关于推进我国文化产业发展的税收政策探讨

关于推进我国文化产业发展的税收政策探讨

高丽峰

随着信息传播技术和社会经济的发展，“文化”一词不再仅仅是停留在意识形态上，它更多的是与各国发展战略、发展实践紧密结合，体现出巨大的经济和政治效应，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出，成为21世纪世界各国竞相发展的战略性朝阳企业。我国是个文化资源丰富的国家，2009年我国《文化产业振兴规划》的颁布，标志着文化产业上升为国家的战略性产业，但目前我国文化产业的开发广度和力度与发达国家相比还远远不够，需要政府政策的正确引导和有效调控。本文拟就我国当前的文化产业发展的现状和存在的问题进行探讨，并提出完善我国文化产业发展的税收政策建议。

一、我国文化产业发展的现状和面临的挑战

我国文化产业发展起步较晚，在2000年10月中共十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，建议中首次正式使用了“文化产业”这一概念。经过十余年的发展，我国文化产业有了迅猛的发展。据统计，2004年以来，全国文化产业年均增长速度在15%以上，比同期国内生产总值增速高6个百分点，保持了高速增长的势头。2008—2009年，面对金融危机的冲击，文化产业逆势上扬，其消耗少、污染低、附加值高等优势进一步凸显，成为经济寒冬中的一股暖流。2008年，全国文化部门艺术表演团体总收入80.3亿元，比2007年增长16%。全国广播影视创收收入1350.6亿元，比2007年增长18%。2009年上半年，我国文化产业增速为17%，大大超过国内生产总值和第三产业的增速。总体看来，文化产业增长势头强劲，对国民经济的贡献率不断上升，促进作用日益凸显。我国文化产业已经从探索、起步、培育的初级阶段，进入快速发展的新时期。但与发达国家相比，我国虽是文化资源大国，又是文化产业弱国，无论在产业规模、结构还是社会化、产业化的程度，都处于明显的劣势状态。

我国文化产业的持续发展面临的挑战：

（一）缺乏整体构架，市场化程度低

我国的文化产业脱胎于计划经济，一直以文化事业的形式出现，政府在管理时以“办文化”为主，缺乏较为完备的产业发展总体构架，全国文化产业在一定程度上存在无序、盲目、结构不合理、发展不均衡的现象。由于文化产品具有需求的不确定性和高风险性，政府的包办行为会束缚其自由发展。这种特殊国情使得我国文化产业发展的出资人长期缺失，并未实现真正市场化，存在过多依赖于政府投资、社会资本投入不够、市场机制与市场体系发育滞后等问题，文化企业规模小、竞争力弱的情况仍很严重。中国企业500强的榜单上仅有2家文化企业，且排名靠后；2008年评选的全国文化企业30强中，没有一家营业收入超过百亿。

（二）产业特殊性造成的融资难题

文化产业是知识密集型也是资本密集型的产业，它的经济效益和竞争力依赖具有规模经济效应的大型产业集团。中小型企业的创业和发展需要多元化的社会投融资体系的扶持，大型文化产业集团的形成和运营更离不开资本运作。但是与传统行业相比，文化企业由于规模小、固定资产少等特点造成贷款抵押担保难，并且文化产品属于特殊消费品、投资风险高等因素，决定了融资渠道过窄、依赖政府投入的现状，限制了文化产业的高速发展。

（三）知识产权保护力度不够

文化产业具有知识产权特征，其本质是知识产品的生产和流通活动，体现为知识产权的价值链实现过程，其基础是国家对知识产权的保护。但目前我国知识产权的受重视程度远不及发达国家，软件业、音像业等行业盗版现象严重，在一定程度上削弱了文化创新的积极性。

（四）缺少文化创意人才

作为知识载体的人才，特别是创新型人才已经成为最重要的战略资源和经济持续发展的动力。尤其是对于文化产业来说，人才资本在其发展过程中起决定性的作用，是文化产业的核心要素。文化创意人才有其特殊型和不可替代性，他们不断创造新观念、新技术和新的创造性内容，以脑力与体力、手工与信息化等手段相结合，实现智能生产与实时快捷生产。但就我国的情况来看，文化创意人才在数量和质量上都有待提高。以北京、上海等文化产业比较发达的地区来说，从事文化产业的人员占总就业人口的比例还不到千分之一，并且与世界范围的国际大都市相比，受教育水平及高等教育人口比例也较低，人才的流动性、开放性和多样性不足，企业的创新能力比较差。我国要加快文化产业发展，就必须加大培养和吸引专业的文化创意人才，形成创意人才链，才能将复杂的文化产品像流水线一样生产出来。

（五）文化贸易逆差仍然较大

近年来，虽然我国文化产品和服务出口数量有所增长，但文化贸易逆差的现象仍未得到根本改变，文化产品和服务出口渠道比较狭窄，出口价格远远低于进口的同类产品，我国文化产品的国际竞争力和传播力还有待于进一步提升。以演艺产品为例，我国引进和派出的文艺演出每场收入比约为10∶1，我国全部海外商业演出的年收入不到1亿美元，不及国外一个著名马戏团一年的海外演出收入。

二、税收政策现状和存在的问题

从我国目前文化产业税收政策来看，我国主要是以税收减免为主，优惠环节涉及生产、销售、进出口等；优惠方式包括直接优惠与间接优惠，税率优惠、税基优惠与税额优惠等；优惠税种包括我国增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、车船使用税、城建税、印花税、土地使用税和教育费附加等大多数税种。我国支持文化产业发展的税收政策主要有《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》（财税〔2009〕34号）及《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税〔2009〕31号）等，文件涉及18种文化企业，从2004年1月1日到2008年12月31日，对文化体制改革试点地区及单位给予了一系列税收优惠政策，惠及全国2000多家转制文化单位，减免税收达数百亿元。同时，针对宣传文化行业、动漫行业和数字电视行业，近年来国家也发布相关配套税收优惠政策，极大地推动这几个行业的发展。但考察我国当前的文化产业税收政策，可以看到还存在一些需要正视的问题。

（一）税收政策缺乏系统性

由于我国文化产业起步较晚，目前文化体制正处于转型期，多数文化单位仍属于“事业体制、企业化运作”的体制模式，文化产业市场体系还不健全，相关税收政策带有明显的过渡性，缺乏整体规划，没有形成完整的文化产业税收体系。一是税收立法层次不高。在我国现行的税法中，涉及文化产业的具体税收政策比较少，税收优惠政策主要体现在近几年税务总局和相关部委颁布的几个通知中，各地也制定了包括税收政策在内的诸多措施发展文化产业，但大多以通知、意见等形式下发，法律效力不强，立法层次不高。二是相关政策之间缺乏配合协调。各地发布的文化产业政策多是从本地状况出发，以追求短期经济利益为目的，缺乏统一规划，影响了文化产业链的完整性和效益最大化。三是税收政策激励的连贯性不强。现行的文化产业优惠政策大多设计时间短、制约多，没有体现连贯性。如财税〔2009〕34号和31号文，针对改革中的新情况、新问题增加了一些新的政策规定，但是其执行期限仍然只有5年的税收优惠执行期限，即从2009年1月1日起到2013年12月31日止。这与其他产业的扶持激励政策相比显然不相配套和不协调。相比而言，我国对高新技术产业、农业发展、节能减排、企业技术研发等产业或行业均没有规定税收优惠的执行期限，只要达到或符合我国产业扶持标准就可以永久享受相关产业或行业的税收优惠政策。

（二）文化企业税负较重

一是税率过高。从国外的情况来看，报纸、刊物刊物、书籍、电影等文化产品的增值税或销售税税率较低，一般只是正常税率水平的一半，有的国家则实行免税政策。我国文化产品的增值税和营业税税率与其他货物销售税率相比，仅略低4个百分点。二是优惠范围过窄。目前，我国围绕鼓励经营性文化事业单位和财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，制定了从增值税、企业所得税到房产税等一系列优惠政策，同时，对党报和党刊也有相应的优惠政策，但对改制企业以外的企业优惠较少。同时，就企业规模来说，我国文化企业呈现“小而散”的特点，多数富有生机的企业都是以小规模纳税人的形态出现，而现有政策只对集团、大企业给予优惠。但这并不适用所有文化企业，税收优惠政策的适用范围有所限制。三是存在重复征税现象。文化产业具有知识产权特征，其产品的成本支出大多体现在知识产权、品牌价值、人力资源等无形资产上，在很大程度上表现为知识和创意。如出版业中支付给作者稿费及版权购买支出、影视业中剧本创作和制作支出、动漫产业中作品创作及购买支出、报刊业中稿费支出等，其收益获得者往往按政策应征收货物与劳务税，文化企业在纳税时对这些投入因不能取得抵扣凭证而不能将已纳税计入进项税额而进行抵扣。

（三）差别税率政策设计过粗

我国文化产品税收政策中的差别税率设计过粗，影响了税收优惠政策实际效果的发挥。由于我国经济发展的差异性，文化产品的需求在区域、服务对象等方面也会出现相应差异，不加区分地实施统一的税收优惠政策，实际激励效应会出现较大偏差，如在市场较为成熟及需求较大的大城市，税收扶持政策能发挥作用，而在需求量小、市场狭窄的地区，税收扶持作用难以发挥。

（四）缺乏体现行业特点的政策

优惠政策没有针对目前行业特点及发展难题进行设计，未体现出文化产业智力密集型特征、知识产权特征和人才特征等。一是文化企业属于智力密集型产业，类似软件企业，资产多为知识产权、品牌等，投入的成本多为人力资源，政策设计没有明确文化企业所得税成本扣除以及货物与劳务税抵扣相关优惠政策。二是针对文化产业从业者的税收优惠很少。文化产业发展的核心要素是人才资源，只有不断吸收优秀人才进入文化产业，才能促进产业的高速发展。但目前只有一个稿酬减征30%的规定，还缺乏相应的税收鼓励措施。三是文化产业具有知识产权特征。就我国目前政策来说，缺乏对文化产品的知识产权转让收入的相关税收优惠政策，不利于文化产业公平竞争，更不利于鼓励社会资本投资文化产业。

三、进一步完善文化产业税收政策的相关建议

（一）完善税收优惠政策体系

加快建立健全以《文化产业促进法》为统领，包括各种税收扶持政策在内的文化产业法规体系建设。应在《文化产业促进法》中规定关于税收扶持文化产业发展的政策原则和思路，在此基础上梳理整合各项现行的税收优惠扶持政策，以法律形式确定国家发展文化产业的基本税收扶持政策，遵循公平税负、平等竞争的原则，借鉴发达国家通过税收政策促进文化产业发展的经验，梳理现行的税收政策，建立起目标明确、规范统一、针对性强的促进文化产业发展的税收制度体系，最终形成一整套行之有效的促进文化产业发展的税收法律法规体系。

（二）细化文化产业的差别税率政策

文化产业的核心行业和外延行业在国民经济中跨度较大、行业之间差异性较大。一是针对不同种类的文化事业和不同社会效益的文化产品以及文化服务，实行不同的税率。如在文化产业结构上，对政府提倡和鼓励的高雅文化实行低税率，对低俗文化实行高税率。在文化产业布局和文化消费对象上，对政府倡导的为少年儿童和农民服务的科普文化，给予税率上的优惠。对于营业性歌舞厅、音乐茶座、夜总会等高消费、高利润行业，可在开征营业税的基础上，加征娱乐消费税。在总体的文化产业构成中，对属于文化产业核心层的新闻服务，出版发行和版权服务，广播、电视、电影服务和文化艺术服务等从低确定税率；对属于文化产业外围层的网络文化服务、文化休闲娱乐服务和其他文化服务适中确定税率；对仅属于相关文化产业层的用品、设备和相关文化产品的生产、销售等从高确定税率。二是针对不同企业发展阶段和规模实行差别税率。如文化产业发展前期创意、开发阶段持续时间长，资金需求大，企业难有业绩支撑，可通过提高文化产品研发加计扣除的比重、允许提取一定比例的创意开发基金等措施扶持创业初始的文化企业。三是针对不同企业规模。中小型文化企业由于规模小、技术落后以及资金信用薄弱等特征，在与大型文化企业竞争时出于天然的弱势地位，政府应出台针对中小型文化企业的税收优惠政策。如在融资方面给予中小型文化企业所得税抵扣、减免等优惠。四是从文化产业的区域上实行差别税收政策。对于在国家规定的老少边穷、农村地区从事的公益性活动实行低税率甚至免税政策。

（三）借助税收政策拓宽文化企业融资渠道

一是应创造良好的税收政策环境，鼓励非公有资本进入政策许可的文化产业领域。应通过税收优惠政策来鼓励非公有制资本进入文艺表演团体、演出场所、博物馆和展览馆、农村电影放映、书报刊分销等领域。并且专门制定扶持农村文化经营单位和个体经营者的税收政策，简化对农村个体工商户和民营文化企业的税务登记审核程序和办税方式。二是加大对企业和个人捐赠文化产业的税收优惠力度，完善公益捐赠和赞助优惠政策。为鼓励对公益文化事业的捐赠，企业和个人对公益性文化事业单位和体现民族特色及代表国家水准的艺术院团的捐赠，企事业单位向公益文化事业单位转让专有技术、专利、版权，对非营利性文化活动的赞助，应享受优惠政策。公益性捐赠税前扣除是世界各国鼓励文化产业发展的普遍做法，大多数国家的公益性捐赠扣除比例为10%—30%。我国现行的最高扣除比例是《个人所得税法实施条例》规定的个人公益性捐赠税前扣除比例，为应纳税所得额的30%。在文化等公益事业较为落后和财政收支规模趋于扩大的现实条件下，将扣除比例统一设为30%—40%将会产生较好的政策效果。我国税法规定，企业纳税人在年度应纳税所得额12%以内的对文化事业的捐赠，准予在计算应纳税所得额时扣除，这明显低于国际上对公益捐赠的税前扣除比例。可以考虑适当提高企业公益性文化捐赠的税前扣除比例。三是制定针对文化产业投资的投资者的税收优惠政策。比如对向文化产业投资的投资者取得投资收益免征所得税3年、对风险创业投资于文化产业项目发生的损失，可适当延长弥补亏损年限。

（四）制定吸引文化创意人才的税收激励政策

一是激励文化产业人才的培育和开发。对各类培养文化产业人才的投资形式税收鼓励，并鼓励文化企业设立研发机构，吸引文化产业人才；允许文化企业发生的培训费用、研发人员开支实行加计扣除等优惠措施。二是个人所得税的税收优惠。对通过相关文化资格认证、从事文化产业开发和技术服务的专业人才实行个人所得税优惠；专利收入、各级政府颁发的奖金等减免个人所得税；对留学归国的文化创意人才视同外籍人才缴纳个人所得税。

（五）减轻文化产业的税收负担

一是适当降低文化产品的货物和劳务流转税税率，如可将图书、报纸、杂志、音像制品的销售比照软件企业，按销售收入全额的3%征收增值税。二是完善税收优惠范围。将转制企业的优惠政策扩大范围，适用于社会所有文化企业，以体现社会公平，鼓励社会资本投入。三是优化增值税制。以国务院实行增值税扩围改革试点为契机，逐步扩大文化产业增值税的税收优惠范围。在增值税抵扣时，应考虑到文化产业的特点及其高额的研发、创意成本，对文化创意成本实行增值税抵扣政策，以减轻人力资本和无形资产投入中所含增值税不能抵扣的问题。如允许文化企业购进的专利技术等高端生产型服务投入进行抵扣。

（六）建立有利于鼓励创新、维护知识产权的税收政策

实施激励文化企业技术创新的财税政策，改进完善文化企业技术开发费加计扣除税收优惠。当前我国企业所得税和个人所得税存在着很大改革空间。企业所得税可加大对各种具有应税属性的知识产权范畴的优惠力度；个人所得税中可将知识产权交易行为独立表现。如对文化企业自主创新（如建立动漫、游戏、电影、电视剧等创作、研发和制作基地等），自主研发而形成的技术开发费用，应像国家鼓励其他企业进行生产研发那样，允许企业按当年实际发生额的150%抵扣当年应纳税所得额，实际发生的技术开发费用当年抵扣不足的部分，可按税法规定在五年内结转抵扣。

（七）出台有利于发展文化产业贸易和“走出去”的税收政策

文化产业属于国际服务贸易范畴，已经列入中国加入世界贸易组织（WTO）承诺的条款，应进一步制定鼓励文化产业贸易“走出去”的税收政策。一是对文化产品出口实行更具激励作用的出口退税政策。二是采取税收抵免、税收饶让、延期纳税、免税等不同的财税政策，鼓励文化企业不断提高对外贸易和海外投资的比例。三是对进口文化产品继续实行减免税优惠政策。四是专门制定鼓励文化企业“走出去”的税收优惠政策，比如，对文化企业在境外提供文化劳务取得的境外收入免征营业税，对企业在境外已缴纳的企业所得税税款按现行有关规定抵扣等。

作者单位：自治区地税局