农户小额信用贷款的实践与启示

农户小额信用贷款的实践与启示

农户小额信用贷款的发展和完善，揭示出一条具有中国特色的农村金融发展道路。它的核心是充分利用农村信用社这一中国最大的乡村银行体系的网络优势，使其信贷供给与分散经营农户的金融需求对接，充分发掘农村信用社资源，形成社区发展与农村金融互动的格局。

长期以来，如何有效运用金融手段市场化地解决“三农”问题，特别是通过小额信贷方式解决大多数相对贫困农民享受低门槛、低成本金融服务从而加速脱贫致富的问题，成为世界各国高度关注和积极探索的重要课题。在国际上，以小额信贷帮助社会贫困群体脱贫致富运作得比较成功的有孟加拉国乡村银行、印度尼西亚人民银行、菲律宾社区银行、玻利维亚阳光银行、乌干达FINCA农村银行等等，其中最具代表性的是诺贝尔和平奖获得者——穆罕默德·尤努斯教授创办的孟加拉国乡村银行。我国在多年探索的基础上，2001年开始在江西省婺源县等地进行规范试点后推向全国的农户小额信用贷款(简称“小额农贷”)，使大量分散的且没有担保抵押物的农户获得了便捷的金融服务，深受广大农民群众欢迎。6年多来，全国农村信用社90%以上的营业网点开办了小额农贷业务，累计向8000多万农户发放小额农贷9000多亿元，有效破解了广大农民因缺乏担保抵押而出现的贷款难问题，被誉为具有重大历史意义的“富民工程”。

一、我国小额农贷发展的历史回顾

回顾我国农村信用社小额农贷业务的发展历程，大致经历了以下三个阶段:

(一)小额农贷试点阶段

为借助金融力量、运用市场手段解决“三农”问题，我国在长期探索和积极借鉴国际经验的基础之上，从20世纪末开始着手依托与“三农”联系最密切的农村信用社体系试点推广小额农贷，即以农户为贷款对象，基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。2000年，江泽民同志到江西省婺源县考察，针对当地农民生产、生活中的贷款难问题，提出了农户小额信用贷款的信贷方式。随后，中国人民银行在婺源县随即展开了农户小额信用贷款业务的调查、论证和试点工作。试点过程中，婺源县农信社按照“宣传发动、调查摸底、资信评定、核贷发证、贷款发放”等步骤规范操作，实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的信贷方式，并紧密依靠当地政府支持，营造良好信用环境，在较短的时间内试点工作取得了初步成效。在此基础上，婺源县农信社不断探索和规范小额农贷的操作程序，健全完善相关制度和流程，并率先推出了与农村基层组织互动的农贷协管员制度，小额农贷的运作和管理走向成熟。

小额农贷在婺源县一经推出就受到了农民群众的极大欢迎，显示了其强盛的生命力，一度被誉为“婺源模式”。试点一年间，婺源县农信社先后向45033户农户核发信用贷款证，发证面占全县农户总数的89%;向23519户农户累计发放小额农贷1.5亿元，余额达到9066万元，占各项贷款余额的23.48%;当年小额农贷到期收回率和利息收回率均在95%以上。

(二)小额农贷全面推广阶段

在总结江西省婺源县试点经验和各地实践经验的基础上，中国人民银行制定并下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，小额农贷作为一项利国、利民、利社的“富民工程”，迅速在全国农村信用社系统全面推广开来。各级政府特别是各乡镇、村级基层组织也积极参与其中，形成信用社主导、政府推动、农民参与、多方互动的发展局面，使小额农贷得以全面快速推广并取得显著功效，贷款覆盖面已占2.4亿农户的33%左右，占有贷款需求农户的2/3左右。小额农贷的发展，帮助数千万户农民解决了发展生产、改善生活、求学就医等方面的资金需求，成为从根本上破解农民贷款难问题的一个实招、高招，成为中国特色的乡村银行业务模式中的重要产品，为全国乃至世界所关注。

小额农贷的全面推广，不仅有效满足了农民生产和生活资金需求，促进了农村经济发展，维护了农村社会稳定，还产生了巨大的农村财富效应。以江西省为例，至2007年6月末，全省农村信用社对有贷款需求且符合贷款条件的农户核贷发证面达99%，贷款发放占已核贷发证农户的97%，占有贷款需求农户的96%;累计发放小额农贷350.7亿元，余额达96.2亿元，全省累计有1145万农户获得过小额农贷的支持，平均每年为贷款农户户均增收300元以上，大量靠小额农贷扶持起来的农户走上了产业化经营道路，有的成为种粮大户、养殖专业户、龙头企业主，有的成为新农村建设和农村市场经济发展中的佼佼者。

(三)小额农贷顺应形势发展全面提升阶段

随着农业产业结构的变化、农村经济的发展和农民收入的增加，农村金融需求正在日益增长并呈现多元化的特点，使小额农贷普遍面临着适应形势变化进行提升的问题。与此相适应，2004年开始全面深化农村信用社改革，农村信用社服务功能进一步增强，特别是在省政府领导下组建省联社全面加强管理后实施了一系列互动举措，加快了小额农贷的发展和提升。针对近年来小额农贷在贷款额度、贷款范围、风险管理等方面与农业产业化、农村城镇化和农民金融需求多元化的形势不相适应的情况，全国各地农村信用社结合实际，纷纷对小额农贷的贷款限额、支持范围、还款期限、利率定价、风险管控模式等进行了积极拓展和全面提升。一是在贷款额度上，从1万元以内拓展到1万～3万元，最高达到10万元，适应了农业产业化发展对较大数额信贷的需求;二是在贷款期限上，从1年期为主改成按农业生产周期确定贷款期限，使还款期限更加适合农业产业周期和农业发展特点;三是在放贷收贷方式上，从春贷秋收冬不贷转变为常放常收，更加方便农民均衡用贷、还贷，做到随用随贷;四是在贷款用途上，从满足农民购买化肥、农药等基本生产资料发展到满足农民生产、生活、消费等各种资金需求，使小额农贷功能更加完善;五是在管理方式上，从信用社单一管理变成信用社主导下，政府、基层组织、协管员、信用社多方参与的共同管理，使风险管理得到质的提升。

在此基础上，以小额农贷为依托，衍生出一系列新的农村金融服务方式，创造出以“贷款证”、“资信卡”、“富民卡”、“一证通”、“农户联保体”、“信用共同体”等为代表的一系列符合农民实际需要的贷款方式。如针对农户小额信用贷款难以满足一些规模较大、层次较高、期限较长的资金需求的情况，对超过小额信用贷款限额的更高层次资金需要，农村信用社普遍采取3～5户农户组成联保小组的办法，发放农户联保贷款。这实际上是一种多人担保贷款，但与一般的担保贷款不同，它不是靠财产或经济收入来担保，而是以农民信誉作为担保，符合农村和农户家庭经济的实际状况，是小额农贷拓展的典型模式。天津农村合作银行的“箱式”、“伞式”信用共同体贷款、江苏农村信用社“一证通”贷款、山东农村信用社信用村(镇)贷款、江西农村信用社各类信用共同体贷款等等，都是小额农贷拓展的成功实例。

二、小额农贷正在破解农村金融的众多难题

小额农贷是中国农村信贷管理制度的重大创新，是中国传统农村金融制度的重大突破。小额农贷以其贷款门槛低、利率优惠、方式灵活、操作规范等优势，正在破解农民贷款难、担保难和农村金融放贷难、农村信用环境差等一系列重大难题，对缓解农民贷款难、帮助农民脱贫致富、加快农村产业结构调整、改善农村金融生态环境、促进农村信用社业务发展发挥了积极作用。

(一)以低门槛的信贷方式，有效地破解数千万贫困农民长期以来普遍存在的贷款难问题

我国农民由于大部分从事家庭式的小规模、分散化生产，普遍缺乏有效的担保抵押物，正规的金融服务对大多数农民而言，门槛太高，可望而不可即，从而使农民贷款难成为非常突出的历史难题。小额农贷不需要任何担保抵押，覆盖面广，面向所有农户包括经济条件相对较差但信用良好的农户，大大降低了农民获取贷款的门槛，首次让农民享受到比城市居民更加便捷、优惠的金融服务，成为破解农民贷款难问题的一个治本之策。同时，农民办理小额农贷的手续非常简便。农民通过评级授信获得贷款证后，只要持农户贷款证、身份证(或户口簿)及私章或盖手印，随时可到农村信用社柜面办理信用额度内的借款，不需要再次办理申请、审批等手续。6年来，我国有1/3的农民先后获得过小额农贷支持，数以亿万计的农民依靠小额农贷支持走上了脱贫致富之路，对促进“三农”发展、维护农村社会稳定作出了巨大的历史性贡献。

(二)以信用为基础的贷款方式，有效地破解数亿农民贷款缺乏抵押担保物的问题

我国农民大都从事传统种养业，大额贵重的财产少，很难找到用于抵押担保的权物，而农民赖以生存的土地使用权和住房在转为贷款抵押物时，仍存在法律和制度上的障碍。小额农贷的要义在于:以农户的信用作为获得贷款的条件，突破了农民贷款需要担保抵押的制度性障碍。农民只要讲信用、按期还款，并有产业支撑、有还款来源，就可以获得小额农贷支持，而且这种支持是循环的、持续的、便捷的。因此，小额农贷实际上是在现有法律制度下，通过形成一种抵质押品的替代机制，为广大农民找到了一条获取金融支持、加快脱贫致富的可行通道。特别是由小额农贷引申出的信用共同贷款模式，从更高层面上找到了满足农村产业经营户、农业龙头企业、产业集群等经济主体金融需求的有效途径。信用共同体贷款模式本质上是针对有效益、有还本付息能力但又有风险、不易管理的项目，通过发掘与信贷项目相关的利益相关者，建立一种共担风险、共享收益的机制，既有效解决薄弱经济主体抵押担保不足、难以达到正规金融机构贷款条件的问题，又为金融机构进行风险管理和分散风险提供了一种可行的操作流程和工作思路。

(三)以相对优惠的贷款利率，有效地化解农民获取金融支持成本较高的问题

过去，大多数农民的生产、生活资金投入，除了政府救济、亲友互助之外，更多的是靠借民间的高利贷等形式筹集，高额的融资成本严重增加了农民负担。而按照国际惯例和农村金融的普遍规律，金融机构发放涉农贷款由于具有风险大、成本高等特点，因而其利率也普遍偏高。如有关资料显示，孟加拉国乡村银行小额贷款的年利率达20%、玻利维亚阳光银行达47%～50%、印度尼西亚人民银行达43%～48%。这就说明，即使有一些农民从金融机构获得了信贷支持，也必须付出非常高的利息成本。而我国小额农贷在制度设计时，按照“多予、少取”的原则，明确规定要实行利率优惠政策，因而各地农村信用社在实际操作中普遍设置了利率上限，年利率一般不超过10%。如按人民银行规定农村信用社贷款利率最高不超过基准利率的2.3倍，江西则明确规定小额农贷利率最多不超过基准利率的1.2倍，有的地方对困难户还执行了最低的基准利率，直接让利于农，大大降低了农民获取贷款的成本，减轻了农民的负担。

(四)以流程化的操作模式，有效地化解农户贷款中操作风险的问题

一般而言，由于农村是落后地区、农民是弱势群体、农业是弱质产业，特别是农业受自然灾害侵害频繁，农民居住分散，信息不对称，管理难度大，使涉农贷款的风险高居，导致很多金融机构不愿涉足农村金融市场，不敢发放涉农贷款。农村信用社推广的小额农贷为何能在广大农村生根发芽、开花结果，并保持长久的生命力呢?关键是农村信用社在试点推广过程中形成了一整套比较规范完善的管理制度和操作流程，通过对贷前、贷中、贷后等各环节实行流程化操作，最大限度地防范小额农贷操作过程中可能出现的风险。江西农村信用社明确规定办理小额农贷业务的基本流程，并对流程每个环节的风险点进行了提示，对流程各环节涉及的岗位职责进行了明确。同时，对小额农贷实行信贷员或客户经理“包调查、包发放、包管理、包收回、包效益、包存款”的“六包”责任制，并与信贷员或客户经理的薪酬紧密挂钩。此外，还充分发挥政府、村组织和农贷协管员协助管理、帮助催收、配合调查等作用，使小额农贷的风险基本控制在金融机构可承受的范围之内，为小额农贷的可持续发展奠定了基础。如江西省婺源县农信社在发展小额农贷时紧紧抓住并规范评级授信、贷后管理、责任考核、形成合力四个环节的操作流程，使小额农贷一直保持较高的收回率。江西省婺源县等地的实践证明，小额农贷如果管理规范并建立相应的风险分散机制，完全可以实现可持续发展，完全可以成为风险小、效益高的金融产品。

(五)以互动式的管理方法，有效地化解农村信贷风险高居的问题

针对小额农贷额小面广、工作量大、管理难度大等特点，在发展小额农贷业务中，形成信用社主导、政府推动、农民参与、多方互动的发展局面。一是地方党政部门大力推动。小额农贷由于手续简便、期限合理、利率优惠，受到广大农民的普遍欢迎。各级地方党政部门把小额农贷作为一项富民政策大力推广，有的县、乡两级成立推广领导小组，通过召开会议、下发文件、宣传引导等形式来推动农户小额农贷工作的有序开展;有的将各乡(镇)支持推广农户小额信用贷款、优化地方信用环境工作列入考核;有的还出台了财政贴息、风险补偿等措施推动小额农贷发展。各级党政的高度重视，为小额农贷的提升和信用社发展创造了良好的外部环境。二是乡村组织积极协助。在发展小额农贷过程中，很多村“两委会”干部参与到对农民家庭经济状况、生产经营情况、偿债付息能力等方面的调查以及参与到评定农户信用等级、推荐借款人、催收贷款等过程中来，指导和帮助农民扩大生产、增产增收，增强了基层党组织、基层政权的凝聚力和战斗力，提升了党和政府在人民群众中的地位和形象，同时又减轻了农村信用社对小额农贷管理的压力，有效解决了信息不对称、贷款催收困难等难题。三是发挥农贷协管员的作用。在推广小额农贷过程中，很多农村信用社还选聘了“农贷协管员”协助管理小额农贷。协管员由村“两委会”推荐，大都是村干部或村民中威望高、有能力、责任心强的“能人”，通过这些行政村的“农贷专干”，对农户贷款资金使用、贷款本息的归还实行近距离、经常性的监督，使信用社对小额农贷的管理得到延伸。江西省婺源县的实践证明，农贷协管员在协助催收贷款本息等方面发挥了重要的作用，大部分行政村小额农贷的到期收回率和利息收回率均达到98%以上。

(六)以信贷手段促文明建设，有效地解决农村信用环境优化的问题

农户小额信用贷款突出了“信用”这个主题，有效促进了农村信用文化建设。通过加强小额农贷的宣传和发放，让农民认识了金融与信用的关系;通过信用评定和信用公开，让农民理解了信用的价值;通过创建信用乡(镇)、村和评定“信用户”、“模范信用户”活动，发挥了信用户的示范作用，增强了农民的信用观念，使具备良好信誉的农户充分享有守信的益处和便利，营造了一个“守信光荣、失信可耻”的社会氛围。农村信用社还通过对文明信用户实行额度放宽、利率再优惠，对信用村进行奖励，调动了农民争当信用户、争创信用村的积极性。目前，全国共有4846万农户被评为信用农户，46685个行政村被评为信用村，1736个乡镇被评为信用乡镇。江西农村信用社在推广农户小额信用贷款工作中，结合农村道德建设，以农村信用社的优质服务、优惠贷款为手段，深入开展创评“文明信用农户”活动，3年来共评定“文明信用农户”41万户，累计发放此类贷款50多亿元，既为农村精神文明建设提供了物质力量，又为小额农贷开展和农村金融发展营造了良好信用环境。

我国农村信用社发展的小额农贷作为国际小额信贷的一种创新模式，与国外通行的孟加拉国乡村银行模式的小额信贷相比，吸取了其中的合理成分(如对缺乏有效抵押担保的农户实行信用放款，不再需要抵押担保)，同时又剔除了一些不切合中国农村实际的内容(如高利率、周期较短、倾向妇女、频繁还款等)，因而更具有鲜明的中国特色，更符合中国农村的实际，形成明显的产品特色。

三、小额农贷揭示出中国特色的农村金融之路

小额农贷的巨大功效，农民高度认同，社会高度评价，其重大意义怎么评价都不为过。有人甚至认为，小额农贷在中国解决“三农”问题的意义绝不亚于孟加拉国的乡村银行。因为它解决了占人口相当大比重的农民的生产、生活急需的资金问题，成为有效解决农民贷款难和农村经济发展资金困难的一项非常重要的举措;它非常适合中国广大农村以家庭承包责任制为基础的生产方式以及分散经营、规模较小的实际状况，深受广大农民群众的欢迎;它把农村信用社的借贷活动与农村发展紧密结合，对以金融手段化解“三农”发展问题具有重大意义。小额农贷的发展完善，揭示出一条具有中国特色的农村金融发展之路。

——充分利用农村信用社这一中国最大的乡村银行体系的网络优势，使其信贷政策与分散经营农户的金融需求对接，适应中国农村分户经营的组织活性，满足农户的基本金融需求。我国农村信用社发展50多年来，长期根植农村、支持农业、服务农民，其支持“三农”的作用不可低估，地位不可替代，已成为机构网点最多、服务面最广、满足农户金融需求贡献最大的农村金融主力军、联系农户的金融纽带。目前，我国农村信用社纯粹意义上的农户小额信用贷款占到各项贷款余额的1/5，而从小额农贷拓展出来的农户联保贷款、农村信用共同体贷款、农业产业化龙头企业贷款和城镇个体工商户贷款占到信贷存量的1/2以上，小额农贷已成为农村信用社也可以说是农村金融的最重要的信贷产品。现阶段必须进一步依托和充分发挥农村信用社这一中国最大乡村银行体系的作用，积极鼓励各种金融组织参与到农村金融市场中来，最终形成以农村信用社为主力，邮政储蓄银行、政策性银行和其他民间金融组织共同发展的格局，形成服务“三农”的合力，开创金融支持“三农”的新局面。

——充分发挥中国农村基层组织和其他社区组织的功能，形成农村社区发展与农村金融发展互动的格局，最大限度地发掘和满足农村有效金融需求。强大的基层政府和农村自治组织，是中国农村最重要的组织资源之一。小额农贷的推广和发展，不仅成为致富农民、联系农户的金融纽带，而且成为发挥基层组织作用、改善干群关系的重要载体，提示出农村社区与农村金融互动发展的新思路。一是农村金融业务创新与农业产业化、农村城市化互动，加强农村金融与有关涉农部门的平等合作，形成农村金融与城乡社区互动机制，在支持农业产业化龙头企业和其他产业集群中把握发展机会;二是农村金融服务创新与基层政府及各类专业合作社等经济组织互动，建立信用互动关系，提高分散经济的组织化程度，解决发展机会、风险防范、加强管理等问题;三是农村金融业务发展与农村社区文明信用建设互动，通过创评文明信用农户(乡、村、社区)等活动，既为文明建设提供有效物质手段，又为农村金融发展营造良好信用环境;四是农村金融信贷政策与政府扶持社区和“三农”政策互动，以信贷手段放大政策功效，实现“四两拨千斤”之效。实现农村金融与农村社区的互动发展，一方面，能最大限度地发掘和满足农村有效金融需求并有效防范风险，揭示出未来农村金融实现可持续发展的重要方向和方法;另一方面，能够为各级基层组织密切联系群众、帮助农民脱贫致富提供一个很好的实践载体，对改进基层干部的形象和作风发挥重要作用。

——以市场化选择、商业化运营为基础，政府适当政策扶持，通过金融手段，引导农户逐步走向市场，并实现金融企业可持续发展。扶持贫困弱势群体的小额信贷，既要有政府政策适当扶持，又不破坏市场化运行机制;既要努力满足农户的有效需求，又要防范风险。这是世界性难题。过去我国主要是通过财政补助或贴息贷款进行扶贫帮困，助长了贫困群体的依赖心理，弱化了农民的市场观念，导致农村市场发育滞后，一些尝试发放小额信贷的金融机构在非商业化经营带来巨大经营风险的情况下难以为继，撤离农村市场。前些年部分农村金融机构发放了大量扶贫贷款、救灾贷款，有的政府给予贴息，由于这些贷款不是按市场化操作，农民认为是国家扶持的，也不珍惜信贷资源，导致大量扶贫救灾贷款变成不良贷款，更为严重的是影响农民信用观念和市场意识的形成。实践证明，农村金融要实现可持续发展，必须走市场化、商业化道路，以市场化机制选择金融资源投向，以市场配置资源的机制解决有效运用资金的问题。小额农贷坚持“市场化选择服务对象、商业化持续运营、政府政策适当扶持”的思路，由信用社按市场原则依据还款意愿和能力来选择贷款对象并进行贷后管理。同时政府在减免税收、优化信用环境、项目推介引导、风险补偿等方面给予适当扶持，有利于引导和促进农民按照市场需要发展生产、科学消费、有效理财。

——针对现阶段农村发展特色，充分发掘农村信用资源，形成农户小额信用贷款、联户担保贷款和信用共同体贷款等一系列有中国特色的信用保证方式，走出一条以综合利用信用资源为核心的农村金融创新之路。各地在发展农村信用贷款时，一是充分利用千百年来维系我国农村经济社会发展的以有借有还、父债子还、诚信为本等为基础的道德价值观念，发展小额农贷、农户联保等特色的信用保证方式，实现农村金融产品创新和可持续发展;二是充分利用农业产业化、专业化生产过程中形成的一系列基地组织、中介组织、龙头企业、合作协会等具有共同区域、共同利益、共同产业特征的经济组织，以农村金融信贷为纽带形成各类风险共担、利益共享的信用共同体，创新各种担保方式，构成联保机制分散风险，解决农村经济组织贷款难的问题;三是充分利用社区政府在引导农村经济社会发展过程中形成的各种信用资源，开展金融产品和担保方式的创新。比如，政府推动林权改革，农村金融部门就可以与林业部门互动，发展林权抵押贷款，形成新的担保方式;政府引导新农村建设，农村金融部门就可以与新村办、基层政府等组织互动，开展农民住房贷款，满足农民建房资金需求，等等。在当前农村金融需求趋于多元化、农村金融又普遍面临诸多高风险因素的情况下，小额农贷提示出农村信用社等农村金融机构必须实行“双层经营模式”:一层是适应大量非正规金融需求的小额信贷业务模式。通过进一步完善和提升小额农贷管理办法，建立适合农村经济特点的小额农贷工作机制，形成标准化的小额农贷操作管理模式，最大限度地满足大量分散农户非正规化的金融需求。另一层是通过创新多种担保和保证方式，在有效控制和分散风险的前提下，积极发展适应农业产业化和县域经济需要的较大数额的贷款。借鉴现代金融企业的项目管理方式和风险管控办法，对农村较大数额的贷款需求进行严格的授信调查和审贷分离，建立完善的贷款审查机制和贷后管理机制，严格按照规范的流程操作。

——建立区域性农村金融管理和服务平台，解决农村信用社大量分散的小法人、风险承担力弱与统一开放的金融市场对接难的问题，增强农村金融机构的服务功能。自2004年农村信用社深化改革并交由省级政府管理后，省级联社承担起对辖内农村信用社的行业管理职能，在完善结算网络、加快信息化建设、教育培训、统一规制、加强合规文化建设、建立资金调剂平台、协调各种社会资源和公共关系、使信贷融入区域发展规划、维护信用社合法权益等方面发挥着不可取代的作用，克服了单个法人的不足，解决了小银行与大市场、与现代金融体系对接的众多矛盾。农村信用社适应农户走向城市、展开跨区域产品交易等市场活动的需要，全面加快信息化建设，积极开展银行卡、电话银行、网络银行业务，不仅让农民享受到更加便捷的小额农贷等信贷服务，还让农民充分享受到与城市居民一样便捷的结算、理财等金融服务，借助信息技术，缩小和消除城乡金融发展差距，以城乡金融一体化助推城乡经济一体化。

四、小额农贷可持续发展必须进一步解决四大矛盾

我国江西婺源县等地创造发展出来的小额农贷模式，实际上提示出小额农贷可持续发展的典型模式，对我国农村金融发展具有重要启示作用，但也存在一些必须正视和解决的实际问题和难题。

(一)要努力解决小额农贷风险因素较多与金融业逐利避险性之间的矛盾

由于农业属于弱质产业，农村经济基本上仍是“靠天吃饭”的脆弱经济，受自然风险、市场风险等因素影响较大，特别是受自然灾害的影响大，加上缺乏从贷款担保、农业保险、风险补偿、风险分散等方面建立金融支农的长效机制，使“三农”经济中产生的各种风险和损失大部分转嫁到农村信用社，直接影响小额农贷的到期收回率。如近年来的台风、地震、禽流感、洪涝灾害等自然灾害和生猪市场疲软等市场风险给我国农业带来的损失不小，其中大量损失最终都转化为农村信用社的不良贷款，超出农村信用社可承受范围，导致不良贷款增加。而农村信用社作为利用第三方资金、靠负债经营的金融企业，在发展小额农贷业务过程中，必须把风险控制在可承受的范围之内，以实现其可持续发展。

解决这一矛盾，关键是要建立小额农贷风险防范和分散机制。改革国家政策性扶贫体制，将各种拨补性资金和返还资金注入农业发展基金，将国家扶贫资金由直接拨入改为农业贷款担保基金。各种政策性补偿应对农村信用社有所倾斜，扶贫救灾款项要承担部分因自然灾害转嫁给农村信用社的风险。建立农村担保机构，鼓励有实力的民营企业出资组建新的担保机构，实行市场化运作，为企业和农民提供担保。逐步建立完善农业信贷保险机制，实行政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合，对参加种养保险的农户实行政策性的保费补贴制度，以规避农村信贷风险。可按照政府主导、财政扶持、市场化运作的原则，建立农业政策性保险体系，变灾后救灾为灾前预防，有效分散农业信贷风险。同时，农村信用社必须全面加强规范化建设，建立相应的风险管理水平和能力。

(二)要努力解决发展小额农贷的高成本与服务对象较低经济承受能力之间的矛盾

目前，农村信用社的小额农贷基本上处于微利状态。据测算，支农贷款的资金成本在5%～6.5%之间，以小额农贷为主的农业贷款利率最高不得超过基准利率的1.2倍，贷款收益难以覆盖资金成本和可能产生的风险损失;同时，由于小额农贷额度小、服务对象点多面广且非常分散，信贷调查、授信、审查、贷后管理、收贷收息都涉及大量人力、物力，决定了发展小额农贷必须付出较高的成本。但农民作为弱势群体，经济实力普遍较弱，难以承受较高的利息负担，迫切要求在获得小额农贷支持的同时，能尽可能支付较少的利息成本。

解决这一矛盾，必须建立、健全、完善农村合作金融的有关法律法规，政府对扶持农村金融作出长期性制度安排，建立与农村信用社支农服务相配套的、多方面的、长效连续的扶持政策。对农村信用社农业贷款利息收入给予长期免征营业税，鼓励农村信用社增加对农户贷款的投放;对农村信用社每年因执行农贷利率而少收的贷款利息给予财政拨补;对因自然灾害或国家政策性调控等造成的农贷资金损失，以与央行专项票据置换相类似的方式给予及时补充，确保农村信用社农户贷款的风险控制与保障能力。

(三)要努力解决小额农贷需求量大与农信社资金实力不足之间的矛盾

尽管近年来小额农贷的发放面广、总量不断增大，但与农民的巨大需求相比还远远不够，其中不少有效需求仍没有得到满足，大量潜在需求还没有充分发掘出来，小额农贷发展的潜力和空间还非常大。其中一个最主要的原因，就是农村的资金投入普遍不足，难以满足大量农民对小额农贷的巨大需求。目前，农村金融市场呈现出多家金融机构抢占存款份额，而贷款需求仍基本上由农村信用社一家来满足的局面，呈现出“一农支三农”的现状。据统计，江西农村信用社吸纳的存款只占农村存款量的30%～35%，而占了农村贷款市场份额的90%以上，由于农村资金大量外流，加上农村信贷资金需求呈扩大化趋势，加剧了供求矛盾。

解决这一矛盾，要取消禁止社保基金等在农村信用社开立存款账户的歧视性限制政策，全面下放农村资金存款的管理权，将地方财政性存款基本账户和涉农单位的资金在农村信用社开户，允许社保、教育及国家其他基金在农村信用社开户存款，通过小额农贷渠道，将农村资金回流到农村。建议比照国有商业银行改制中国家注入资金或剥离不良债务等办法，加大力度帮助农村信用社消化由于多种综合性、社会性因素形成的历史包袱，增加支农资金供应。在试点的基础上推进农村信用社利率改革，实行灵活的存贷款利率浮动政策，增强农村信用社组织资金的能力和经营的灵活性。加强农村信用社地区之间的资金调剂与融通，逐步探索建立全国农村信用社之间的资金调剂市场。对支农资金不足的农村地区，特别是中西部地区和少数民族地区，人民银行继续安排更加灵活的支农专项再贷款进行支持。

(四)要努力解决小额农贷以信用为基础与农村信用环境缺失之间的矛盾

小额农贷是以信用为基础的信贷产品，对农民信用意识和农村信用环境要求比较高。但受长期计划经济体制的影响，经济交易多以行政命令为依据，信用法则没有充分发挥作用，致使人们信用观念淡薄，加上过去长期的政策性信贷和输血型扶贫，特别是一些权力部门干部拖欠信用社借款现象严重，在少数农民中滋生了“借钱可以不还”的观念，导致逃债赖债现象时有发生。同时，由于法制环境不完善，导致事实上对大量的信用贷款难以靠法律手段保障债权和利益。

解决这一矛盾，全社会需要形成合力，营造小额农贷可持续发展的良好外部环境。一是营造良好的信用环境。各级政府、司法等部门多方协调形成合力，打造农村良好的信用环境。在现有基础上，进一步统一标准、规范操作，提升信用评定的层次和质量，完善农村个人征信制度体系，并推进农村整体信用文化和环境的建设与发展。党政部门既要加强对农村金融工作的指导和服务，又要尊重农村信用社的信贷自主权，在协调处理与农户及有关部门的关系，帮助农村信用社化解金融风险、制止逃废金融债务行为、开展诚信宣传教育和创建信用工程等方面，给予农村信用社充分的支持和配合。二是营造良好的法治环境。公安等部门要严厉打击以威胁、恐吓、逼迫等手段要求农村信用社员工给予贷款的行为，加大对农村信用社依法清收和保全资产的帮助力度，保护农村信用社的正当合法权益，为农村信用社发展小额农贷创造良好的法治环境。三是营造良好的监管环境。人民银行、监管部门要进一步发挥业务指导、行业监管和金融服务功能，在有关指标和监管标准订立上，应充分考虑农村信用社支农的实际情况，如在有关监管规定上，建议对小额农贷单独计算，区别对待。