公共财政理论

2.3.3　公共财政理论

2.3.3.1　公共财政的含义及特征

关于公共财政的定义国内外有很多的公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为^[49]。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算。公共财政基本框架包括：（1）建立以公共支出为重点的公共财政支出体系；（2）规范以税收收入为主体的城乡统一的公共财政收入体系；（3）构建以保障国民经济协调发展为目标的财政宏观调控体系；（4）完善以实现社会效益的最大化为目标，以规范化的制度和现代科学技术为手段的公共财政管理体系；（5）建立有利于提高公共资金效率的，政府、社会和公众广泛参与的财政监督体系。

2.3.3.2　公共财政的特征

（1）公共财政的公共性。公共财政分配目的是为了满足公共需要。社会公共需要决定着公共财政的存在、活动范围和活动效果。不同的国家，“公共性”的范围不同。在不同经济发展和市场发育水平下，“公共领域”的范围也不同。

（2）非盈利性。公共财政活动不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”，即使立足于非市场竞争领域，收费只应以弥补公共物品的生产成本为限，做到“以支定收”。

（3）服务性和公平性。公共财政必须为市场活动提供一视同仁的服务，提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益。

（4）民主性、受制约性和公开性。政府提供公共物品必须通过一定的政治程序即所谓的“政治投票”做出决策。公共财政在管理运行上必然是以具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。

2.3.3.3　公共财政的职能

在市场经济条件下，政府要介入市场在资源配置上“失灵”的区域，主要提供“公共物品”，同时必须调控市场分配不公和周期波动的缺陷，因此公共财政具有以下三项主要职能^[50]：（1）资源配置职能。公共财政的资源配置职能，是指通过公共财政有限资源使用方式和结构的运用，引导社会资源的流向，弥补市场失灵和缺陷。资源配置包括：一是通过财政支出，为社会提供公共物品。公共物品供给就是资源配置的手段和内容。提供公共物品在任何国家都是政府部门的一项基本职能和所涉及的主要领域。二是财政通过公共收入、财政贴息、税收优惠等间接方式引导社会资金流向，以实现资源优化配置，满足社会需要。（2）财政的收入分配职能。分配职能是指通过财政收支活动，对由市场机制形成的贫富悬殊的个人收入及地区间收入进行再分配，实现公平的社会目标。市场经济的增长和其他社会原因，会对收入分配产生不同程度的影响，需要政府对不同收入阶层和不同地区的收入进行再分配，以缩小收入差别，维护社会公平。（3）稳定经济的职能。

2.3.3.4　公共财政职能层次与合理划分

从国外公共财政发展的历史看，公共财政职能的层次划分是随着公共物品理论的产生而不断发展和完善起来的^[51]。由于公共物品的供应呈现出分层次的特点，产生了合理划分公共财政职能层次性的要求。

（1）合理划分公共财政职能层次的原则。要建立与市场经济体制相对应的公共财政理论框架，就要合理界定各级地方政府的职能，做到各司其职，各行其政。合理划分公共财政职能要坚持以下原则：A．正确划分政府与市场边界的原则。政府该做的事情也即政府的职能就是弥补“失灵”，也就是为社会提供公共物品。越位和缺位都是没有正确划分政府与市场边界、没有科学界定政府职能的表现。不同能力的政府，政府职能边界不同。按照政府的能力大小将政府职能分为小职能、中型职能和积极职能。能力低的政府，必须将注意力首先集中在基本职能上，即提供纯公共物品；能力高一些的政府除了提供这些基本的服务之外，还具有中型功能；有较强能力的政府可以发挥更积极的职能。B．正确划分各级政府间事权范围的原则。政府职能还必须在各个层级的政府间进行合理划分（即二次分配），以明确各级政府间的事权范围。事权在政府间的分配，从公共财政的角度就等价于，某一类别的公共物品由哪一级政府来供给是最有效率的。不存在唯一的、最优的政府支出职能划分方案，但还是有原则可循。财政职能划分方面比较经典的是巴斯特布尔提出的三个原则。第一，受益原则。以受益对象和范围大小作为各级政府承担财政支出的划分依据。需要考虑受益范围和供给的规模效应，奥尔森的对等原则比较理想。即公共物品的受益范围正好等于提供它的政府边疆界域最有效。在发展中国家，将事权放在较高级次的政府实施似乎是一个较好的选择。第二，行动原则。凡必须统一规划的、全国一致的政府公共服务项目，应属于中央财政公共支出。凡必须因地制宜的政府公共活动，属于地方政府的公共支出。第三，技术性原则。凡其规模庞大，需要高技术才能完成的政府活动或公共工程项目，归中央政府公共支出；否则，应属于地方政府支出。

总之，不管是什么原则，公共物品的多层次性要求各级政府共同参与，并且根据公共物品的外部性大小承担不同的事权责任。尽管从总体上确立了原则，但是对一些具体的情况还要具体分析，有时各级政府协作也是十分必要的。

（2）合理划分公共财政职能层次。公共财政职能层次划分主要通过各国的财政体制表现出来。无论是几级财政体制，按不同层次确定职能是核心，不同层次的政府行使的公共财政职能不完全相同^[52]。一般来讲，中央政府提供全国性的公共物品和进行宏观经济调控，地方政府主要是提供地方性的公共物品。

2.3.3.5　农村公共财政

没有覆盖农村的公共财政不是真正的公共财政。目前，要构建惠及农村、农民的城乡一体化的公共财政，就得研究如何构建农村公共财政，关键是如何为农民提供有保障的农村公共物品。农村公共财政是个性和共性的统一。既体现公共财政的共性；又要适应社会主义基本制度和农村社会经济发展的特点，即体现新时期农村公共财政体制的个性^[53]。农村公共财政内涵包括：（1）前提是公共财政。（2）是满足农村、农业、农民公共需要的公共财政。农村公共财政是全面支持农村发展的财政。全面性体现在三个方面：一是惠及所有农村和农村居民；二是公共物品要涉及农民的生产和生活各个领域；三是农村公共财政支出的规模和支出内容城乡协调接轨，才能体现出它的全面性。（3）是建立在以村民自治为基础的治理结构上的地方财政。（4）城乡统筹的公共财政。城乡统筹是农村公共财政的基础。衡量标准有：农村公共物品的供给是否纳入公共财政收支范畴；中央与地方政府在农村公共物品供给的责权划分上是否合理；城乡税制是否统一。（5）农村公共财政具有向内倾斜的特征。

农业基础设施包括种类众多，既有“公共物品”性质的农业基础设施，也有“准公共物品”和“私人物品”性质的农业基础设施。根据公共财政理论，对于具有“公共物品”性质的农业基础设施，应该由政府负责提供。同时，基于不同层次的政府行使的公共财政职能不完全相同，本书提出了对各级政府应进行明确的责任划分，规范中央财政和地方财政在农业基础设施中的供给责任。