刍议地税稽查工作体制改革

刍议地税稽查工作体制改革

蒋钦勇

所谓体制，是国家对某项工作在机构、职权范围、隶属关系和工作关系等方面进行管理的体系和制度。而税务稽查体制是国家税收征管体制的一个重要组成部分，它受经济体制、税制以及征管模式的制约和影响。现行税务稽查体制是在市场经济体制条件下，税务系统逐步建立和完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托、集中征收、强化管理、重点稽查”的新型征管模式的基础上形成和确立的，实行了稽查外分离，同时各级稽查部门按“选案、稽查、审理、执行”四分离的原则相应设置内设机构，从而税务机关的“一级稽查”的税务稽查体制得以确立，并在实践中不断完善。

一、现行稽查管理体制现状

钦州市地税系统的稽查机构由市、县两级稽查局组成，具体情况如下：

市局稽查局为市地税局的正科级直属机构，2011年10月机构改革前编制15人（其中领导职数为1正1副），实有12人（局长、副局长各1人，另有1人长期抽调区局办案）；机构改革后编制为12人（其中领导职数为1正3副），实有干部12人（局长1人，副局长2人，另有1人辞职）。市局稽查局内设办公室、选案股（兼举报中心）、检查一股、检查二股、审理股和执行股六个内设机构，其中办公室1人，选案股1人，检查一股2人，检查二股1人，审理股2人，执行股2人。市局稽查局负责全市检查计划的制订及组织实施。

钦南区、钦北区、钦州港经济开发区地税局和直属第一、第二税务分局没有设置稽查局或检查股，由税源管理部门负责开展征管日常检查，其辖区内的稽查选案、涉税案件的立案查处由市局稽查局负责。

县局稽查局共有2个，分别为灵山县局稽查局和浦北县局稽查局，均为县地税局下设直属机构（稽查局局长享受副科领导待遇）。2011年10月机构改革前灵山县地税局稽查局实有6人，机构改革后为7人；机构改革前浦北县局稽查局实有5人，机构改革后还是5人；灵山县和浦北县稽查局均没有设股，各自主要负责辖区内检查计划的制订及组织实施、稽查选案、涉税案件的立案查处等工作。

二、现行稽查体制的优点

现行稽查体制对于在新的历史条件下强化税收征管，推进依法治税，保证税收收入，维护税收秩序，促进公平竞争起到了无可替代的作用。

（一）强化了对稽查工作的领导

在现行稽查体制下，省以下各级稽查部门受所属地税局的领导，业务上接受上级稽查局的指导，这样不仅确保了上级部署的稽查工作任务的完成和稽查工作要求的落实，而且能有效地结合本地税收征管工作实际，开展各项稽查工作，有效地发挥了以查促管、以查促收职能作用，确保了依法治税、依法行政要求的落实。

（二）强化了内部的相互监督制约

征管、稽查机构的分设，职责明晰，责任明确，稽查部门通过对纳税人的检查，不仅对纳税人纳税情况实施检查监督，也是对征管部门的勤、廉及征管工作的广度和深度实施监督，有效地促进了依法治税、依法行政和廉政建设。同样，征管部门在实际工作中，在对纳税人实施服务、监督的同时，也对稽查部门的稽查深度、稽查质量、稽查人员的勤廉实施了有效监督，形成了内部的相互监督制约机制及对纳税人“双向”监控机制，这必将有效地推进税收环境的根本好转，形成良好的税收秩序。同时稽查局内部稽查“四环节”实行分离，严格了执法程序，规范了执法行为，构建了完整的岗职体系，形成了既相互支持配合又互相监督制约的稽查新格局。

（三）提高了专业化管理水平

推行“一级稽查”后，专案稽查、专项稽查及重点区域整治等均由稽查部门组织实施，从稽查计划到具体稽查实施方案及案件的受理、稽查、审理、执行均由稽查部门负责实施，且稽查部门内部各环节实行分离，由于实施了专业化分工，推动了稽查人员的素质建设，集中、统一、规范了各执法环节的执法行为，确保了查结的每一起案件事实清楚、证据确凿、程序合法、数据准确、适用法律法规正确、处罚适当，促进了稽查质效和稽查管理水平的提高。

（四）提高了稽查工作质效

征管、稽查机构分设后，稽查部门“专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，便于组织较大规模的行业性稽查，便于统一部署、整体联动、重拳出击，查大户、查大案，形成打击涉税违法行为的合力，提高了稽查工作的质效。

（五）提高了稽查执法的刚性

稽查机构相对独立后，专司稽查权，一定程度上减少了行政干预和地方保护主义的干扰层面，从而保证了稽查部门相对独立地行使稽查权，稽查力度、处罚力度、执法力度得到加强，增强了执法的刚性和严肃性，提高了打击涉税违法的威慑力，提高了打击涉税犯罪的社会效果，维护了税法的尊严。

三、现行稽查体制的不足

（一）在稽查工作理念上，当前主要存在三个误区

一是收入论。以查补收入论英雄，个别地区至今还在下达查补收入计划，导致一些稽查部门与征管部门争税源。二是工具论。职责错位，将稽查变成万能的应急工具。稽查部门从事直接组织收入、纳税评估、废业检查、清理漏户等属于征管性质的工作在一些地区时有发生；三是服务论。扭曲了服务与执法的关系，把淡化稽查打击职能视为服务，个别地区甚至把免查作为地方政府招商引资的条件。

（二）在稽查工作手段上，一定程度上落后于时代步伐

一是选案手段落后，巧妇难为无米之炊，税务稽查部门获取第三方信息难度极大，造成选案信息来源匮乏并失真。二是检查方式陈旧。不论企业规模大小、核算水平高低、税法遵从如何和业态差异，稽查部门仍沿用传统的单一的就账查账的检查方式，检查能力已落后于时代发展的脚步；三是信息技术滞后，一些大中型企业信息化程度已高于税务机关，而当前税务稽查部门的计算机应用水平还很低，基本上停留在原始的手工操作阶段，重复劳动多，工作效率低，稽查信息化推广慢，不能与税收征管实现信息共享，尤其是电子账务稽查方面的尝试更是欠缺。

（三）在稽查人员素质上，还不能完全适应工作需要

人是生产力中最活跃的因素，以人为本的理念逐渐成为一种共识。作为生产力中最具有决定性力量的人，其作用不可小觑。因此税务稽查干部队伍的结构、素质状况，直接决定着稽查工作的质量。以钦州为例，目前全市地税系统税务稽查人员仅25人，税务稽查人员仅占整个税务队伍人数6．4%，其中检查人员只占稽查人员总数的三分之一左右；在年龄结构上，50年代2人，60年代18人，70年代4人，80后仅1人，平均年龄约44．66岁，人员老龄化现象比较突出；在学历结构上，研究生2人，大学本科11人，大学专科12人，虽然大专以上人员所占比例为100%，但其中通过在职函授取得学历者占有相当比例，全日制大学毕业人员不多；在业务能力上，其中能独立办案的人员明显偏少且集中于市区，部分稽查人员尤其是县级稽查人员现有业务水平还不能完全适应稽查工作现实和未来需要。从2011年稽查相关数据来看，钦州市地税稽查部门共立案检查纳税户59户，共查补入库税款3396．58万元，处以罚款158．72万元，加收滞纳金46．19万元，合计3601．49万元。其中市局稽查局检查纳税户34户，组织27户企业开展自查，查补合计3555．82万元；县局稽查局检查纳税户25户，查补合计45．67万元。通过相关数据分析，不难看出，2011年全市地税稽查入库的税款中，98%以上的税款是由市局稽查局查补的，县局稽查局查补入库的税款所占比例不到2%。2011年机构改革之前，市局稽查局实有稽查人员11人，与灵山县和浦北县稽查局稽查人员合计数一样，但承担的检查任务及检查的成效却远远超过两县稽查局。造成这一现象的原因一是市一级的税源远比县一级的丰富。二是稽查人员的配备不尽合理，市局稽查局的稽查人员数量偏少，人均承担的检查任务远远高于县局稽查局的稽查人员。

（四）在稽查职能发挥上，还存在检查盲区

截至2011年底，全市在册的企业共6037户，在册的个体工商户共32777户，钦州市列入2012年重点监控企业共493户，其中国家税务总局监控企业70户，自治区地税局监控企业70户，而全市现仅有稽查人员27人。稽查力量不足，造成很多纳税人3－5年或5－7年以至更长时间才能被检查一次，其弊端一是稽查周期增长，涉税违法行为不能及时查处和纠正；二是稽查周期跨度长，检查涉税事项多、所需时间长，难以保证质量；三是同样的涉税问题积累多年，一次清算执行难。同时，受稽查力量不足制约，稽查重点主要集中在建安房地产行业及重点税源户、纳税大户上面，对其他类型纳税人很少稽查，在检查对象范围容易出现“盲区”，“以查促管”、“以查促查”、“以查促收”、“以查促改”等稽查职能作用还没有完全发挥。

（五）在稽查体制机制上，还存在许多有待改进的地方

一是地税稽查部门级别较低不利于工作开展及协调。从目前广西区内来看，国税稽查部门已在多年前实现了“升格”，各级国税稽查部门均比同级地税稽查部门高半格。由于级别不对等，国、地税稽查部门之间联合查办案件、相互交换信息及工作配合方面开展较难；同时，随着北部湾经济区开放开发的进一步深化，越来越多的大型企业、央企分支机构及外国企业纷纷落户广西、进驻北部湾，它们或是级别较高、或是影响力较大，地税稽查部门若级别低，则不利于与上述纳税人进行工作协调。二是查管互动机制有待完善。目前，征管部门移交给稽查部门的案件数还比较少，稽查部门查后提出征管建议还未成为常态。三是立案机制缺乏威慑效应。立案应该意味着违法者必须承担一定的代价。然而，现行的立案标准中既涉及偷税方面的也涉及非偷税方面的，其处理结果完全不同。四是协调协作机制有待强化。目前地税稽查部门与公安、工商、审计等部门间协作很大程度上是靠各部门的觉悟和相互之间的关系，法律中有关协作条款还缺少具体操作办法。五是地方党政干预税务行政执法时有发生，严重影响了稽查职能作用的发挥，税收执法的刚性受到削弱。六是内部机构设置“四分离”不彻底。稽查部门所配备的人员数量难以满足实际工作的需要，各工作环节和人员难以彻底分离，在实际工作存在“一个萝卜多个坑”现象。七是由于经费所限，稽查部门很少派人外调，取而代之的是电话委托涉案地稽查部门代为调查或发函调查；同时，技术装备落后，配备交通工具数量不足，且陈旧、性能差、消耗大，严重影响办案效率和办案质量。八是部分工作制度亟须完善。执法责任制、案件复查制以及执法过错追究制等制度完善与落实不够，造成检查人员对查处案件质量的要求不高，税收执法人员的责任心下降，稽查工作效果不尽如人意。

四、改革完善地税系统稽查管理体制的建议

（一）提升地税稽查机构级别，按经济区域独立设置稽查机构

纵观中国几千年传统文化，无论是国与国之间、部门与部门之间、单位与单位之间、家庭与家庭之间，还是个人与个人之间的交往，都讲究级别或地位对等，诸如“门当户对”、“郎才女貌”、“物以类聚，人以群分”之类的成语或谚语就是对此最好的诠释。在现实工作中，地税各级稽查部门既比同级国税稽查部门行政级别低，又面临许多级别较高或是影响力较大的大型企业、央企分支机构及外国企业，不利于工作开展及协调。因此，在借鉴国内外现有各类好的税务稽查管理体制度基础上，建议将自治区、市两级地税稽查机构的行政级别在目前基础上予以提升半格，撤销县（区）级稽查局。此外，打破行政区划设置，在区内按照大经济区域设立若干稽查分局，如广西壮族自治区地税局稽查局（桂东、桂北、桂西、桂中、北部湾经济区等）稽查分局，级别为正处级单位，管辖若干个市级稽查局，依法独立行使稽查权。这样有助于提高执法权威，有利于充分利用有限稽查资源，有利于专业化管理水平的提高，有利于排除行政干预及地方保护主义干扰，提高稽查质效，让税务稽查职能作用得到充分发挥。

（二）赋予税务稽查部门较大的执法权

税务稽查部门的主要职责在于查处税收大案要案，故需要在从法律上确认稽查的执法主体资格的基础上，赋予税务稽查部门较大的执法权，为稽查部门采取税收保全、税收强制执行措施、暂停支付和扣款，以及对有关证据实施保全措施等提供必备的法律依据。只有通过法律上的明确规定，税务稽查才能真正得到司法机关的支持。

（三）完善稽查资源调配管理机制，提高税务稽查保障能力

实现资源的合理配置，科学地开发、利用资源是科学发展观的重要内容。要实现有限税务稽查资源的合理配置和有序地开发利用，切实做到人尽其才、物尽其用。一是建立科学的人才调配、教育、培训机制。根据稽查工作特点，合理制订稽查队伍人员编制，配足配齐稽查人员，保持稽查队伍的相对稳定性；大力加强稽查业务技能培训，重点抓好查账技能、侦察技能、计算机操作运用技能方面的培训，进一步提高稽查人员的业务水平，以适应新形势下稽查工作的需要。二是建立科学的稽查装（设）备调配机制。自治区地税稽查局应设立专门稽查装（设）备管理机构，从所属稽查机构的实际出发，以满足稽查工作需要为限，负责全区所属稽查机构装（设）备的采购、配备和更新换代，确保物尽其用。三是建立稽查经费管理机制。自治区稽查机构设专门稽查经费管理机构，具体负责稽查专项经费的年度预算和决算，负责对下级专项经费的使用审计，确保专款专用。在年度稽查专项经费预算时，适当向基层、向落后地区倾斜，以确保稽查工作的顺利开展。四是加强稽查制度建设。要加强新形势下与稽查相关的法规、规章的研究，完善稽查工作制度，如修订完善《税务稽查业务管理制度》、《税务稽查选案管理办法》、《税务稽查复查办法》等，使稽查执法有法可依，增强稽查工作的可操作性和稽查执法的规范性、统一性。

（四）加强稽查工作方式方法创新

一是要进一步改进稽查方式，提高稽查工作效率。可以采用检查和自查相结合，对纳税人有轻微违法行为，且通过自查能积极主动补缴税款的，由稽查部门书面通知纳税人进行自查，重新申报纳税，或对其某些行为作出解释，对拒不申报和解释的，才立案稽查，使纳税人有一个自查改过的机会，体现出税收执法的人性化。二是积极探索推行全区“一级稽查”体制，打破现有行政区划限制，为推行分级分类稽查模式奠定良好的基础。三是进一步探索推行专业稽查模式。将全区企业按性质划分成不同的行业和类别，每个经济区域稽查局侧重于某一个行业或类别的检查，实现稽查工作的专业化，提高稽查队伍的专业化水平。

（五）大力推进稽查工作信息化建设

一是研究开发稽查信息化管理系统，把各项稽查业务均纳入信息系统进行管理，通过计算机管理来优化工作流程设置，实现资源共享，创新稽查工作方法和手段，统一执法程序，规范执法行为，提高稽查工作效率。二是研究开发选案评估系统，通过各类税收收入风险分析系统和纳税风险评估系统等筛选出可疑纳税户，结合其他稽查案源线索，对稽查案源进行综合评估判断，对风险疑点进行罗列和说明，并对案源依据综合风险值大小进行排序，实现电脑科学选案。对已经选定并下达检查任务的案源，稽查人员首先要针对选案疑点进行检查并把检查结果反馈，对选案疑点未进行检查的，在系统里该案件无法做结案处理，审理环节也无法通过，实现对选案准确率和检查准确率的考核。在此基础上，进一步研究开发稽查案头审计系统，逐步实现稽查大量工作由案头电脑审计来完成。三是启用电脑查账系统，利用目前国家税务总局已开发和正在推广使用的电脑查账软件，进一步创新检查手段，提高稽查工作效率。四是利用已开发的电子档案系统，实现稽查案卷的无纸化管理。五是依托税收执法责任考核系统，加强对执法行为的监督和考核。

（六）积极探索税务系统内部良性互动机制

严格落实稽查“四环节”分工制约、协调配合管理机制，积极探索建立与征管、法规、税政等部门的良性互动机制。对管理等部门移送给稽查部门的线索，依法立案查处，及时反馈查处结果。对稽查中发现的税收政策、管理问题，及时向法规、税政和管理部门予以通报并提出工作建议。与征管部门协调、理顺纳税评估、稽查执行等方面的工作。

（七）进一步拓展部门协作深度广度

切实加强在案件查处、税收专项检查和专项整治等稽查执法中的国、地税协作。巩固完善税警协作办案机制和情报交换制度，发挥打击税收违法犯罪的合力优势。切实加强与海关、银行、工商、财政以及纪检、法院、检察等部门、单位的协调配合，拓宽交流渠道，完善协作机制。

（八）改进稽查工作考核办法

一是要改进稽查工作的考核内容。主要考核执法程序、执法合法性、公正性和执法效率，可考虑将处罚率、入库率、结案率、选案准确率、案件差错率、行政复议变更撤销率、行政诉讼败诉率等作为考核稽查工作的指标。二是要改进稽查工作的考核方式。自治区地税局稽查局通过案件复查、日常考核和年度目标管理考核对各经济区域稽查局的执法水平和执法质量进行检查、考核。考核方式上可采取由自治区地税局监察部门牵头，通过执法监察、案件审理等方式检查、考核稽查执法水平。

（九）建立科学的监督制约机制，实行责任追究

首先是强化稽查执法的监督。通过省局和省局稽查局的执法检查和案件复查，对其执法的程序，执法的合法性、公正性，是否按规定移交案件审理委员会进行审理等进行监督；通过工作检查和目标管理考核，督促稽查部门对征管等相关职能部门移送的案源、案件进行认真检查并将检查情况进行反馈；通过推行稽查业务公开制度和税务稽查回访卡制度，广泛接受纳税人和社会的监督。其次是强化稽查内部的监督制约。建立税务稽查工作程序、涉税违法行为处罚标准、税务检查限时报告制度等，推行稽查人员等级制、主查主审制、岗位轮换制、目标管理考核制、过错责任追究制等机制，大力加强稽查部门内控机制建设。

作者单位：钦州市地税局