基层税务稽查工作创新研究

基层税务稽查工作创新研究

南宁市地税局第二稽查局课题组

近年来，南宁市地税局稽查部门在南宁市地税局和自治区地税局稽查局的正确指导下，在有关部门的密切配合下，坚持服务科学发展、共建和谐税收主题，真抓实干，锐意进取，严厉打击各类涉税违法案件，整顿和规范税收秩序，取得了“以查促收、以查促管、以查促改”的良好效果，促进全市组织税收收入工作的顺利开展。

一、近年来稽查工作的主要成效和存在问题

（一）稽查工作的主要成效

1．税收专项检查深入开展，以查促管、促收明显得到加强

历年来，按照区局和市局的统一部署，全市地税系统各级稽查部门积极开展税收专项检查工作，并总结出了一套专项检查工作经验。2009年有效开展了全市会计师事务所和税务师事务所行业、大小非减持的股份制企业及土地转让项目涉及企业的税收专项检查；2010年开展了土地二级市场、耕地占用税专项清理工作；2011年开展了对资本交易项目、广告业、房地产行业、建筑安装行业、交通运输行业、娱乐业和高收入者个人所得税等项目的税收专项检查。在开展的各项专项检查中，稽查部门注重坚持辅导自查和重点抽查相结合，通过一系列的宣传、辅导、约谈、自查、重点检查等工作，使企业、事业单位等纳税户自觉纳税意识明显得到增强，起到了查一个行业，规范一个行业的税收秩序的作用。同时，也收到了明显的促收作用。2011年全市稽查部门开展的专项检查共检查纳税人95户，有问题90户，自查222户，自查有问题113户，共组织税收专项检查查补入库总额达2亿元。

2．打击发票违法犯罪工作取得新突破，完善税务部门打击发票违法犯罪的长效机制

针对南宁市发票违法犯罪活动的特点和实际情况，南宁市地税部门积极探索预防、控制和打击发票违法犯罪活动的有效途径。通过推动成立政府牵头的打击制售和虚开假发票长效惩治机制、各级地税稽查部门充分发挥部门职能和合力，建立多部门协作机制、采取加大案件查处力度、创新征管方式、加强发票宣传教育等措施，逐步建立和完善了打击发票违法犯罪的长效机制，取得了明显成效。2011年，与公安部门共同联合开展打击发票违法活动8次，出动执法人员128人次，打掉发票违法犯罪团伙3个，抓获犯罪嫌疑人23人，捣毁发票制假窝点9个，缴获大型假发票印刷机械26台，电脑打印设备5套，捣毁假发票存储窝点14个，缴获假发票成品、半成品1686万份，缴获各类违法小广告名片6862张，打击发票违法犯罪活动工作开展有序，措施得力，成绩显著，得到了自治区地税局的充分肯定和表扬。

3．狠抓大要案查处和案件曝光工作，彰显稽查的效力和威慑力

历年来，南宁市地税部门加强对涉税案件特别是对涉税大案要案的查办工作，把查大案、办要案、严执法作为基本工作要求，加强了对大案要案的督办、查处与管理工作，工作成效显著。全市地税稽查部门2011年共受理举报案件47起，查结31起，在查16起，目前已查补入库金额341．78万元。同时，加强税收违法案件的曝光力度，以全国第20个税收宣传月活动为契机，挑选稽查典型案件在全区主流媒体上曝光，有效发挥税务稽查的教育、惩治和警示效应，通过典型案件曝光，扩大社会影响，强化了税务稽查的威慑力。

4．完善机制、细化指标，深入开展稽查绩效考评工作促进进稽查工作的管理

2011年，南宁市地税部门在自治区地税局《广西壮族自治区地税系统稽查工作绩效考评细则》的基础上，将稽查工作绩效考评指标进一步细化。通过量化考评指标，了解掌握各稽查局及每个检查员工作开展情况，客观评价工作业绩，为今后机构设置、人员结构调整、稽查资源优化配置提供了参考依据，从而有效地推动了地税稽查工作不断向规范化、科学化方向发展。

5．稽查队伍素质全面提高，为稽查工作的全面开展提供了有力的保障

南宁市地税部门始终着力培训稽查人才，打造稽查领军人物。结合南宁市稽查干部人员结构开展培训，突破传统稽查业务培训方式，利用靠近自治区地税局的地域优势，充分利用资源，借鉴兄弟单位成功经验，采取“走出去、引进来”的培训模式，走出去参加自治区地税局项目培训、稽查骨干被区局抽调进行全区范围的集中稽查和交叉稽查，将外出培训的成果实现全市地税稽查部门资源共享，引进来邀请自治区地税局、院校、中介机构等有丰富经验的老师、教授来传授工作经验、业务流程和稽查技能，实现了人才培养和工作的双赢，取得了良好的效果。在2011年进行的全区地税系统“四项竞赛”中，全局参加稽查业务考试项目的总平均分为83．4分，参考人员及格率为100%，其中最高分达97分，80分以上达到119人，占考试人数的72．6%，获得了稽查考试集体第一名的优异成绩。稽查人员业务素质的提高，为稽查工作的全面开展提供了有力的保障。

2012年，南宁市地税稽查部门共对219户企业开展了税收检查，查补各项收入达到41606．08万元，圆满完成了自治区地税稽查局和南宁市地税局确定的各项工作任务。

（二）稽查工作存在的问题

1．稽查职能定位不明确

稽查部门专司偷逃骗抗案件的查处，打击涉税违法行为是稽查部门的中心工作。由于税务机关的核心工作之一是组织收入，加之对稽查的职能作用认识不到位，稽查部门仍是增收的主要力量。大部分税务机关在年初的工作计划中对稽查部门下达收入任务，尤其是在税收收入严峻的年份更为明显。稽查部门在接受任务后，也将其细化分解到检查岗位，工作考核时稽查户数、查补税款占很大比例，检查人员为完成任务而查的思想严重，执法风险相应增加。“收入型”稽查影响了稽查职能的发挥。

2．选案准确率不高

为更好地实现稽查流程四分离，扩大稽查检查人员数量，目前南宁市地税局三个稽查局的稽查选案工作由市局办公室兼任。由于办公室平时不直接接触业务，稽查选案主要通过计算机进行选案，主要做法是先将纳税人相关数据录入计算机，计算机再根据预警值完成选案。但如果录入的数据不全，在行业比对时不能形成差异性比对，容易造成偏差，影响选案的准确率。

3．人员素质尚需提高

稽查执法水平在很大程度上取决于稽查人员的工作素质高低。从2008年开始，南宁市三个稽查局开始实行行业稽查。进行行业稽查不仅要求税务稽查人员要具备税收业务知识，还要具备法律、计算机，甚至是相关行业的专业知识。但是在南宁市三个稽查局中，能够具备这些知识的人比较少，在实际工作中能够进行检查的人员更少，严重影响了税务稽查的效率，必须提高税务稽查人员的综合素质。

4．查账软件开发不完善

随着计算机信息技术的发展，越来越多的企业实现了会计电算化。为适应形势发展，提高工作效率，自治区地税局积极开发查账软件，实现人机结合查账。但在查账软件的推行过程中，出现了一些困难和问题。一是推广应用不广泛。查账软件自开发使用以来，对稽查人员的相关培训不足，造成部分稽查人员不会使用查账软件，导致稽查手段滞后于信息化发展。二是系统太多，不易操作。自治区地税局对于查账开发了多个系统，征管系统和稽查系统往往分开，如果授权不够，就无法进入征管系统获取纳税人纳税的基本信息，造成稽查不便。三是缺乏国、地税信息交换系统。在实际工作中，国、地税有许多工作信息是相关的，如果能够将国、地税信息资源进行共享，则更便利于稽查，但是目前还没有开发国、地税信息交换系统来解决信息资源共享问题。

5．稽查工作考核评估标准不合理

目前全区地税系统对稽查工作的考核评估标准以检查户数为依据，各稽查部门为了在绩效考评中取得好成绩，往往采取抓易放难、抓小放大的方法来拼凑检查户数，造成对稽查工作评价的不公平。

二、国外税务稽查工作经验借鉴

（一）稽查职能定位清晰

发达国家对税务稽查的职能定位非常清晰，那就是打击和惩戒涉税违法犯罪行为，维护税法尊严，实现税收公平正义，并始终将此作为税务稽查机构运作的前提、税务稽查在查处税收违法活动中，客观地会为国家挽回税收损失，增加财政收入，但从根本上说，税务稽查的作用还是对税收违法犯罪行为的打击与惩处。职能定位一旦偏离了这一点，税务稽查中就会弱化为获得税收收入的工具，从而损害税务稽查体制创设的根本目标，反过来损害税法的严肃性，削弱了对税收征收权的监督制约。

（二）稽查选案针对性强

在美国，税务部门必须严格审核纳税人申报的每份纳税申报表。纳税人的报税资料输入计算机后，计算机会自动进行审核比较。如果在审核过程中，发现纳税人有计算错误或申报不实者，税务部门会书面通知报税人，要求改正或选为稽查对象。纳税人的纳税申报表要根据国内收入局制定的标准，由计算机来客观打分。一般而言，收入越高、减项越大，错误越多者，分数越高，被选定查税的可能性越大。美国国内收入局通常每三年实行一次“衡量纳税人遵法稽查计划”，每次通过计算机选择数万件，对每件都彻底稽查，再根据结果改进计算机打分及选样抽样等的标准，因此，很难直观地说哪些纳税申报表就是税务稽查的对象。通常出现以下情况的纳税申报表容易成为税务部门稽查的对象：（1）申报所得数与其收入来源不相符；（2）收入数额庞大且无预扣所得税；（3）申报过多的免税额；（4）税前扣除项名目繁多，且不甚合理；（5）具有特殊避税行为的投资者；（6）历年所得与储蓄、投资的增长比例不相吻合；（7）收取大量现金收入的经营者；（8）报税人的收入与开支不成比例。

（三）稽查人员素质比较高

国外都非常重视稽查人中的配备，不仅配备有足够数量的稽查人员，而且重视配备高素质的稽查人员，稽查人员的专业化程度高，能适应现代信息化条件下税务稽查工作的需要。

德国对税务调查人员要求的严格程度很高，既要具备扎实的专业知识，又要具备丰富的实践经验，故往往要优中选最优，强中选更强。州税务总局向社会公开招聘大学毕业生；被录取者经短期熟悉税收环境后，进入税务职业学校接受专业培训三年，毕业后分配到税务征收局工作；稽查局从税务征收局稽查处的人员中选择优秀者经州税务总局批准后，调入稽查局工作；税务违法案件调查局经州政府批准后招聘调查人员，受聘者必须有一年以上税务稽查员资格，经考试合格，成为调查员。

在美国，稽查人员严格实行等级评定制度。一共设有14级，9级以下为新手，只有14级的稽查人员才能稽查大公司，从而保证了稽查质量。此外，各国也相应制定有完善的教育培训制度，稽查人员定期进行培训，接受知识更新。在稽查队伍素质建设中，国外十分注重稽查人员的专业化、分行业专业稽查和内部制约。在美国税务机关，稽查工作并非人人能干，需持证上岗。美国对税务稽查人员实行等级制。查账人员分为普通查账人员和国际查账人员，涉外税收通常要由普通查账人员和国际查账人员两组人员协查。对一些专业化大公司的稽查，通常还要聘请社会上的一些经济专家，如计算机专家、化工专家、石油天然气专家，协助税务机关进行检查，美国的税务稽查从人员配置到稽查各个环节都突出了比较强的专业化。税务机关对稽查人员都要定期进行专业化培训。美国对大公司通常实行驻户稽查，但为了防止作弊，驻地小组成员经常轮换。

（四）信息化手段在稽查工作中广泛运用

特别在稽查信息的收集和稽查选案工作中，国外税务稽查机关普遍使用计算机等现代化信息工具，税务稽查信息的来源更加广泛，大大提升了稽查选案科学性、准确性。美国从20世纪60年代起逐步在全国范围内建立了税收征管网络，实现了从税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源控制到纳税数据的收集、存储、检索等一系列工作环节的信息化。近年，美国还启用一种运用了“数据挖掘”信息技术的新征管软件，这种软件的优点在于纳税申报表上的数据在录入时要经过过滤，有偷逃税嫌疑的纳税申报表就会很快被挑选出来，极大地提高税收征管包括税务稽查的质量与效率。

（五）税务稽查效率高

在美国，每年一个州税务署至少可以查阅200至1300万人次纳税人的数据，这几乎是原来工作效率的2000倍。美国稽查机关在稽查中还充分运用现代统计方法提高稽查效率，他们对销货发票的检查，采用统计推算的办法，用统计数据定论，如用1000张发票作为统计抽样检查的母体，然后从统计母体中抽出100张发票进行逐一检查，假定其中有2张发票有问题，即有问题的概率为2%，由此推论10000张发票中有200张发票有问题，税务机关就以此为依据进行处理。

三、基层税务稽查工作创新思路

（一）基层税务稽查工作的理念创新

1．树立“狠、准、快”的打击理念

新《征管法实施细则》第九条指出，稽查局是负责打击偷税、抗税、骗税等税务违法的专门机构，这要求稽查部门必需树立“狠、准、快”的打击理念。敏锐发现涉税违法的嫌疑对象，准确界定偷税、抗税、骗税等涉税违法案件，并快速狠狠打击。只有这样才能充分发挥税务稽查的打击职能，维护税收秩序良性运行。

2．树立稽查经济观的服务理念

税务稽查服务经济的意识在税务部门十分薄弱。长期以来，税务稽查重检查、轻帮助，重数量、轻质量，重回报、轻整改的现象普遍存在。经济决定税收，税收对经济具有反作用。通过税务稽查发现问题，及时提出稽查意见，积极帮助企业提高经营管理水平。同时通过税务稽查，有力打击偷骗税行为，维护税收秩序，确保公正执法，全面营造一个公平竞争的市场经济环境，从而实现税收与经济的良性互动。

（二）基层税务稽查工作的手段创新

1．提升稽查工作的信息化技术水平

电子计算机作为现代化的信息处理机器，应该扩大其在税务稽查工作中的应用，给税务稽查工作带来新的管理手段，使税务稽查能够把系统分析技术、经济数学方法与信息技术有机地结合起来，从而使税务稽查更加科学化。要在充分利用最新信息技术手段的基础上，建立多渠道、多层次的纵横交错、上下贯通的税务稽查信息系统。同时要加快电子查账软件的开发应用，大力推进电子税务稽查。依托信息化建设带来的技术创新，提升稽查工作信息化程度。计算机的信息系统包括硬件与软件两部分，在硬件方面提高基层税务稽查人员的电脑配置水平，加快计算机的换代升级；在软件方面则在兼顾稽查成本的同时，深入研究稽查的技术与方法，建立税务稽查计算机管理方面的专业队伍，大力进行系统开发，设计研究“税务稽查实施环节专用软件”，通过自动计算、自动带出、规范格式等功能简化稽查的文书录入工作量，迅速提升税务稽查系统的管理业务标准化和管理工作程序化，也可以使地税稽查系统的信息和整个税务信息系统实现资源共享，和国税稽查信息系统实现资源共享。

2．提高税务稽查工作的装备水平

目前税务稽查工作的调查取证手段单一，稽查工作的装备陈旧落后，已经不能适应经济的发展和相关法律对稽查工作的取证要求，应该逐步为基层稽查机构配备数码摄像机、录音器材、传真机、扫描仪、打印机、复印机、具有留言记录和来电显示等功能的电话机等设施。

3．创新稽查执法手段

要研究建立税警联合办公室，使地税局与公安经侦支队协作常规化，用警察的侦查手段完善地税稽查手段，在税务司法体系建立之前，可以借助经侦支队的权限实现税务检查搜查权，以解决调查取证难的问题，同时可确保重大涉税违法案件查处的及时性和权威性，降低执法成本。

（三）基层税务稽查工作的方法创新

所谓税务稽查方法的创新，就是将现代管理学、经济学、数学和信息科学的方法应用到税务稽查实践中去，提高税务稽查的质量和效率。

（1）根据不同规模、行业的纳税人的经营特征进行科学分类，归纳通用行业检查指南，针对涉税共性问题，实施重点管理。通过专项检查和专项整治工作及时发现并纠正行业性问题，整顿和规范地税部门税收秩序，并促进行业纳税遵从度。

（2）引入风险管理，通过风险评价，对不同风险等级的纳税人采取不同的稽查管理措施。根据本市重点税源情况，选择部分重点税源企业开展轮查，并采取分级分类稽查方式组织检查工作，突出重点。同时要不断总结并探索分级分类稽查管理的方式方法，促进不同类型企业提高纳税遵从度。

（3）运用系统论、控制论、负反馈、运筹学理论对稽查工作流程进行再造，精简和优化管理环节，降低稽查管理的成本和稽查执法的风险。稽查办案选案、稽查、审理、执行相分离的“四分离”机制，保证稽查工作的规范有序，实现专业化分工及分权制约的原则。可以考虑将选案、稽查、审理、执行职责在市、县级稽查局之间进行适当调整，如采取市级稽查局统一选案、审理，县级稽查局只负责案件实施和执行，提高执法质效。

（4）基于现代企业管理理论，建立绩效考核、组织激励、流程控制等内部管理制度规范，进一步优化稽查四分离的工作流程，可以从以下两方面予以考虑：一是制定科学规范的标准控制体系。结合稽查工作实际情况，修订和完善选案、检查、审理、执行四环节作业标准，明晰各环节作业权限、内容、方法、时限、流向等，提高稽查人员业务水平，并通过流程信息系统如稽查信息系统实施控制，全面提升稽查工作质量。二是实行绩效管理，建立合理的稽查考核评价体系。必须建立一个合理的包含各环节考核评价体系，加大对选案准确率、案卷退审率、查处入库率、复查差错率和协查回复率的考核，保证四环节相互相离又协调运作，促进稽查工作不断发展。

（四）基层税务稽查工作的人才管理创新

1．推行稽查人员准入制

稽查人员素质的高低，决定税务稽查质量和效率及税务稽查事业的全面发展。对税务稽查人员应实行准入制度，设置准人条件：一是对进入稽查队伍的人员必须逢进必考；二是报考人员应具备相应资格条件，专业对口，如所学的专业是税收、法律、会计、计算机专业；三是要有两年以上税务工作经验，把好税务稽查人员的进人关。

2．建立健全稽查人才培育机制

要合理统筹和运用好税务稽查人力资源，采取有效措施全面充实稽查队伍，确保分级分类稽查的实施。采取稽查津贴、大案奖励、外出培训等方式，加强干部队伍建设，提高稽查队伍战斗力。同时，要选拔税务业务能力强、政治素质过硬的税务干部充实稽查队伍。通过分级分类教育培训提高干部业务素质和工作能力。

3．建立稽查人员激励机制

实行完整规范的税务稽查人员业务技能考试、工作绩效考评管理体系，推行稽查人员等级制、主查与辅查考核晋级制等科学严谨的考评方式，切实做到能者上，庸者下，优者进，劣者出。在此基础上，建立稽查人员与被查对象相匹配的管理体制，尝试专业化稽查人才培养。确定不同等级的稽查人员具有检查不同类别纳税人的资质，使稽查人力资源优势与稽查对象所需要的稽查工作能力相适应，确保稽查质量，提高专业化水平。

课题组负责人：杜　军　刘　钧　蒙曼琳　　　　

课 题组成 员：陈秀斌　黎淑贞　邓　柯　黄英华

　　　　　　　黄志刚　梁毅鸿　陈　臻