行政案卷排他原则的研究及其税务行政执法借鉴

行政案卷排他原则的研究及其税务行政执法借鉴

岑　渊

行政案卷排他原则始见于美国《联邦行政程序法》第556条第5款：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷”。所谓行政案卷排他原则，是指行政机关的决定必须根据案卷作出，不能在案卷之外以当事人不知道或者没有论证的事实作为依据，否则行政决定归于无效。行政案卷排他原则被认为是美国现行行政程序法中的一项极其重要的原则，是行政听证制度的核心内容，也被视为当事人陈述、申辩和驳斥行政机关不利于行政相对人证据之权利的重要保障。行政案卷排他原则在美国以成文的方式法典化之后，对英国、德国等其他西方国家也产生了重要影响。

在我国提倡依法行政，建设法治政府的今天，学习、研究和借鉴行政案卷排他原则，对依法约束和规范税收执法行为，构建和谐税收征纳关系，促进税务机关依法行政，防止税务机关滥用职权，保障税务行政相对人合法权益和防范税务行政执法风险有重要意义。

一、行政案卷的特征

讨论行政案卷排他原则，还得从案卷开始。美国《联邦行政程序法》所指的案卷，是指在行政程序中，行政主体在作出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据，以及该行政程序中作出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷。行政案卷具有以下特征：

（一）真实性

据以作出行政裁决所依据的行政案卷必须从内容到形式都如实反映行政行为的全过程，全面、真实记载行政机关履行行政程序的客观情况。首先，为确保案卷的真实性，行政案卷中的所有证据和听证笔录被要求应当经由当事人确认并签名盖章，否则不能生效。其次，禁止证据秘密入卷，行政案卷中所有对当事人可能构成不利影响的证据，必须经过听证程序，并由双方当事人质证，方可入卷作为行政裁决的依据。只有这样，才能保证行政机关据以作出裁决的事实，是双方当事人知悉并经过辩论的，未经论证或者不为当事人知悉的证据，不能进入行政执法案卷，不能作为行政机关裁决判断的依据。

（二）封闭性

行政程序开始时，任何与案件事实和依据有利害关系的主体都可以参与其中，任何有关联性的证据和主张都应当被提出，并贯穿始终。但是，一旦程序结束，以行政程序所及范围和行政程序时间的发生期间为限度，除具有法定因素之外，任何非该程序涉及范围以及非该程序发生期间以外的事实、证据材料，均不得进入行政案卷。这样经过该程序认定的事实关系和法律关系，都被一一锁定。这种程序的固定性和不可逆转性，决定了行政案卷的封闭性，案卷一经形成，任何再具证明力的证据，也应当被“拒之门外”而归于无效。

（三）时效性

任何与案件相关的事实证据，必须有相关的各方当事人在听证程序中当场提出，并有当事人进行质证，未经质证和当场提出的任何证据材料，不得进入行政案卷，这是行政案卷的时效性。确立行政案卷的时效性，是坚持“先取证，后裁决”的重要保障。众所周知，“先取证，后裁决”是现代行政的一项重要的基本原则，是行政程序公平、正义的基础。如果不对进入案卷的内容设定时效，行政机关一方可以在听证程序以后任意将不利于行政相对人的证据入卷，那么整个听证程序就会变得毫无意义，并对行政相对人的合法权益造成实质性的损害。

（四）公开性

除法律有特别规定外，行政案卷必须是公开的，任何主体依法提出申请并履行法律手续，即可得到案卷的副本。这是行政信息公开的必然要求。将行政案卷依法向社会公众公开，才能确保行政机关依据案卷作出裁决的公开和透明，使行政程序的全过程为社会公众知悉和了解，有利于行政相对人充分了解行政程序的相关信息，使行政及机关的行政行为置于社会公众舆论监督之中，杜绝“暗箱操作”。

（五）唯一性

行政案卷的唯一性包括两层含义：一方面，一件行政案件有且仅有唯一的行政案卷，禁止卷外立卷、内外不一；另一方面，行政机关做出的裁决必须以该行政案卷作为唯一的依据，这是该项行政案卷排他原则的要求，禁止行政案卷与行政裁决的割裂与冲突。

二、行政案卷排他原则的含义

在美国《联邦行政程序法》，有两个条款涉及行政案卷排他原则。一是第556条第5款：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷”。一是该法第706节：“为了作出上述决定，法院必须审查全部记录，或其中为一方当事人所引用的部分”。据此，法院只能根据行政机关的记录进行审查，作出判决，行政机关提供法院审查的记录，只限于作决定时考虑的问题和事项，不能是作决定后的记录。因而，行政执法案卷排他原则主要包含以下几个方面的含义：

（一）先取证，后裁决

“先取证，后裁决”意味着行政机关在作出某项具体行政行为的决定时，只能以该行政机关在做出具体行政行为之前依法取得的证据作为证明其行为合法的依据，而不能凭借行政机关工作人员的主观臆断行事或以事后收集的证据来证明其已作出的具体行政行为合法。

（二）依据唯一的专门案卷

案卷排他原则，还意味着行政机关据以作出具体行政行为的依据，必须是已经特定化的专门唯一的案卷。行政机关应当在调查取证阶段，依照规定程序进行调查取证，并将取得的全部相关证据予以整理、归集、立卷、归档，最终形成该案件的唯一专门案卷，作为行政机关局已作出具体行政决定的唯一依据，行政机关不得依据案卷以外的证据来作出行政决定。

（三）禁止未经听证或当事人不知悉的证据

作为行政机关据以作出行政决定的唯一专门案卷，其所有证据应当通过听证程序，经过当事人质证，并为当事人所知悉。任何未经听证程序质证、不为当事人知悉的证据不能入卷，行政机关不得采纳此类证据。如果没有让行政相对人在听证程序中当面质证，就无从核实当事人对行政机关工作人员所提供事实的准确度，行政决定的事实依据就很可能受到“一面之词”的不正当影响。

（四）禁止单方面接触

“兼听则明，偏听则暗”，要保证行政过程的公正和保障行政相对人的参与权和知情权，不仅需要保证行政机关工作人员对决定结果不牵涉个人利害关系、排除先入为主的偏见，还应当保证行政机关工作人员的决定完全建立在按照法定程序调查取证确定的客观事实基础上。这要求据以作出具体行政行为的事实依据，应当完全来自持相反立场的争议各方都参与的听证并进行质证，禁止行政机关相关工作人员接受在听证之外的其他当事人不在场的“单方接触”而获取的证据。单方面接触而获取的证据和事实，由于未经当事人质证与核实，其实质是等于剥夺了当事人的申辩权，置当事人于不得不承受行政机关以“一面之词”进行不利裁决的境地。

（五）行政诉讼中，法院应当遵循上述规定进行司法审查

在行政诉讼之中，法院对具体行政行为的合法性的判决，必须以行政机关原具体行政行为所依据的唯一专门案卷作为审查依据，不能考虑行政决定做出之后的因素。

三、案卷排他原则的价值体现

行案卷排他原则日益受到关注和重视，被誉为“看得见的程序和正义”。实行案卷排他原则，让当事人明白行政主体如何就程序中的事实和证据作出决定，并在整个过程中最大限度地拥有参与、陈述、申辩和驳斥的权利，使行政机关的行为能在法律规定的框架内接受社会公众的监督和制约，这正是行政案卷排他原则的价值所在。

（一）程序正义

“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”先取证，后裁决，并且依据专门唯一的案卷进行裁决，这是行政案卷排他原则体现程序正义的重要方内容。现代行政权力持续不断地扩张与膨胀已是不争的事实，与此同时，作为保障私权、规制公权的制度建设显得极其重要，这是确保公权与私权平衡，维护公平正义的基础。行政案卷排他原则无疑给日益扩张的公权力设置的一道程序屏障，在这一屏障的作用下，行政机关的任何裁决必须符合程序正义的最基本要求，包括通知、听证及理由陈述和批驳，意为行政机关在作出对公民个人权利或财产产生不利后果的决定时，应及时通知当事人，听取当事人的意见，给予当事人充分称述自己观点和立场以及对相关证据予以质证、驳斥的机会，并让当事人能够及时得知行政机关作出裁定的正当理由，使得程序通过案卷变得真实，同时案卷记载了或实现了看得见的程序正义。

（二）权益保障

在行政案卷排他原则之下，行政机关的决定必须根据案卷作出，不能在案卷之外以当事人不知道或者没有论证的事实作为依据，否则行政决定归于无效，这是案卷排他原则保障公民个人权利很有意义的价值体现。案卷排他原则体现权益保障的价值，在于它保障当事人陈述意见的权利和批驳不利于己的事实的权利。记载于案卷之中的证据事实，在正当程序之下，经过了当事人，特别是行政相对人（有时也包括利害关系人）的辨认以及质证，在形成案卷的过程中，当事人的参与权、陈述权、质询权和辩护权得到了充分发挥，使当事人权益得到一个有力的保障。而这一权利保障就是行政案卷排他原则下，行政机关的决定必须根据案卷作出，不能在案卷之外以当事人不知道或者没有论证的事实作为依据。

（三）监督制约

行政案卷排他原则除了体现行政法所追求的公平正义和权益保障之外，还具有原则本身对行政机关自身监督制约职能的体现。首先，行政案卷排他原则确立了行政执法案卷的入卷规则，即禁止以当事人不知道或者没有论证的事实作为依据，确保了行政相对人对行政案卷的知情权、参与权、陈述权、质询权和辩护权，使行政决定的全过程由此而得以公开于社会公众的视野之中，从而保障了包括行政相对人在内的社会公众对行政决定的监督和制约。其次，该原则也保障法院对行政主体的监督，因为行政主体的决定只能以案卷中的记载为根据，法院凭此容易检查行政决定的合法性，以及是否有足够的证据支持。行政案卷排他原则实际上等于为司法机关确立了一个行政机关具体行政行为合法性的司法审查标准，司法机关以及原告也可以通过案卷检视行政主体做出行政决定的过程，以判断行政决定程序的合法性，有助于实现司法对行政的法制监督，有助于实现行政诉讼的目的。

四、我国税务行政执法程序对行政案卷排他原则之兼容

通过上述的介绍分析，不难看出案卷排他原则在行政执法中的地位和作用。长期以来，我国现行的法律、行政法规并没有关于行政案卷排他原则的明确规定，但是，我国现行的法律、法规的规定和遵循的原则，与行政案卷排他原则并不矛盾，我国现行的税务行政法律、法规对案卷排他原则是兼容的。虽然我国现行的法律、法规没有直接规定行政案卷排他原则，但是行政执法案卷排他原则与我国行政法治、依法行政、“先取证、后裁决”等原则是一致，它是正当行政程序的基本要求。因此，在我国现行的税务行政执法程序相关的法律体系中，对案卷排他原则是兼容的。

（一）行政许可法：应当根据听证笔录作出行政许可决定

《中华人民共和国行政许可法》第四十八条则进一步规定，“……（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”。这是我国首次将与行政案卷排他原则类似规定通过《行政许可法》予以确立，明确了听证笔录的作用———为了防止听证流于形式，必须用听证笔录来制约来保障行政许可申请人的权益：行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。这一规定不仅包含行政许可机关及其工作人员应遵循“先取证，后裁决”的规则，而且也包含在行政许可程序中，许可决定应当根据行政案卷中记载的、经过当事人质证的材料为依据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未论证的事实（尤其是听证结束以后行政许可机关调查搜集的证据）作为依据的规则。这就我国现行法律、行政法规之中，与美国《联邦行政程序法》所规定的“行政案卷排他原则”最为接近的规定。

（二）《行政诉讼证据若干规定》：卷外及事后收集证据的排除和禁止

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条规定：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据；第二十三条规定：人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据等。这些规定与行政案卷排他原则也非常相似，是“先取证，后裁决”、“依据唯一的专门案卷”、“禁止未经听证程序或当事人不知悉的证据”等规则的明确规定。

（三）复议期间自行收集证据的排除和禁止

在我国现行的行政法律体系中，被复议机关不得在复议期间自行收集证据以证明原具体行政行为合法，复议机关依职权进行调查取得的证据也不得作为原具体行政行为合法的依据。

1．《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定：在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

2．《税务行政复议规则》第十一条：各级行政复议机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，履行下列职责……（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。

第五十八条第二款：行政复议机构依据本规则第十一条第（二）项规定的职责所取得的有关材料，不得作为支持被申请人具体行政行为的证据。

第五十九条：在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

（四）重大、复杂问题的听证：隐含的案卷排他原则

我国现行的行政法律体系中，听证在行政程序中的作用日益凸显，在很多税收相关的行政法律、法规中都有规定。这些规定虽然没有直接规定案卷排他原则，但是对相关的条款进行分析之后，仍然能够发现其中隐含着行政案卷排他原则。

1．《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织……”由此，听证程序及其所保障的行政当事人的参与、陈述、申辩和驳斥的权利是显而易见的。

第四十二条规定：“……（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”本条对听证笔录应起什么作用，虽然没有规定，但是根据这一条款的立法精神，如果根据听证笔录如实记载的内容，行政机关所收集入卷的事实和证据不能成立的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。第三十八条规定：调查终结后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的决定。

从法律解释学的角度分析，可以发现第三十八条的“调查结果”正是第四十二条第（六）规定的听证程序中，调查人员提出当事人违法的事实、证据，当事人进行申辩和质证所达成的结果。在听证过程中，行政机关和行政相对人双方的意见通过听证程序得以充分表达，当事人对执法人员提出的违法事实和证据进行申辩和质证，从而形成“调查结果”。行政机关通过对根据调查结果对违法行为予以审查和确认，从而作出不同的处罚决定。因此，在行政处罚的听证程序中，隐含了行政案卷排他原则。

2．《行政许可法》第四十六条：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

3．《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条：行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

4．《税务行政复议规则》第六十五条：对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

第六十九条：听证应当制作笔录。申请人、被申请人和第三人应当确认听证笔录内容。行政复议听证笔录应当附卷，作为行政复议机构审理案件的依据之一。

此外，其他的税收规章、规范性文件也隐含有部分类似案卷排他原则的规定，如《税收规范性文件制定管理办法》、《税务行政审批制度》、《税务稽查工作规程》等，不一而足。

五、税务行政执法案卷存在问题

（一）行政程序立法缺乏统一规范

如前文所述，我国税收法律、行政法规对案卷排他原则具有一定的兼容性，但与国外行政程序立法相比较，如美国《联邦行政程序法》，我国在行政程序方面缺乏统一的法典。行政案卷排他原则只是在《行政许可法》中得到比较明确、完整的规定，而此外的《行政复议法》及其实施条例、《行政处罚法》等法律、行政法规对行政案卷排他原则的兼容和接受只是局部的、有限的，并没有将行政案卷排他原则予以完整、明确地规定，对听证的适用范围、程序、作用以及相关证据、笔录的入卷，长期缺乏统一的法定标准和要求。这些立法上的缺陷导致了税务行政执法程序缺乏严格、统一、法典化的程序规范。

（二）纳税人相关权利被忽视

通过行政案卷排他原则的含义和价值分析可知，由税务机关实施的、影响税务行政相对人权益的具体行政行为当中，与行政案卷排他原则有关的纳税人权利，主要是纳税人或税务行政相对人在具体行政行为中的参与权、知情权、陈述权和申辩权。由于行政案卷排他原则在我国税务行政法律体系中还没有予以完善、明确的规定，导致纳税人或税务行政相对人的权利被忽视。例如不尊重行政相对人的知情权和陈述、申辩的权利，没有按规定履行告知义务，没有充分听取行政相对人的陈述、申辩；达到听证标准的，没有告知听证的权利，或告知不规范、不完整；没有按规定举行听证；作出税务处理及行政处罚决定，没有充分考虑行政相对人陈述、申辩或听证的理由、事实、证据等。

（三）案卷缺乏严格统一的制度规范

在行政案卷排他原则下，行政执法案卷具有真实性、封闭性、实效性、公开性和唯一性，而这些特性的存在和保留，需要有严格统一的案卷制度。但是由于立法的原因，我国至今未制定严格统一的行政案卷的法律、行政法规，导致行政案卷的入卷甄别和管理缺乏统一的技术标准，难以杜绝事后入卷、未经听证程序质证和不为当事人知悉的证据秘密入卷的现象，有的案卷中的证据形成时间逻辑前后矛盾；有的案卷被行政机关的少数调查人员垄断和操控看，人为修改相关证据并秘密入卷等。

（四）听证程序还没有得到足够的重视

1．听证的效力不明确，流于形式。虽然我国已经有相当部分的行政法律引入听证制度，但关于听证在行政决定中的法律效力以来一直存在争议，有的主张借鉴行政案卷排他性原则，案卷之外没有经过质证的证据不得采纳；有的则主张仅将听证笔录视为行政决定的根据之一，其他的特别是听证会后行政机关调查的或者当事人提供的相关证据亦应采纳。立法上至今没有对这个问题予以明确规定，致使听证程序仅仅被作为完成某一行政程序的形式而已，听证结果在行政决定中没有起到应有的作用。

2．听证程序的适用范围过于狭窄。根据我国《行政处罚法》规定，听证程序仅适用于责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款等行政处罚决定，显然过于狭窄。从行政相对人权益保护的角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于行政处罚是很不恰当的。同时《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序，但又没有对数额标准作出界定，各地各部门也存在差异。而听证本身是当事人受到不利指控时维护自己合法权益的途径，如果对听证程序适用范围过于狭隘，很难让所有受到行政行为影响的行政相对人受到公平对待。

六、行政案卷排他原则在税务行政执法领域中的借鉴

（一）税务行政执法借鉴行政案卷排他原则的必要性

1．借鉴行政案卷排他原则，有利于税务行政执法行为的证据取得、归集、存档，提高举证的效率。行政案卷排他原则要求将行政执法行为的事实证据、法律依据，以及立案、调查、告知、听证、审理、决定、执行全过程的证据材料归集或者记录在行政执法案卷。这对行政执法行为的监督管理以及诉讼举证责任风险防范很有好处，可以凭据行政机关执法过程中形成的案卷加强事中、事后监督，更为重要的是一旦发生行政诉讼，行政机关可以根据行政执法案卷迅速、完整地向人民法院提供举证。

2．借鉴行政案卷排他原则，有利于税务机关加强行政执法行为的监督管理。在行政案卷排他原则下，案卷既是看得见的程序真相，也是税务行政行为的全过程的客观反映，使行政行为的真相以案卷的形式得以固定，不能更改，也无法抵赖，这样税务机关就可按照案卷排他原则的要求，来加强税务行政执法行为事中、事后的监督管理，及时审查有没有按照程序中认定的事实来做决定，有没有按照程序中认定的事实因素和法律因素做决定，程序之外的因素对行政行为有没有起作用等。

3．行政案卷排他原则有利于实现程序正义。行政案卷排他原则要求以案卷为作出行政行为的唯一依据，以案卷中记录的事实为作出行政行为的唯一依据，而案卷是行政程序的真实记录。所以，以案卷为唯一依据，就是以程序中发生的事实为作出行政行为的唯一依据，程序中没发生的事实不得记录在卷，也就不可能对行政行为起作用，这样案卷排他就把程序之外的因素，如不正当的行政干扰、腐败因素、人情关系因素等都可以排除在外了。

4．行政案卷排他原则有利于防范行政执法风险。在行政案卷排他原则下，所有陈述记录和所有经过质证的证据都已明白无误地进入了案卷。这样，即使作出的行政行为违法或不合理，也由于相关事实和证据有据可查，其相关的责任的划分能够依据案卷进行归责，若属于当事人质证和申辩的原因的不能一概由税务行政机关承担责任。此外，案卷排他原则下，也增强了税务机关及其工作人员依法行政的独立性，任何事后取得、或未经听证或不为当事人知悉的证据，无论压力来自何方，都无法入卷，是税务机关及其工作人员在作出决定时就可以排拒外部压力、依法行政，从而在一定程度上降低了执法风险。

（二）行政案卷排他原则在税务行政执法的适用范围

行政案卷排他原则在税务行政执法领域具有极其广泛的借鉴范围，凡是由税务机关决定实施的影响税务行政相对人权利的行政行为，包括抽象行政行为与具体行政行为，均应当确立并适用行政案卷排他原则。

一是抽象行政行为，即税务行政立法和准立法行为，主要是税收行政法规、规章以及税收规范性文件的制定管理，这是一种授权性立法。行政案卷排他原则在抽象行政行为的适用，主要是就税务行政法规、规章以及税收规范性文件是否需要制定，或者起草文本及其某些条款的内容、规定，以听证等方式公开征询社会公众意见，并根据意见作出决定的行为，将听证记录作为行政立法决策的重要依据。二是具体税务行政行为，包括税务稽查（检查）作出的税务处理决定和税务行政处罚、税务行政审批、应纳税额的核定以及其他税务行政执法事项等，这些具体的税务行政行为往往直接影响行政相对人的权利，也应当适用行政案卷排他原则。

（三）完善听证规则，尽可能推广听证程序适用范围

首先，应当尽可能降低听证程序的适用“门槛”。对听证程序的适用，不仅限于责令停业停产、吊销许可证照和大额行政处罚等情形，而应当尽可能扩大其适用范围，即规定凡是影响行政相对人权利的所有行政行为，均可以由当事人在规定的的期限内申请听证；只在有当事人明确表示放弃听证，或者逾期不提出听证申请，或者无正当理由逾期提出申请，行政机关才可以不举行听证。

其次，为提高行政效能，将听证分为正式听证和简易听证两种类型。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。非正式听证指行政机关在制定法规或作出行政决定时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，行政机关应当如实记录以供行政机关参考，行政机关许基于记录作出决定的程序。

再次，增设行政机关依职权举行听证的规定。无论当事人是否提出听证，对于责令停业停产、吊销许可证照和大额行政处罚、行政案卷存在较大疑义、当事人要求听证、行政机关认为应当正式听证或其他特殊情形的，由行政机关依职权以正式听证的形式举行听证，其余的适用非正式听证。

（四）完善税务听证程序的举证、质证与认证规则

举行听证的目的，是为了去伪存真、发现事实的真相，因而我们不能只关注听证程序本身，更应当关注听证过程中举证、质证以及认证的，这是行政案卷排他原则发挥实效的决定性因素。在听证过程中，原来行政法上的“举证责任倒置”不在这里起作用。因为双方参与听证的目的，是在行政决定做出之前提出有利于自己的主张和辩论的机会，所以双方都有义务为证明案件真相提供证据。质证是双方当事人针对对方提出的证据进行反驳和反证，缺乏真实性的证据往往由于质证而原形毕露，失去成为裁决依据的资格。最后，由听证的主持人在听证程序的尾声对经过质证的工具进行认证。认证是听证程序里要求最高的环节，这就要求主持人具有很高的思辨能力。因此，制定严格统一的认证规则显得相当有必要。

（五）重大税务案件应当以听证结论作为唯一或重要的依据

以听证结论作为唯一或重要的依据，是行政案卷排他原则下的一条重要规则。听证程序的功能和任务主要有三个方面，一是发现案件的真相。正式听证程序具有准司法性质，采用诉讼程序中控、辩两方对抗，互相质证和辩论，主持人居中听取双方陈述、询问证人的方式。二是主持人保障裁决中立，遵循程序正义的法则，不偏袒任何一方，禁止与当事人单方面接触。三是保障相对人平等、有效参与行政决定。在税务稽查中，最可能需要以听证方式进行决断的就是达到重大税务案件标准的稽查案件。这些案件往往是由于涉税数额巨大，或者是稽查部门与被查的行政相对人双方存在重大争议或分歧，或者是案件查处对社会有重大影响等，在稽查局检查取证完毕提出书面稽查意见，进入审理阶段之后，就需要以举行听证的方式进行举证、质证和认证，最后确立案件事实形成听证笔录，提交给重大税务案件审理委员会进行集体审议决定。

（六）税收执法案卷管理制度的完善

在行政案卷排他原则下，完善税收执法案卷制度。在案卷排他原则下，确保行政执法案卷的真实性、封闭性、实效性、公开性和唯一性，需要建立和完善严格统一的案卷制度。主要从三个方面来完善和规范税收执法案卷制度，一是要是严格相关证据材料入卷的范围，即所有证据材料须经听证程序质证或为当事人知悉。二是严格入卷的时间证据材料的标签管理，杜绝非调查取证期间以及非本案程序范围的证据材料秘密入卷。三是及时对案卷的立卷归档和装订，确保案卷在外部形态的完整性和固定性，防范案卷被非法人为增加、删除和改动。

（七）相关立法的借鉴与完善

行政案卷排他原则的在税务行政执法中的借鉴，除了上述的几个方面以外，还得从立法上予以借鉴和完善几个方面的内容。一是完善《行政处罚法》、《行政复议发》及其实施条例、听证的相关条款，降低听证的门槛条件，扩大听证的适用范围。二是在上述法律相关条款中增设案卷排他原则下的相关规则，如“先取证，后裁决”、“依据唯一专门案卷”、“禁止未经听证或当事人不知悉的证据”、“不单方面接触”等内容。三是完善行政程序立法，即制定出台我国《行政程序法》，并将案卷排他原则纳入立法。

作者单位：贺州市地税局