新征管模式下纳税评估和稽查的定位及协作关系问题研究

新征管模式下纳税评估和稽查的定位及协作关系问题研究

贺州市地税局课题组

2005年，国家税务总局印发了《纳税评估管理办法（试行）》，全面开展纳税评估工作。随着纳税评估工作的不断深化，纳税评估与税务稽查不协调现象时有发生。为构建纳税评估与税务稽查的良性互动，2011年，贺州市地税局建立了税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查“四位一体”互动机制，并通过纳税评估工作的实践，深入研究其与税务稽查之间的协作途径。

一、开展纳税评估的意义

2005年，国家税务总局在全国范围内推行纳税评估工作。从贺州市地税局开展情况来看，纳税评估在当前税收形势下具有非常重要的现实意义。

（一）有利于加强税源监控

纳税评估是连接税收征管与税务稽查的有效载体，是事前管理方式。新的征管模式是通过信息化手段，强化税务机关税源监控能力和水平，保证税款征收与税务稽查协调运行的税收征管工作机制。它在二者之间建立起一条联系纽带，形成加强税收管理的有效合力。

（二）有利于提高征管质量

一方面，纳税评估通过加强对纳税人申报资料的案头稽核，及时发现、纠正和处理异常申报行为。一方面通过多种分析手段，充分利用各种信息数据，建立指标警戒体系，做到申报资料的最大限度利用，及时为稽查部门提供纳税人的动态征管信息，使重点稽查适应征管环境的变化，增强了稽查的针对性。

（三）有利于完善监控网络

纳税评估从各方面对税源状况、纳税行为进行案头分析，考虑各种因素对纳税行为的影响程度，判断申报数据的真实性、准确性、合法性。实现由静态分析向动态管理的转变，使各业务环节形成有机整体，弥补了税收征管中征收与稽查之间“真空地带”。

（四）有利于搞好内部管理

对在税收评估过程监控中发现的内部管理问题，通过专题报告的形式提出相应的改进措施。同时，也可以把对内发现的问题，引入到内部目标管理考核机制，提高考核的科学性，促进管理工作质量的提高。

（五）有利于密切征纳关系

通过约谈或质询等方式与纳税人交流，让对方明白自己存在的问题，对某些违规行为，以补缴税款和滞纳金的方式或者移交稽查局进行稽查处理的方式解决，易于被纳税人所接受。

二、贺州市地税局纳税评估的做法与经验

2011年，贺州市地税局在全市范围内开展了金融行业专项纳税评估工作，由市局所得税科牵头，人员从全市各县（区）局抽调。成立金融行业专项纳税评估工作小组。纳税评估小组分为税收分析、纳税评估、税务稽查、税源监控四个小组，小组长由“四位一体”办公室的相关工作人员担任，各小组成员为各县（区）地税局重点税源的税收管理员。市地税局各业务部门按照“四位一体”的思路，分工明确，积极协作，密切配合，即：劳务和财产行为税科、所得税科整理金融行业相关的税收政策并对评估人员进行业务培训，同时提出纳税评估指标值；征管和科技发展科梳理纳税评估的流程，规范纳税评估文书；重点税源管理科提供全市金融行业近年来的有关财务和税收分析数据，为纳税评估工作提供参考。评估数据主要从以下渠道获取，即：从“广西地税信息系统”获取金融行业的税款入库情况、从“广西地方纳税人数据采集和报送信息平台”获取纳税人的工资成本支出数据、从“个人所得税管理系统”获取每个纳税人缴纳的个人所得税等；同时加强与人民银行、财政局等部门的联系，对各项涉税信息进行跟踪监控、核实，广泛收集企业的纳税资料。稽查部门对在评估中发现的涉及评估税款金额较大的企业，及时跟进检查。此次金融行业专项纳税评估，共评估出个人所得税518．23万元，为全市2011年个人所得税增长额贡献18个百分点；评估出印花税10万元；移送稽查检查23户；其主要成效表现在：一是堵塞了税收漏洞，促进了应收尽收。通过开展纳税评估，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的错误，强化了税收监控管理。二是提高了选案质量，强化了稽查作用。评估结束后，及时把纳税评估环节中发现有重大偷税行为疑点的企业，移交稽查部门作为案源，确保稽查部门集中精力查处大案要案。三是找准了监控重点，强化了风险管理。通过开展金融行业纳税评估，取得金融行业税收预警值和评估指标，为税源监控设置了关键节点，进而强化了税收风险管理。

三、纳税评估与税务稽查的区别与定位

通过开展纳税评估，不难看出，纳税评估与税务稽查之间既相对独立，又相互依存。因此，要对纳税评估、税务稽查进行准确定位，划分职责范围，明确业务边界。

（一）内涵不同

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。而税务稽查是指税务机关依法对纳税人和扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务情况进行的税务检查与处理工作的总称，包括日常检查、专项检查和专案检查等。

（二）目的不同

纳税评估是在资料分析的基础上对纳税人一般性的纳税申报问题进行认定和处理，是对纳税人的事前预警，侧重税源管理，没有处罚权限。税务稽查则是对纳税人纳税申报的真实性进行检查，是对已纳税额与应纳税额是否相符的检查，侧重执法打击，维护税法的严肃性，具有处罚权限，是对纳税人履行纳税义务的事后监督。

（三）实施的程序不同

纳税评估没有法定的程序，可根据管理工作需要来确定评估程序，目前主要为审核分析、约谈举证、实地调查、评定处理等。税务稽查则具有严格的法律程序，必须经过选案、调查、审理、执行四个环节。

（四）使用的文书不同

纳税评估使用的还不是完全意义上的法定文书，以税务机关内部使用为主，其资料不发纳税人，不作为行政复议和行政诉讼的依据，对纳税人的约束力较弱；税务稽查使用法定文书，要求被查对象必须对所查内容核实、签字、盖章，其资料作为行政复议和行政诉讼的依据，对纳税人的约束力较强。

（五）时限不同

开展纳税评估工作原则上是在纳税申报到期之后进行，评估期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况才延伸到往期或以往年度。税务稽查的检查所属期一般为以往年度。

（六）对发现问题的定性和处理不同

纳税评估结果的处理：对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题，经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无须立案查处的，可提请纳税人自行改正。稽查结果的处理：对稽查问题需要处理的，稽查人员要制作《税务处理决定书》，在税务处理决定执行上，由税务执行人员接到上级批准的《税务处理决定书》后，填制税务文书送达回证，按规定将《税务处理决定书》送达被查对象，并监督其执行。被查对象未按照《税务处理决定书》的规定执行的，税务执行人员应当按照法定的程序对其应当补缴的税款及其滞纳金，采取强制执行措施。

四、纳税评估和税务稽查的衔接与互动

纳税评估和税务稽查同属税源监控管理的手段，纳税评估进行的日常检查和管理是税务稽查的基础，税务稽查是完善、严密日常检查和管理的保障。

（一）纳税评估可弥补稽查面的不足

纳税评估作为一种新的税收管理手段，可以解决集中征收、重点稽查模式下征收与管理脱节断档的问题，弥补原有稽查面的不足，对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。

（二）税务稽查可以弥补纳税评估环节的不足

目前税务机关在进行纳税评估时，获得的稽核资料主要来源是企业的纳税申报资料和财务会计资料，多为静态数据，不适应动态分析的需要。且资料多是纳税人主动提供的，鉴于纳税人会计核算水平的差异和某些主观故意，失真的财务信息难免存在，难以体现其真实核算情况，对这些资料进行评估，评估出来的效果会大打折扣。为确保评估工作的质量，应配合以税务稽查，验证纳税资料的准确性及真实性，掌握企业的动态信息，不断提高纳税评估工作的效率和质量。

（三）纳税评估为税务稽查提供可靠的案源

通过纳税评估收集的涉税案件相关信息和相关线索，为重点稽查提供检查思路和依据，确保涉税案件查深查细，提高稽查质量，实现强化管理与重点稽查的相互配合。

（四）税务稽查为纳税评估提供预警值信息

税务稽查能够全面掌握纳税人的各项经济指标相互间特殊对应关系、影响相关经济指标变化的各种因素，这些指标和因素可为纳税评估进行指标的确定、预警值的测算和调整提供重要参考和基础信息。

五、纳税评估与税务稽查不协调之处

贺州市地税局的纳税评估工作刚刚起步，从开展的金融业评估工作来看，存在的主要问题有：

（一）评估工作的法律地位不够明确

尽管当前从国家税务总局至县级局，各级税务机关对纳税评估工作给予充分重视，制订了《纳税评估管理办法》，明确了纳税评估的程序和方法。但往往只停留在规章层面，没有上升到法律的高度。从法律层面讲，《税收征管法》及其实施细则，均无有关纳税评估具体问题的处理规定，没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，具体操作很难有个准确尺度，纳税评估中关于补税的法律法规依据不足，评估结果处理缺少法律依据，刚性不足。

（二）评估人员综合业务素质不够

纳税评估是一项业务性很强的综合工作，涉及税收、会计、财务管理、计算机技术等方面的知识，评估人员不仅应该具备这些方面的丰富知识和综合能力，还需掌握各行业的经营情况和特点。目前，基层税务机关缺乏评估专业人员。贺州市2011年开展金融业纳税评估，其评估机构、评估人员均是临时组成和抽调，这些人员平时缺少系统的培训学习机会，全靠自学积累经验和探索，专业能力存在一定的欠缺。

（三）纳税评估与税务稽查的衔接不够

评估部门出具的结论一般有两种情况，一种是评估有问题，另一种是评估无问题。对于后者，一旦在今后的税务稽查中发现重大偷税问题，应当如何追究相应的责任并没有比较明确的规定，容易出现“淡化责任”的问题。稽查部门的一部分自主选案、自主检查的结果没能通过有效的信息反馈机制反馈到纳税评估部门。

（四）涉税信息搜集、整理、提炼不够

目前，在内部，获取评估的信息主要是通过纳税人报送的纳税申报数据和财务数据，对其他方面的信息和数据，税务机关内部没有专门的机构进行管理和综合协调，这使得大量的涉税情报信息不能充分有效地利用，也无法发挥纳税评估作为税务稽查前置环节的“过滤”作用。在外部，获取的信息只是依靠社会综合治税。但从贺州市局的社会综合治税信息传递来看，信息数据涉及面过窄，对企业在各部门缴纳的税费信息未进行定期的传递。由于信息的不完整，直接影响了纳税评估的质量。

（五）信息化技术支持不够

当前，纳税评估除了受信息不全因素的影响外，技术条件的制约也是重要的因素。一是数据提取方面。正在使用的“广西地税信息系统”不能根据设定的指标实现对各个税种各个环节的直接自动监控，使用时还需要技术人员通过数据库语言进行提取和查询。二是内部数据无法共享。目前全区地税系统使用的软件至少有5种，由于软件系统林立，内部产生的有限的数据难以共享。三是没有外部数据收集平台。外部信息是纳税评估的重要数据来源，外部信息短缺是制约纳税评估的重要因素。一方面是取得外部数据比较困难，另一方面是取得的海量数据与纳税人申报数据的比对也存在技术上的制约。

六、纳税评估与税务稽查协作的国际借鉴和启示

纳税评估作为国际上通行的一种做法，引起了越来越广泛的关注。我国的纳税评估工作开展时间并不长，虽然取得了一定的成绩，但仍存在局限性，可通过借鉴国际上发达国家和地区的先进做法。比如：新加坡，它是推行纳税评估制度较为规范的国家，它的主要做法和特点有三：一是建立申报信息库；二是内部分工协作细致；三是智能化程度高，重视自查自纠。

他山之石可以攻玉。针对我国当前纳税评估工作所面临的问题，从制度建设、日常管理、人才培养、涉税信息的收集和利用等方面多管齐下，正确处理好纳税评估与税务稽查的协作关系。

（一）完善法律法规，规范工作规程

一是在法律法规层面上赋予纳税评估明确的法律地位。如完善《税收征管法》及其实施细则，在“法律责任”部分增加在一定条件下予以免责的人性化设计：对于不具有偷税等违法嫌疑，无须立案查处的，若纳税人主动接受自查自纠，即自行补充纳税资料、补正申报、补缴税款、调整账目等的，可给予从轻、减轻或免于处罚，从而使税收征管法更加符合以人为本的治国理念。二是制定便于操作的纳税评估工作业务规程，对评估程序、评估期限、评估比例、评估次数与评估处理作出具体的规定，建立纳税评估岗位责任、质量控制、评估复查、责任追究等制度体系，使纳税评估工作有章可循，不断提高评估工作水平。

（二）加强业务培训，提高案源质量

一是在加强干部的理论培训过程中，要有重点地开展税收、财会理论等有关知识的培训。同时注意加强综合分析、快速判断、有效沟通等各方面能力的培养。二是建立严格的评估质量指标体系。一方面，评估指标设计要综合考虑评估对象的方方面面，全面考察纳税人整体纳税情况，要研究不同指标之间的弹性系数，确定合理区间，监控指标的运行情况，及时发现疑点和问题，并要根据不同税种的特点，分析不同指标之间的关联关系，建立多层次的指标体系，横向与同行业比较，纵向与历史同期比较，发现差异和变动幅度，查找疑点和问题。另一方面，制定评估技能标准，对选案准确率、评估结果正确率、补税率等进行明确的规定。三是在评估结束后，定期组织评估人员进行案例评析，逐项分析评估方法、过程和结果，总结出较好的评估方案，并注意提炼经验，从而提升工作水平。通过多种方式造就一批精于纳税评估和税务稽查的专业型、复合型人才。

（三）理顺部门关系，明确部门职责

要充分发挥纳税评估和税务稽查的相互促进作用，就要在税务机关内部，建立统一机制，理顺纳税评估与税务稽查主要环节之间的流程关系，防止评查混同、以评代查等现象。要严格评估移送稽查标准，以保证部门内和部门间的职责、业务联系紧密而又权责清晰。

（四）健全纳税评估信息数据库

信息匮乏和失真是制约纳税评估的瓶颈。当前，我国正在全面推进社会信息化，给部门间信息共享提供了充分的物质条件，税务机关要充分利用科学的数据仓库技术，为纳税评估提供广阔的信息资源。一是要拓展信息占有领域。充分利用已经掌握申报、征管信息资料的基础上，要重视企业的会计资料信息，加强信息共享，提高纳税人税收征管信息和会计信息的真实度。二是要构建评估信息库。国家应以法律的形式实现税务机关与金融、海关、工商、外贸等相关部门的信息共享，利用计算机网络技术，最大限度地掌握纳税人的各种经济信息。三是要建立信息收集机制。将来源于各大媒体及国家行政管理机构、司法机关及有关行业管理部门公布的有关纳税人的设立、行业经营、经济统计等有关信息资料，定期进行收集、整理，形成共享信息，充分发挥“信息管税”的作用。

（五）提高信息化建设水平

纳税评估庞大的信息处理量，使评估工作只有借助科学的技术手段和方法，才能更加规范和准确。纳税评估应以计算机为依托，在现有综合征管软件的基础上，开发和推广应用能与税务登记、发票管理、申报征收、信息采集、稽查管理等业务融为一体，各系统、各环节环环相扣，信息高度共享，并能对涉税信息进行加工、分析和处理统一的纳税评估子系统，使其可以自动读取数据、选定评估对象、进行数据测算，结合预警值比对分析疑点，使整个纳税评估工作在严密规范的程序化控制下进行操作，从而为税务稽查提高案源质量打下坚实的基础。

课题组负责人：韦　艺　　　　　　　　

课 题组成 员：唐发江　邱树宗　白　云