政府预算管理体制

第四节　政府预算管理体制

一、政府预算管理体制的含义

政府预算管理体制是处理中央与地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度。其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。预算收支范围涉及的是政府财力在中央与地方，以及地方各级政府间如何分配的问题，而预算管理职权则是各级政府在支配政府财力上的权限和责任问题。建立政府预算管理体制的根本任务，就是通过正确划分各级政府预算的收支范围，规定预算管理权限及相互间的制衡关系，使政府财力在各级政府及各区域间合理分配，保障相应级次或区域的政府行使职能的资金需要，提高财政资金管理和使用效率。

二、政府预算管理体制的主要内容

政府预算管理体制主要包括如下内容：

1.预算管理主体和级次的规定

政府预算管理级次的规定与一国的政权结构和行政区划存在密切联系。由于各国的政权结构和行政区划的特点不同，政权级次以及预算级次的划分也不尽相同。

2.政府预算管理权限的划分

预算管理权指政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权；政府预决算的编制审批权；预算执行、调整和监督权等。

3.预算收支范围的划分

预算收支范围的划分实际上是确定中央和地方以及地方各级政府各自的事权和财权。收支范围划分是否合理，关系到政府预算管理体制的运行是否有效率，各级政府的职能能否充分体现，各层次的公共需要能否有效满足，因而是政府预算管理体制设计的核心问题。

4.预算调节制度和方法

预算收支范围的划分并不能完全解决各级次、各地方政府财政收支均衡的所有问题，这不仅由于支出划分与收入划分所遵循的标准不完全一致，造成不同级次预算主体之间的收支不对称，而且因为地区间经济发展的非均衡性，使经济相对落后地区的预算收支难免存在缺口。因此，在既定的预算收支范围划分的基础上进行收支水平的调节是必要的。

三、政府预算管理体制的类型

划分政府预算管理体制的类型，其主要标志是各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。按这个标准，根据我国的实践并参照国外的情况，政府预算管理体制可分为以下四种类型：

（一）统收统支体制

1950—1952年建国初期，为集中有限的财力物力，尽快发展生产，实行了统收统支、高度集中的政府预算管理体制。其特征是全国各地的主要收入统一上交中央金库，地方一切开支均需要经中央核准，统一拨付，只给地方留下少许机动财力。

（二）统一领导，分级管理体制

我国于1953—1978年实行“统一领导、分级管理”体制。主要做法是由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上缴收入，凡支大于收的地方由中央补助。

（三）划分收支，分级包干体制

改革开放后，于1980年开始实行这种财政包干体制。财政包干体制对原来的体制有重大的突破，是我国政府预算管理体制的一次重大改革，主要表现在地方预算初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。具体做法经过几次调整，1988年形成对不同地区实行的六种包干方法：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。财政包干体制的主要特征是：在总额分成的基础上对增收或超收部分，加大地方的留成比例，鼓励地方增收的积极性，保证全国财政收入的不断增长。但是，随着经济体制改革的深化，这一体制的弊端也日益明显地暴露出来：（1）中央收入占全部收入的比重日趋下降；（2）地方都热衷于利润大、见效快的加工工业投资，加剧了经济过热现象；（3）一方面重复建设严重，另一方面形成了对经济发展的瓶颈制约；（4）地区间贫富差距拉大；（5）各地区的包干方法多种多样，缺乏规范性。因此，财政管理体制的改革势在必行。

（四）分税分级政府预算管理体制

分税分级预算体制是市场经济条件下政府普遍实行的财政管理体制。它的主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成独立的预算主体。所谓分税制是中央政府与地方政府之间，根据各自的事权范围划分税源，并以此为基础确定各自的税收权限、税制体系、税务机构和协调财政收关系的制度。

分税制最早出现在19世纪中叶的一些欧洲国家，目前已经被世界各国，特别是发达国家广泛采用。为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国从1994年1月1日起实行了分税制的财政管理体制。我国现行分税制财政管理体制的主要内容是：

（1）按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。

（2）根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。

（3）科学核定地方财政收支数额，逐步实现比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度。

（4）一级政府一级预算，实行分级预算制度，各级预算相对独立，自求平衡。

四、分税制改革的具体内容

（一）中央与地方的事权和支出划分

1994年财政管理体制改革首先根据中央与地方事权划分情况，对财政支出进行了初步界定。

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，价格补贴支出以及其他支出。

（二）中央和地方的收入划分

根据中央和地方的事权，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收收入。中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。关于外贸企业出口退税，原规定除地方1993年已经负担的20%部分外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。2003年10月对此进行了改革，从2004年开始出口退税将由中央和地方共同负担，办法是以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75∶25的比例分别承担。2005年1月1日起，各地区出口货物所退增值税中，超基数部分的退税额，中央和地方的分担比例从原来的75∶25改为92.5∶7.5。属于基数部分的退税额，继续由中央财政负担。地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）和地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、银行总行、保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船税，印花税，屠宰税，筵席税，农（牧）业税，耕地占用税；契税，遗产税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。对增值税中央分享75%，地方分享25%。对资源税则按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，原定中央地方各分享50%。2002年已调整为中央地方各分享97%和3%。从2002年起，所得税也改为中央与地方共享税。

（三）中央财政对地方的转移支付制度

实行分税制体制后，中央通过分税直接组织的财政收入增加，占全国财政收入的比重有一定程度的提高。中央在保证本级基本支出需要的同时，将一部分收入通过不同的形式和条件转给地方，由地方具体使用。这就是中央对地方的转移支付。从实行分税制国家的情况看，中央多集中一些收入是普遍特征。所以，转移支付制度也被认为是实行分税制的重要内容之一。我国实行分税制后，中央对地方的转移支付主要包括中央对地方的税收返还和专项拨款等。建立和完善中央税收返还和转移支付制度，不仅有利于保证地方基本支出需要，更重要的意义还在于：通过按客观因素和客观条件确定中央对地方的财力流向和流量，充分发挥财政的宏观调控职能，促进社会资源的优化配置、产业结构的合理调整和地区间的均衡发展。所以，应当借鉴其他国家的一些成功做法，并结合我国的实际情况，按照公平和效率的原则，使中央对地方的转移支付逐步做到公式化、规范化和制度化。根据分税制国家的通行做法，中央直接组织的收入要占60%以上，中央支出占40%左右，然后根据转移支付的办法把20%左右的收入拨给地方政府，用于指定项目。我国在1981年的时候，中央收入占全国财政收入的比重为57%左右，1992年下降了近20个百分点，结果是中央财政越来越困难，对债务的依赖越来越严重，财政赤字由80年代初期的每年20多亿元发展到1992年的200多亿元，如果把债务收入包括在内，实际上是近900亿元的赤字。这种状况如不改变，宏观经济调控及资源优化配置都难以做到。可见，实行分税制并建立相应的转移支付制度是改革财政管理体制的需要。

（四）中央财政对地方税收返还的确定

这次分税制改革还不能一步到位，具体来说，有以下特点：一是这次改革是渐进式的，老体制的分配格局不变，继续运转，以后再慢慢调整，当前先把分税制的新机制建立起来；二是这次改革中央只从增值税的增量中留一些，数量有限，取之有度，缓缓而行，地方承受得了，做法温和；三是这次分税制改革中央不卸包袱，不向地方转嫁负担；四是这次改革体现了调动两个积极性的精神，在原体制分配格局不变和新体制规范化的前提下，尽可能照顾地方利益，具体体现在以1993年为基期年，1993年既得财力保持不变，对共享税中央分成的增量部分还要适当给地方返还一些。

为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税＋75%的增值税－中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全部返还地方，保证地方原有的既得利益，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均增长率每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1994年9月初召开的全国财政会议将此规定改为同本省增值税和消费税的增长率挂钩，即1994年以后税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本省增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税本省增长率每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。