农业基础设施的分类及融资渠道的选择

5.1　农业基础设施的分类及融资渠道的选择

随着公共部门经济理论的发展，研究人员对各类公共基础设施的可经营性，政府在公共投资领域的效率和角色定位进行了再思考，提出了各类公共行政改革的新理论和实践体系。其中，项目区分理论是针对投资领域提出的政府与民间经济力量的划界。所谓项目区分理论就是将项目区分为非经营性、准经营性和经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。从本质上讲，项目区分理论顺应了“小政府、大市场”的时代要求，倡导和推动的是“政府决策的民主化、政府职能的市场化、政府行为的法制化”^[86]。

农业基础设施包括的范围比较广泛，完全由市场或政府进行提供都不适应。而且农业基础设施是一个总体类的概念，其中不同性质和类型的农业基础设施运营规律具有很大的区别，因此必须根据农业基础设施不同类型和特点采用不同的融资渠道和融资方式。为此，根据项目区分理论，对农业基础设施，按其是否具备可经营性划分为非经营性农业基础设施、准经营性农业基础设施与经营性农业基础设施三种类型，针对不同类型，应采用不同的融资机制，如表5-1所示。

表5-1　我国农业基础设施分类融渠道

第一类，非经营性农业基础设施。这类设施本身不具备收费机制，可以看做是“公共物品”。主要包括大江大河治理、大型水利与农田基础设施、农业和农村信息基础设施、乡村道路、桥梁等。由于非经营性农业基础设施不能保证供给者实现利益性的交换，而且这类基础设施可供所有的人使用，一些人使用并不排除另一些人的使用，增加一个使用者的边际成本为零，而使用者对这种类型的基础设施的边际利益也无从表现出来。由于非经营性农业基础设施本身不具备收费机制，市场机制不能有效地提供^[87]。因此，这类基础设施投资只能由代表公共利益的政府财政来承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，并配以固定的税种或费种得以保障，当然其权益也归政府所有。但在投资的运作过程中，也要引入竞争机制，按招投标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高。同时针对我国当前财力有限的情况，政府可以通过资本市场、收费收入、完善税收制度、利用土地转让金等渠道筹措，也可以通过举债平衡资金不足，但举债额度与保障金必须保持合适的比例，以确保这类设施建设持续、健康地发展。

第二类，准经营性农业基础设施。准经营性农业基础设施可以看成“准公共物品”。主要包括中小型农田水利设施、农村电网、农产品质量管理设施、动植物检疫基础设施、动植物良种繁育基地、动植物防疫基础设施、大型农业机械等。准经营性农业基础设施虽有收费机制和资金流入，但其收益还不足平衡投入与产出，价格与价值不符，或因其收费价格没有到位等客观因素，难以收回其项目的全部成本。同时这类设施，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，需要由政府资助市场提供，可以选择政府机制与市场机制相结合的农业政策性金融作为其资金来源渠道，针对当前我国唯一的农业政策性金融机构——中国农业发展银行未能有效地为农业基础设施融资提供支持的现状，有必要对农业政策性金融体系进行重新构建，拓展农业政策性金融机构的资金来源，加强对农业政策性金融机构的资金运用和管理。

第三类，经营性农业基础设施。经营性农业基础设施基本上可以看成是“私人物品”。主要包括农村通信设施、农产品仓储设施、农产品批发市场、农产品加工基础设施等。这类设施可以向使用者收费，通过价格形式予以补偿。由于其外溢较小，受益群体相对固定，在产品消费和供应上都具有排他性，尽管有时可能有某种垄断因素，但基本上可以由市场来提供^[88]。其动机与目的是利润最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。前提是项目应符合国家发展规划和产业导向政策，投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业，包括外资企业等，通过公开、公平、竞争的招投标获得项目。其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，所享受的权益也应归投资方所有。作为政府应在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励与吸纳社会各类资金（包括内资与外资）参与。但在价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的可承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到投资方、政府、公众都满意。同时，政府应为全社会投资创造一个良好的投资环境。