，它是社会对于每一个民众或纳税人的财税权利与义务的分配公正。这样，就可从这一原则出发，推演出全部的财税平等原则，也就是对于每一个民众或纳税人比较具体的财税权利分配的公正原则，包括财税基本权利、非基本权利，以及政治权利、经济权利、机会权利。现代公正理论的最新研究成果表明，平等总原则由基本权利的完全平等原则与非基本权利的比例平等原则构成，而且，前者优先于后者。^［71］以此检视陕甘宁边区的财税治理实践，我们发现，边区所奉行的财税公正原则观是比较科学的。

首先，就纳税人基本义务与权利的分配而言，边区基本遵行了完全平等原则。比如，那时的税法在涉及纳税人基本义务方面有一个十分突出的特点——对所有纳税人的基本纳税义务，都有一个底线的最低的要求，即不能伤及任何纳税人的基本生活。体现在每一个税种的税目中，都有一个明确的免税要求，低于某一数额就免税。以边区农业税与营业税为例，就有免征点。农业税以六七斗为免征点，营业税以20万元(边币)为免征点，不足此数者不征税，免征户约20%。^［72］另外，边区为了刺激农业及农林副业的发展，在征粮中也明确下列各种收入免征：凡移难民在三年以内，免各种农产品及副业之收入；新种棉花在三年以内的收入；家庭纺织的收入；抗属及残废军人，每人平均在超过起征点二斗以内的收入；鳏寡孤独或失却劳动，基本人超过起征点二斗以内的收入，等等都免税。^［73］同样，在财政支出方面，也是奉民生主义为圭臬的，即以基本权利与义务的完全平等分配为原则的。据史料，在1939年颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中，明确提出要保育儿童，禁止对于儿童的虐待，要抚恤老弱孤寡，救济难民灾民，不使流离失所。^［74］事实上，即就是在革命与战争的双重压力下，尽管边区财政的直接目的是为了抗战，但就是为了实现这样的直接目的，也是以不伤害民生，保障人权为基本前提的。

同样，就不同所有制的企业而言，边区也是奉行完全平等原则。对此，可以从陕甘宁边区在财税治理中对公营商店与私营商店之间平等问题的关注与处理力度来印证。当时，针对边区公营商店不依法纳税，私营企业意见大的问题，边区党政军曾经下了很大的决心，运用各种手段来捍卫财税公平治理原则。屡次强调：“在税制面前，除了法令本身特许之外，任何人不能有例外的特权，我们绝对不允许有偷税漏税的行为，公营商店等经济机关，更应毫无例外地做缴纳税款的模范，并且进而自觉协助税收工作。各地驻军和民众，更应该把协助税卡的缉私工作，看作自己的义务，这并不是所谓‘亏人’的事，因为‘亏人’的正是那些偷私漏税亏公利私，因小利而忘全局的人。”^［75］并在社论中强调：“我们之要公营商店遵守税收法令，目的不在于增加财政收入，而主要的是对于群众政治影响问题。公营商店之抗税不缴和不受检查几成为普遍现象，群众对此常有‘只准州官放火，不准百姓点灯’的呼声，这不仅丧失政府之威信，增加了税局工作的困难，而且公营商店以逃税的办法和私营做商业竞争，将会影响到国民经济的发展，这也与我们的政策相违背的。要做到此点，必须一方面限制各单位经营商业，一方面由各商店主管机关切实监督下面干部遵守法令。最好，政府还需有执行法令的决心，对于违犯法令的商店如经过一再劝告不听，则应勒令其停业，或给予一定的处罚。”^［76］并号召：“各公营商店，都参加商会，在一切行动上，尤其是缴纳政府捐税时，必须起模范作用。”^［77］边区政府也因此呼吁：“要做到此点，必须一方面限制各单位经营商业，一方面由各商店主管机关切实监督下面干部遵守法令。最好，政府还需有执行法令的决心，对于违犯法令的商店如经过一再劝告不听，则应勒令其停业，或给予一定的处罚。”^［78］同时，边区中央局财政经济委员会也下发了总字第八十六号通知：“……决定党、政、军三财经处下的公营商店一律要照章纳税，这一决定并不仅为了增加税收，而且是要公营商店在税收上能起先锋模范作用，为私商纳税的榜样，使私商认识政府在税收上是以统一战线精神，不偏不袒的公正精神来收税的。”^［79］这是其一，关系着不同所有制之间的税收基本权利——机会平等问题。其二，边区政府十分重视不同纳税人之间的实际公平问题，以及纳税人自己与前后左右纳税人之间的公平问题。比如，曾经通过调查和比较发现农民与商家之间赋税轻重的公平问题，以及具体纳税人在革命前后、与国统区百姓负担的轻重与公平问题，边区政府都及时进行了修改，完善了税法。

其次，就是人们最关心也最在意的公正问题，即比例平等原则的遵行问题。如果说完全平等的财税分配原则是根据贡献原则的话，这是因为我们每个人一生下来，就不可避免地完全相同地作出了自己最初的一份贡献。而这个贡献是任何人，不论后来的贤愚差距如何悬殊，都完全相同的贡献，即他们共同参与了社会公共资源的缔结。因此，就应该完全平等地分配大家使用这个公共资源的权利，这就是所谓的横向公平。同样，比例平等原则也遵循的是贡献原则，是社会对每个人、每个纳税人权利与义务的分配。由于现实中每个民众或纳税人的贡献是不同的，因此，如果不正视这种差距，就可能背离公正的原则，即纵向公平原则。如前所述，前者需要按照完全平等原则来分配，后者则需要遵循比例平等的原则来分配。对比例平等原则的坚持，可以从当时边区政府出台的一些纲领性文件得到印证。比如在1939年颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中，就坚持这一公正原则——比例平等原则。“二十一、实行统一累进税，废除苛捐杂税。二十二、保证商人自由营业，发展边区商业。”^［80］“累进税”的本质就是充分结合了完全平等原则与比例平等原则，在基本权利以上，更强调比例平等原则。“各阶层的负担根据‘钱多者多出，钱少者少出，无钱者不出’的原则，负担是公平合理的，如农业税贫农负担占收益的5%～12%，中农为9%～20%，富裕中农为17%～30%，富农为21%～30%，地主为25%～35%，40%以上者占极少数，仅绥德分区几家地主。”^［81］据曾经参与陕甘宁边区民主财税体制创建工作的陈大伦后来回忆：“边区税收建立在公平合理的负担原则上，如果出现不公平、不合理的现象，而不及时纠正，会影响征纳关系，妨碍税收发展。”他举例说：“一九四三年以前边区征收营业税，基本上是单纯摊派，出现了小商重、大商轻的不合理现象。从这一年起，采用了加强调查研究与充分发动商人搞民主评议相结合的办法，收到良好的效果。这一年我在佳县征收营业税，先对商户的收益情况进行了深入调查，再根据收益大小，划等排队，通过评议，确定税额，结果税款比原计划翻了一番，商人还不觉得重，征纳双方都感到满意。可见，负担合理了，畸轻畸重现象少了，商人就会拥护我们。”^［82］

在具体的治理实践中，类似的一旦发现财税不公平问题就立即调查分析，并及时作出反应的事例，可以说俯拾即是。比如，根据民国三十年(1941)十二月《米脂二十五家商号给边府呈》反映的税负超重(指年终征收营业税)问题：“弹丸小邑，何堪受此巨创。以故目下市面情形，每遇千元之数，往往奔走终日，无法凑集，实为数十年来未见奇变现象。”民国三十二年(1943)一月，就发了《陕甘宁边区政府命令》(战字第651号)，责成税务局与米脂县县务委员会酌情办理。后二十五家商号再给边府呈文表示：“我们二十五家去年呈请核减营业税事，是在谣传米脂县下半年四十万元之下要求的，后来只布置了二十八万元，大家都踊跃交纳了。此次边府对我们的关怀，并派人来米脂调查，我们万分感激。尚望今后更多照顾我们边区商民利益。配合边区经济任务，我们愿尽一切力量去努力。”^［83］事实上，那时(1942年)边区的税源，除了农业税暂征救国公粮外，主要只有货物税与营业税两种，所有的税则都以“累进制”来保证负担的公平合理，而且在估价征收过程中，还要经过当地参议会、政府、商会等有关机关团体联合组织的评议会民主评议后，才确定负担税额。这一切都证明我们的税政是为了抗战和边区人民的利益；征收方式的民主、公平与合理，也都是有着具体的保证，而绝不是一个空洞的原则。^［84］