浙江多样化农村金融体系建设路径

三、浙江多样化农村金融体系建设路径

（一）浙江多样化农村金融体系建设的基本前提

1.转变政府职能，完善农村金融监管制度

根据国外相关金融监管实践的经验，我国农村金融监管模式也要与农村经济社会发展阶段以及金融生态环境相适应，才能有效地促进农村金融功能的发挥。而一个按照功能需求构建的农村金融系统，必须建立与之相适应的金融功能监管体系。

自2003年4月中国银行业监督管理委员会成立以来，将原中国人民银行肩负的对银行业金融机构的监管职能移交给了银监会，中国银行业监管进入了一个新的时代。银监会成立以后，对农村中小金融机构（主要是农信社）的监管采取了从严监督管理的策略。一是，根据深化农村金融改革的要求，国家将信用社交给地方政府管理——省联社自律管理，但实践中省联社加强了系统内行政管理；二是，地方银监机构进行非现场监管，而实践中将农信社的监管类同于国有商业银行进行监管，许多监管手段与方法不适应农村中小金融结构经营管理的状况。因此，随着农村金融体制改革的深化，新时期重构与完善农村金融体系服务功能过程中，重点做好以下几项工作：

第一，进一步完善省联社自律管理机制，转变政府行政管理职能，强化业务经营自律管理功能；重点在经营战略、支农服务产品、内控管理制度等方面有所创新。

第二，地方银监部门对农村金融机构进行监管，应实行有区别的监管手段与方法，进一步完善激励与约束机制，有必要针对农村中小金融机构制定相应的监管法规，以法规形式约束监管行为。

2.健全农村金融法规体系

（1）建立健全农村金融相关法律。

党的十七届三中全会《决定》中指出，“农村金融是现代农村经济的核心。建立现代农村金融制度”。所谓制度，最一般的含义是：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，包括约定俗成的道德观念，法律，法规等。我国农村金融法制建设的落后，抑制了农村金融功能的发挥。由此，建立完善的农村金融法律体系才能规范和保障农村金融支农功能的发挥。首先，有关农村金融的法律、法规必须清晰和明确。面临金融自由化和金融全球化的挑战与机遇，建立完善的配套法律是我国农村金融系统进一步健康发展的重要任务。其次，农村金融方面的法律体系不是简单的人为设定的结果，而要注意同其他方面法律制度的配合。再次，政府在农村金融法律的制定和执行的过程中起了决定性的作用。作为社会中法律的制定和执行者，政府要最终对这个金融法规体系的有效性负责。就目前来说，重点要做好以下几个方面的工作：

一是应尽快制定农业政策性金融法规，进一步明确农业政策性银行的经营范围、运行规则以及违规处罚约束机制等，充分发挥其政策性银行支农功能的导向作用。

二是为解决商业银行对农村信贷的歧视问题，缓解农村信贷资金供给不足，国家应尽快出台《社区再投资法》，以法律形式强制要求农村信用社以外的金融机构在县及县以下机构、网点吸收的农村存款，必须有一定比例用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出当地农村存款市场。而且，监管机构在各金融机构向存款保险公司中请存款保险、申请总行迁移或建立和迁移分支机构、申请收购其他机构时，都要首先考虑该机构执行该法的业绩，决定批准与否。这样，避免资金过分集中在大城市、大项目和大企业上，从根本上解决农村资金外流和金融支农问题，从总量上保障农村金融对农村的投入。

三是要制定《合作金融法》。长期以来，合作金融在我国就以不同形式存在，然而，由于合作金融法制的缺位使得农村合作金融功能异化，未能很好地为农民提供金融服务，特别是为充分发挥农村信用社在农村金融的主力军作用。为此，应尽快制定《合作金融法》，体现出合作制的思想原则和法律导向，对现有的合作金融组织形式加以引导、规范，以多种形式满足农民以及农村专业合作经济组织等这一弱势群体的金融需求。

四是要制定专门的《农业保险法》，为发展农业保险提供法律依据。我国的《保险法》实质是一部商业保险法，而农业保险中的一大部分是政策性保险，商业性保险与政策性保险的经营目标大相径庭，用现行的《保险法》指导农业保险会存在许多问题。因此，应该颁布专门的《农业保险法》，对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、税收规定、资金运用等方面以法律的形式进行规范，确立法律和政策依据，以便于实际运作。

（2）进一步完善现有农村金融的立法。

要完善农村金融债权保护和违规交易惩戒的法律规范，为农村金融生存和发展创造良好的环境。具体来说：

一是要进一步完善《破产法》，明确《破产法》相关条款，将其成为农村金融债权人保护其债权的最后手段，强化债权人在企业破产和重组中的法律地位。

二是完善“担保法”相关条款，强化担保债权的优先受偿顺序，使担保确实成为规避债权风险的有效屏障。将动产主要是企业应收账款和存货等纳入担保物范围，充分发挥抵押、担保在支持广大中小企业融资中的积极作用。

三是完善金融资产的刑事保护制度，遏制金融犯罪。扩大贷款诈骗罪的犯罪主体范围和适用条件，将贷款诈骗罪的主体扩大到包括法人在内，以遏制企业法人骗贷行为；取消以“非法占有为目的”作为贷款诈骗罪的主观要件，以借款人的客观欺诈行为作为认定贷款诈骗罪的标准，解决对贷款诈骗罪的定罪困难问题。

四是完善农村金融机构市场退出和风险处置的法律制度。农村金融机构的市场退出方式一般有：解散、撤销（或关闭）、收购、合并、破产、改制等方式。不管采取哪种方式退出市场，都必然涉及资产损失的分摊问题。从各国的情况来看，政府普遍成为了金融机构资产损失的最主要和最终的承担者。具体到我国农村金融机构市场退出问题，应按照市场原则，尽快健全和完善法律法规，要出台农村金融机构破产或解散的法律，恢复金融机构的企业本性，完善金融机构优胜劣汰的竞争机制，有效引导金融资源的高效配置。

五是以优化金融环境为目标，推动相关法律制度调整和完善。建立和谐金融生态是一个开放系统，其运行受到各种“外生变量”的影响。因此，在金融生态发展中，必须配套推进相关法律制度建设，以提高金融生态的适应性和稳定性。一是加快诚信法制建设。尽快出台征信管理、信息披露等法规，国家要尽快颁布实施《个人信用法》，完善《刑事诉讼法》中对欺诈和非法侵占等恶意背信行为的有关惩治规定，依法惩治此类犯罪，包括法人犯罪和政府工作人员犯罪。二是完善中介机构管理制度，强化中介机构及人员的责任追究及惩罚制度，提高中介机构的信用，使中介机构成为独立承担民事责任的市场主体。三是完善行政制度，规范行政行为，防止行政对金融的非正常干预。四是完善司法制度，提高司法效率。

（3）改善农村信用环境。

一是加强信用环境建设。信用环境是衡量金融环境好坏的一条重要标准，它一般包括信用文化和信用制度两个方面。信用文化主要是指人们的信用意识、信用理念以及由此产生的信用氛围，这是经过长期积累的东西，一般会在很长时间内起作用。信用文化的核心是讲不讲诚信，因为讲诚信是开展金融活动的前提，不讲诚信，谁也不敢在那里从事金融活动。信用制度是信用文化的物质表现，它包括信用评级制度、征信制度、担保制度、公证制度等制度。信用制度与信用文化相辅相成，互为补充，对形成良好的金融环境起着非常重要的作用。

因此，要加强农村信用体系建设，建立良好的社会信用环境。现在农村普遍开展的“信用户、信用村和信用镇”等信用工程的建设就是加强农村信用体系建设，建立良好社会信用环境的有效途径。在建立完善的农村信用体系过程中，重点要建立和健全借贷者信息报告制度，这样能够帮助金融机构筛选出违约概率较低的借款人，降低金融机构处理贷款成本，从而增加贷款的供给。信用报告制度还有助于通过建立和维护信用记录，促进改善信贷文化，对借款人履行合同，按时足额偿还贷款产生约束力。同时，还要加快推进农村社区企业征信系统、个人征信系统和企业银行账户管理制度的建设，完善社会信用征集与评价体系。

二是规范农村中介服务机构的发展。社会中介机构，如会计师事务所、律师事务所、信用评级公司等等，在维护良好的金融环境中起着重要的作用。但是，与国际标准相比，目前，服务于农村经济社会发展中，无论在会计、审计、评级标准，还是在相关中介服务的水平、行为规范和诚信方面，我国还存在较大差距。社会中介机构供职人员素质较差，尚不能真正为金融活动的顺利进行提供充分优质的服务。

因此，加强基础建设，提升中介服务水平，特别是中介服务的诚信水平，正式成为推动金融信用环境建设的一项迫切任务。首先要进一步推进支付清算体系建设，改善市场的登记、托管、交易以及支付清算等基础服务，便利金融交易活动，推动企业强化财务管理的基础制度建设，增强信息的透明度；其次要研究和借鉴国际会计、法律准则，并逐步与国际标准接轨；三是要运用法律、制度和经济手段有效推进中介服务的体系建设，提升中介服务水平和质量。

（二）浙江多样化农村金融体系建设的路径选择

1.重塑农村合作金融支农服务功能

合作金融是以合作经济原则为准则，以金融资产的形式参与合作，专门从事金融活动的一种合作经济形式。我国合作性金融的主要组织形式是农村信用社，农信信用社不仅是适应我国农业和农村经济社会发展实际需要的金融制度安排，也是当前乃至今后一个时期我国农业和农村经济领域的基础性金融机构。自2003年8月以来，农村信用社在管理体制、产权制度等方面的改革均有新的重大突破，农信社的制度变迁再次成为农村金融体制乃至整个金融体制改革的焦点。面对现代农业与新农村建设的要求，继续深化农村信用社改革的主要任务是，不断完善产权制度、组织形式和内控机制，进一步发挥农村金融主力军作用。

第一，进一步改革农村信用社产权制度。农村信用社产权制度改革无论最终采取何种组织形式，必须以清晰的产权归属为前提。要从根本上规范农信社的股金，对于在以往不规范的筹集股本金工作中形成的“存款化”股金、“贷款化”股金按规范转化为真正意义上的股金；要使农信社的股金真正履行股金的职能，坚决执行农信社股金“只分红、不保息”的规定，使股金对农村信用社的经营充分负责，真正用于弥补亏损和防范风险，体现“利益共享、风险共担”的原则。总之，只有明晰农村信用社产权归属，量化历史积累和化解金融风险，规范新增股权并实现股权多元化，明确和落实出资者的权利与义务，才能保证合理的产权组织模式的选择和构建。

第二，农村信用社产权模式及选择。浙江省内各地区经济发展不平衡，各地农村信用社的经营状况和经营环境也极不一致。因此，选择农村信用社产权改革模式，应由地方综合权衡当地经济发展程度、经济结构特点以及农信社经营状况等多方面因素，在统一法人的基础上，自主确定适合当地特点的农村信用社产权模式。从全国各地农村信用社改革试点经验看，有两种产权模式可供选择：第一种产权模式是股份制。在东部沿海经济相对发达地区和省会等大城市郊区，可以选择股份制组织模式，把符合条件的农村信用社改造成为商业化经营的股份制农村商业银行。这些地区已不再以传统农业为主导产业，个体私营经济、专业户经济以及乡镇企业等非农产业较为发达。随着农业产业结构的调整，对金融的需求也发生了较大的变化，农业产业化经营组织与乡镇企业要求获得更多的信贷资金支持，享受多样化的金融产品服务，而原有的农信社由于信贷规模小、金融服务产品单一，己不能满足其需求。这种情况下，应该发挥股份制农村商业银行的优势，由其取代合作制农村信用社的地位。第二种产权模式是股份合作制。对暂时没有达到股份制改革条件的经济中等发达地区，可以积极探索股份合作制农村合作银行的改革模式。股份合作制是我国改革开放后，随着农村经济发展，在农村自发形成的一种新型的经济组织形式，在农村生产、流通领域得到普遍推广和发展。股份合作制作为现代股份制和传统合作制的结合，既坚持了合作制民主管理、为民服务的原则，又具有股份制产权清晰、考虑投资人利益的优点。

第三，进一步完善农村信用社法人治理结构。首先，要以增资扩股为契机，积极吸引农户、个体工商户、个体承包户和私营企业主等各类经济主体投资入股农村信用社。无论哪种产权组织模式都可以根据实际需要设立资格股和投资股，组织模式的性质可以通过资格股与投资股的力量对比和章程约束来体现。通过资格股和投资股的搭配，既确保农信社的支农效果，又扩大股金来源，优化农信社股权结构；此外，根据当地经济发展的实际情况，合理确定入股农村信用社的最低股金要求，并适当放松对单个社.员或股东持股上限的控制。必须鼓励对农信社经理层有约束力的大股东的出现，尤其要着力吸引有能力、有意愿投入大额资金、积极参与农信社管理的战略投资者入股；其次，建立有效的权力制衡机制全面规范农村信用社“三会”运作，构建有效的权力制衡机制，使广大社员能充分地实现“用手投票”。完善社员代表大会制度，确保社员代表大会作为农村信用社的最高权力机构，并能正代表社员利益，依章程法规决定农信社的人事任免和重大经营决策。建立独立理事制度，严格实行理事长与主任分设。理事会作为社员代表大会的常设机构和执行机构，必须对社员代表大会负责，可引进独立理事制度，即考虑从社会上聘请一些知识水平较高、社会责任心强、有一定威望的人士担任信用社的独立理事，以更好地发挥理事会的监督管理作用。同时，应严格实行理事长与主任分设，以建立有效的权力制约机制。谨慎选聘经理层，并有力地约束经理层可能损害社员利益的行为，严防经理层越权决策的“内部人控制”局面。实施名副其实的监事会制度。监事会作为农村信用社的内部监督机构，必须要有常设机构和现实监督权，且级别不低于理事会。而且要赋予监事会更大的权力，包括对农信社业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对理事长、信用社主任明显违法违规的重大决策的否决权等。监事会要独立依法行使职权，不受制于理事会和主任，主要对社员代表大会和全体社员负责。

2.政策性金融机构应进一步拓展支农金融业务

政策性金融机构主要是指中国农业发展银行和国家开发银行，其业务定位主要是商业性金融机构不宜介入或者不愿意介入的与“三农”密切相关的开发性项目的贷款。

第一，完善中国农业发展银行的职能使其真正发挥农业政策性银行的职能作用。农发行的职能定位应该明确为“建设新农村的银行”。逐步把农发行办成贯彻国家宏观调控政策、农村产业政策和区域发展政策，重点支持农业和农村基础设施建设、生态环境建设，农业综合开发，农村扶贫的农业政策性银行。近期，可考虑把粮棉油信贷支持领域从流通领域向生产和加工领域延伸；适时开办支持农业和农村经济发展的中长期贷款，加大对农业基础设施建设、农业科学技术推广和市场信息等服务体系建设以及生态农业示范工程的支持力度。

第二，国家开发银行的“开发性金融”应由城市向农村延伸。过去，国家开发银行的贷款业务基本上都集中在城市。近两年，国家开发银行加大了对“县域经济”、“三农”等领域的支持力度。但总的来讲，国家开发银行对农村经济的支持力度仍较弱。因此，在社会主义新农村建设中，国家开发银行对农村经济的支持还有较大的拓展空间，应加强对县域及农村基础设施建设的支持力度。

第三，中国进出口银行要支持涉农企业“走出去”。中国进出口银行是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家政策性银行，其国际信用评级与国家主权评级一致。中国进出日银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，其主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策。在新农村建设时期，中国进出口银行要大力支持农产品出口创汇，运用信用手段，支持涉农企业“走出去”。

3.加强政策引导，规范民间金融发展

完善民间金融法律法规建设。一要加强民间金融法律建设。为防范金融风险、规范民间金融发展，国家有关部门应按照《合同法》尽快制定《民间金融管理实施办法》等法律法规，以规范和保护正常的民间借贷行为，引导民间金融走上正常的运行轨道。可以适当放开民间金融的利率管制，利率的浮动能有效吸引资金投入农村，解决一部分农村资金来源问题。二要设立民间金融机构。通过当地政府牵头，加快组建民间融资机构，拓宽中小企业融资渠道。应该成立民间投资公司、贷款公司等新的金融组织，解决小企业和自然人贷款难的问题。

建立配套制度，加强对民间金融监控。一是建立民间金融登记制度。政府应联合金融机构设立专门办理“民间金融”手续的管理和登记咨询机构，对民间金融进行登记，加强对民间金融的管理。二是建立民间金融监测及风险预警制度。人民银行、银监局、发改委、统计局等部门要定期采集民间融资的有关数抓，开展调查、统计，加强对民间融资主体、融资规模及利率水平的管理。要实时反映民间融资资金供求状况，分析其对宏观调控可能产生的影响，提出应对措施，以进一步疏通宏观货币政策的传导机制，促进宏观调控目标的实现。要将国家近期的宏观调控政策目标等予以披露，明确国家要限制的产业，引导民间资金流向国家支持产业，合理规避行业性风险。三要严厉打击非法民间金融。加大对高利贷、地下钱庄等非法融资行为的惩处力度，净化民间金融市场，降低民间金融引发社会不稳定的风险隐患。

建立民间担保体系，为民间金融提供担保后盾。要建立健全农户和农村企业的担保机制，完善对担保机构的监管。允许多种所有制形式的担保机构并存，应发展以民营资本为主的民间担保基金，为民间金融提供担保后盾。政府应重视和支持民间信用担保机构拓展业务，积极为农村中小企业及农户融资创造条件，拓宽渠道。通过担保，农村中小企业信用度得到提升，融资能力大大加强。同时，农村中小企业自身应改善治理结构、保证信息真实，健全各项财务制度，赢得贷款方的支持。

4.积极发展农村中小新型金融机构，活跃农村金融市场

为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率、金融供给不足、竞争不充分问题，2006年年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕 90号）。按照“低门槛、严监管”原则，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，鼓励银行业金融机构到农村地区设立分支机构。以此完善农金体系，活跃县域金融活动，满足县域经济发展。

从近几年的试点情况看，新型农村金融机构的运作体现了以下重要特征：一是完全由市场自愿参股，政府主要发挥监督、管理和引导作用；二是新型农村金融机构的布局主要着眼于农村金融服务出现空白或竞争不充分的地区；三是有明确的区位导向，坚持了100%的商业可持续原则，充分体现了“投资多元、贴近农村、治理灵活、高效运作、服务三农”的原则（银监会，2007），实践中运行效果良好。根据新时期农业和农村经济发展的需要，在今后的试建及运行中重点应该做好以下几项工作。

第一，进一步因地制宜扩大试点工作。一要坚持服务“三农”的经营方向，重点引导各类资本到金融服务空白和竞争不充分地区设立机构、开办业务，确实起到农村金融体系的重要补充作用。二要遵循市场化运行规则，充分尊重各类资本投资意愿，由投资人按商业可持续要求自主决策、自主管理、自主经营、自担风险。正确处理为“三农”服务与自身经济效益的关系。

第二，进一步完善法人治理结构，建立健全内控机制，强化资本约束，注重防范风险，确保新机构安全稳健运行。

第三，鉴于是新建农村小型金融机构，也是农村金融体系的新生力量，在它们试建运行中，应坚持政策激励原则，进一步完善财税、货币、监管等方面政策，注重发挥地方政府支持作用，加大正向激励和引导，充分发挥它们在农村金融体系的重要补充作用，全面激活农村金融市场。

5.构建多层次农村金融保障体系

首先积极发展农村保险组织。发展农村的保险组织机构，为农业和农村的稳健发展提供保障，是构建农村金融组织体系的一项重要内容。加快发展多形式、多渠道的农业保险机构，设立专业性的农业保险公司、相互制农业保险公司和合作制农业保险机构；鼓励龙头企业资助农户参加农业保险；支持保险公司开发各种适合农村发展的保险产品，建立适合农业保险的服务网络和销售渠道；此外还要鼓励商业性金融保险公司开拓农村保险市场。农业保险的发展需要政府的政策扶持，逐步建立起政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范救助机制；完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，建立国家支持的农业保险巨灾风险保障体系；完善对农村保险的税收政策支持体系，对保险公司经营农村保险给予一定得税收优惠；构建农业再保险体系，使农业风险在全国范围内得到分散，加强农业保险的稳定性。

其次，完善农村信用担保体系。根据我省农村信用担保体系的现实情况，按照党的十七届三中全会《决定》明确提出的要建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制这项方针，我们要采取切实有力的措施保障这一重要政策取得成效，为农村、农户、农企提供融资信用担保，以解决农村融资担保难的问题。要在我省的范围内有计划、有步骤的建立以政策性担保为主体，互助性担保为辅助，商业性担保积极参与，能够有效控制、分散和化解风险的多元担保体系。积极推进财政、银行、社会、企业共同出资建立中小企业担保基金，大力发展企业间互助性和民营商业性担保机构，建立健全农户的贷款抵押担保机制，从根本上解决农民贷款难的问题。

6.加强农村金融基础建设，加快完善农村信用环境

一是加快农村征信体系建设，解决征信重城市、轻农村的偏差，着力解决农村金融发展中信息不对称或信息缺失导致的突出问题。努力为农村金融发展、扩大农村信贷投入提供良好的信用环境，促进和谐金融建设。此外，要加快农村金融基础设施建设，切实解决农村资金汇划、汇兑难的问题。当前要重点推进农村信用社资金清算系统建设，使农村信用社尽快接入大额支付系统、小额支付系统，为广大农村金融机构提供多层次、低成本的现代化支付清算服务；继续推动区域性票据交换中心建设，广泛吸收农村信用社加入，增强其结算功能。尽快完善针对农民工的特色金融产品与服务，确保农民的城市务工收入安全、顺畅地传送到农村。各地政府应加强财政政策与金融服务的衔接配合，发挥财政在资金配置中的引导和杠杆作用，支持带动农村金融服务发展。

二是加强农村金融法制化建设。为规范农村金融市场秩序和深化农村金融改革创造良好的法制环境，建立有效的农村金融法律体系和完善的资金回流激励机制，要加快制定有关农村金融的法律法规，加强农村金融生态环境的建设和优化，通过制定各项法律法规来明确农村金融机构的法律地位、责任，规范农村金融机构的市场进出、适度竞争和市场运作；不断推进担保法律制度的建设，使农民土地承包经营权更加具体化；同时要促进农业保险立法，使之更好地为农村经济建设服务；制定完善的信息交流平台，加强社会监督，形成良好的市场秩序，创造有利于农村金融发展的和谐氛围。