对进一步推进房产税改革的思考和建议

对进一步推进房产税改革的思考和建议

马龙珠

一、房产税概述

从房地产的流动过程来看，房地产的经营活动一般分为开发、保有、转让三个环节；房产税属于财产税，又称不动产税，是对保有土地与其定着物（主要是房屋建筑物）的课税。房产税并非一个新税种，我国在1986年就开始实施，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。1986年9月15日，国务院正式发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，从当年10月1日开始实施。根据该条例，房产税依照房产原值一次减除10%—30%后的余值计算缴纳，具体减除幅度由省、自治区、直辖市人民政府规定。没有房产原值作为依据的，由房产所在地税务机关参考同类房产核定；房产出租的，以房产租金收入为房产税的计税依据。房产税的税率，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。自2001年1月1日起，对个人按市场价格出租的居民住房用于居住的，可以暂减按4%的税率征收房产税。根据我国现有的房产税暂行条例，房产税征收的范围为城市、县城、建制镇和工矿区城镇的经营性房屋，如商业住宅、居民出租的自有房屋。计税方法见表1。

表1　计税方法表

在经过政府多次宏观调控房价仍居高不下的严峻形势下，国务院在2010年4月17日下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用，财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。2010年5月31日，国务院同意发展改革委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，逐步推进房产税改革。

2011年1月28日起，国家改革房产税政策，从原来的只对城镇经营性房屋征税变为对个人所有非营业用的房产也开始征收房产税，上海、重庆两市正式试点。2011年2月28日，国务院办公厅向全国人大常委会办公厅转发《国家发改委关于落实全国人大常委会对国民经济和社会发展计划执行情况报告审议意见的报告》。报告提出要继续扩大房产税试点范围，将房产税改革试点扩大到全国。

二、推进房产税的必要性分析

对于我国是否应该逐步推行房产税，目前学术上还有争议，如郎咸平等著名学者认为我国当前不适合征收房产税，同时也有许多肯定的声音。针对房产税本身所具有的调节功能，结合现阶段房产市场实际情况，推进房产税是很有必要的。

（一）支持地方财政、筹集公共资金、完善税制

这是由税收收入功能决定的，也是征收房产税最基本的理论依据。按照“受益—成本”的分摊原则，房屋使用功能的实现需要政府提供公共服务，受益者也必须为此付出代价。这也是公共财政理论中关于税收内涵的界定（税收是公共产品的价格）。由于其受益与支出建立了直接的联系，能直观地加以比较，并且受益范围是有限的，常作为地方政府独立税种。因此，房产税很早就在美国被列为地方政府主要税种，并被视为一种“善税”。

而我国自从实施分税制以来，地方财政的主要来源是土地使用权出让，造成地方财政收入过于依赖卖地。从国际上征收房产税国家的实践看，地方财政收入的传统主要支柱就是房产税，如英国房产税占地方财政的比例达到100%、美国各州在50%—80%、法国69%、加拿大85%、南非57%、日本32%。可见，房产税是许多国家地方财政的主要构成部分，这使地方财政有了长期的稳定来源，进而促使地方政府的行政实现从短期行为向长期可持续行为的转变。我国全面推行房产税后，由于税收基数较大，可以长期成为地方政府财政收入的重要来源，使其摆脱“土地财政”，实现地方的可持续发展。中国社科院财贸所高培勇指出：“中国现行税制缺少财产税体系，难以实施对构成贫富差距的基础环节财产存量的调节。”征收房产税可使政府对收入、财产、消费等多环节实现有效的税收调节，完善我国现有税制。

（二）遏制目前较为严重的投机性购房

造成我国目前房价居高不下，二次房产调控效果不够理想的一个重要原因就是投机性购房现象———买房，等待升值，再买房。这个利润循环吸引了大量资金进入房产投资市场：国内企业、个人的闲置资金进入楼市；由于近期欧美发达国家采取的宽松货币政策，大量国际热钱流入我国房地产市场。这些资金推动了过热的畸形房产投资，使楼市成为我国资金的第一大蓄水池，超过了传统的股市资金容量。征收房产税可以有效地降低房产的投机价值。这是因为投机者购房后要面对直接的确定税负，而房产市场在我国政府的重拳出击下面临不确定的未来，使得房地产的投机属性大为削弱，进而引导资金重新进入制造生产领域和高科技领域，实现产业结构的调整，促进国民经济的可持续发展。

（三）优化资源配置，调节房地产市场需求与供给，降低房屋的空置率

通过征收房产税，可以降低房屋的空置率，增加住房的供给量。目前我国许多新开发的居民小区完工后空置率过高，这与同时存在的住房需求得不到满足很构成了尖锐的矛盾。例如，被媒体称为“鬼城”的内蒙古康巴什新区，该新区面积达32平方公里，而人口却只有2.8万，住房空置严重。这种不合理的住房资源配置，使得我国中低收入群体的住房难题更加突出。再看境外是如何对待闲置不动产的。日本是征收特殊的土地保有税，奥地利是征收高税率的土地闲置价值税，韩国是专门针对闲置用地的增长税，我国的台湾地区则按地价税的3.5倍征收该土地的空地税等，都属于带惩罚性的特殊税种。香港地区，为了降低房屋空置率而征收高额差饷税，大多数屋主宁愿零租金出租住房以避免房屋空置。可见，适当的房产税设计可以起到减少房屋空置率的作用，从而增加住房的供给量，激活二手房市场，缓和供需矛盾，优化资源配置。

（四）缩小日益拉大的贫富差距，维护社会公平

有些人寄希望于通过房产税改革来打压房价，其实这是对房产税主要功能的误解。决定房价的根本因素是住房的供求关系，我国目前房价居高不下的主要原因是需求大于供给。另外，参看国际经验，征收房产税的目的主要调节居民贫富差距和地方税收，而不是调控房价。以韩国为例，在2003—2007年卢武铉政府时期，为了抑制房价的高速攀升而开征高额的房产税，实际效果却是不仅没能控制房价，还使普通民众负担加重，民怨沸腾。可见靠房产税来调控房价的作用是很有限的。房产税的主要功能之一是调节一国的贫富差距，即通过适当的针对高端的、多套的个人住房征收房产税，可以使“富人”多缴房产税、“穷人”少缴或不缴房产税，以缩小贫富差距，调节收入分配。我国的基尼系数从2000年开始就超过了国际0.4的警戒线，近年来更是居高不下，贫富差距已经过大，这是社会安定团结的巨大隐患，必须着力调节。而目前住房作为家庭财富存量的最重要组成部分，已成为衡量贫富的重要指标。房产税的征收可以通过累进税率等手段让拥有住房量越多的人缴税越多，使得居民的贫富差距缩小。

三、上海、重庆两市房产税试点改革情况分析

（一）存在的共同的特点

房产税是以房屋为征税对象、以房屋的计税余值或租金收入为计税依据向产权所有人征收的一种财产税。现行的房产税是第二步利改税以后开征的，1986年9月15日，国务院正式发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，从当年10月1日开始实施。2011年1月，上海、重庆首笔个人住房房产税在当地申报入库，两市成为征收房产税的首批试点城市。

上海、重庆两市出台的征收房产税方案具有一些共同的特点：

第一，从政策本身而言，上海、重庆两市的房产税力度总体温和，两市的税率都不高，征收对象和范围也相对有限，涉及的纳税房屋对象并不多。

第二，从对市场的影响来看，房产税细则都实行差别化税率，照顾到合理的购房需求，主要是面向多面积住房者、多套住房者、高档住房者进行征收，适当限制他们的投资需求。

第三，房产税属于地方税，两市的房产税收入将用于保障性住房建设等方面的支出，这将赋予房产税在调控房地产市场功效上新的内涵。两个城市最大的差别在于征收对象上。上海市的征收对象为居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房；而重庆市房产税征收的对象为个人拥有的高档住房。相比之下，上海针对新购住房有较多减免，税率相对较低。

上海、重庆征收房产税方案的具体差异详见表2。

表2　首批试点城市：上海、重庆征收房产税对比表

（二）凸显的问题

首先，上海、重庆两市的试点方案目前涉及的纳税人并不多，税率也不高，税负较低。根据目前的房价水平，从税负对房产投资影响来说，更多是心理层面的。从对地方收入贡献来说，上海市房产税条例可能导致新房全部符合免税的情况，因此收入可能极少；重庆市房产税估计会增加2亿元税收收入，规模有限。

其次，上海、重庆两市的试点方案更多是过渡性的，着眼于短期目标，缺乏整体性和长期性。从两市房产税要素看，主要对存量房免征、使用交易价格计税等，既不符合税收公平原则，也不符合房产税为地方政府筹集资金的本质要求和房产税定位。当然，上海房产税如果剔除过渡期对存量房免征的规定，将会发现它比较符合房产税定位，更具可行性和稳定性。重庆房产税突出了对收入分配的调节，在当前所得税调节收入分配无效、遗产税缺失条件下，可发挥一定的收入分配调节作用。但累进的计税方法增加了税制的复杂性，效率值得怀疑，也不具有长期稳定性。方案是过渡性的，具体的配套改革还有待完善。这种以调控为主要目标的房产税不具有稳定性，也不可能成为地方政府筹集资金的主要来源。

最后，上海、重庆两市的试点方案不符合相关制度设计框架的要求，存在功能、作用定位的模糊或偏离房产税筹集收入的主要目标，在制度设计上较少考虑整体税制框架。从立法依据看，更多是根据国务院调控房价精神进行的试点，不符合法律框架要求。而且，也没有涉及整体税制框架的调整，没有考虑房产税、所得税及货物与劳务税的综合配套改革。

四、进一步推进房产税改革的思考与建议

（一）国外房地产税征收的实践经验借鉴

各国的房地产税收政策是与其土地所有制形式分不开的。发达国家中大部分实行的是土地私有制，基于房屋和土地的不可分割性，发达国家大都设立以房地合一的不动产为主要征税对象的税种即不动产税，也称房地产税。

1.将房产税作为地方税收的主要来源。由于房产税具有税源较为稳定、容易管理的优点，在许多国家的地方财政收入中占有非常重要的地位。

2.在税收设计中坚持低税率、宽税基。在发达国家，普遍设置的房产税税率在0.8%—3%之间，处于较低水平，同时把非营利机构的住房作为免税对象，其他的营业房和非营业房都统一征收房产税，做到低税率、单一税种、宽税基，保证纳税人的总体税负水平较低。

3.征税依据多数采用的是房屋的评估价值。目前国际上最多采用的计税依据是专业评估机构根据年限、地段等作出的评估现值，这是公认最客观、最公正的依据。

4.将房产税放在不动产保有环节征收。这样做的优势在于可以有效避免在不动产的交易环节征收过重的税收，另外，由于房产税主要用在与民众日常生活紧密相关的公共设施建设和提高福利水平上，而且允许监督，提高了纳税人的主动性和自觉性。

（二）对进一步推进房产税改革的建议

针对我国国情及房产税改革中出现的具体问题，结合国外先进经验，对于进一步推进房产税改革，需要在以下几个方面予以完善。

1.将房产税的设计纳入国家税收体系内。房产税税制的设计必须与国家其他税制相一致，并保持政策的稳定性。房产税作为国家财政政策的一部分，其调整改变影响广泛而深远，覆盖房地产市场发展规划、土地资源开发与保护，甚至关系社会经济的促进与发展，所以房产税政策必须保持稳定性，否则将影响整个国民经济的健康发展与国家土地资源开发的长远规划。因此，在对房产税制度进行设计时，应将其纳入整个税收体系中加以考虑。根据分税制要求，从“简税制、宽税基、低税率、严征管”入手，减少货物与劳务税、流通环节房产税费，增加房产税、所得税。增加房产税比重，使房产税真正成为地方主体税源，发挥为地方政府筹集资金的主体作用。为房产税发挥调节收入分配、调控房地产市场作用创造条件。

2.规定合理的房产税累进税率和税收用途。房产税适合按照所有权人拥有住房的套数和面积递增采取累进税率，即居民拥有的房屋套数越多，适用税率越高，房屋的使用面积越大，适用的税率越高，增加居民持有房产的成本，以达到缩小贫富差距的目的。另外，为有效遏制房产投机，提高住房使用率，对长期空置房还可以规定高额房产税。

为了提高居民缴纳房产税的积极性，各地方政府在征税前要公告征税用途，专款专用。如用于道路改造、居民社区运动设施改进、改善教育环境等，做到取之于民、用之于民，定期公开专项税务资金的财务信息，就能获得老百姓的支持，顺利推进房产税改革。

3.房产税计税依据以市场价值为基础。为了完善我国税制，发挥房产税在调节社会财富分配、优化资源配置及增加地方财政收入的功能，鉴于我国房产税条例制定的历史背景及在变化的经济条件下存在的问题，借鉴国际市场经济国家不动产税的经验，我国的房产税的计税依据应改为以市场价值为基础的评估价。因为以房产的租金为计税依据已经征收流转收入的营业税，而房产税征收的是静态的财产税，两者在征收环节上是不同的，所以现存的两种房产税计税方法应予以合并，取消从租计征的方法。

4.完善房地产产权登记制度，建立共享的房地产数据信息统计系统。为了真实、客观地确定居民是否属于房产税的征税范围，建议增加技术和资金的投入，指定一个职能部门牵头、多个相关部门参与，合理打通房管部门、税务机关、银行及公安机关的信息平台，建立完整的全国性房产信息数据统计系统，并且多部门配合同步及时更新。通过计算机联网实现房产税的档案化管理，按照属地管理的要求对企业的固定资产原值，可供出租的公房、私房房屋的收入、面积、地点、产权人等在普查的基础上登记造册，实行微机跟踪管理，及时掌握房产税的申报、纳税、免税情况，加强税源管理。这对系统的安全、稳定等技术要求很高，需要投入专门的研发技术团队，协调部门关系，简化程序，提高征收管理效率，降低成本。值得注意的是，住建部部长姜伟新日前表示，2011年将在40个城市实现个人住房信息联网，这将初步确定产权主体的基础信息，为房产税征收提供良好的技术支持。

5.提高房产税征管水平。要顺利推进我国的房产税改革，需要有完善的税收征管体制，提高我国现在的征管水平。通过对国外征收房产税的经验总结，大多数国家采取在房产的持有环节征收房产税，以免交易环节税费过多，且以房屋的评估价值作为计税依据。我国在尚未健全房产价值评估体系之前，可采取以下技术方法：（1）直接按市场上房产的公开价值作为计税依据；（2）以基准地价加地上物折余价值的和作为课税基础；（3）引入发达国家计算机批量评估技术（CAMA），优势是透明度高、评估成本低、人为因素少。另外，房产税征收具有相对稳定性和重复性，首次征收之后可以委托银行代扣房产税以降低税务机关的征税成本。因此，我国房产税改革任重道远，是一个艰巨而系统的工程，但鉴于房产税对调节贫富差距、遏制房产投机的显著作用以及在上海、重庆试点的效果，房产税在全国范围的征收已指日可待。

6.房产税改革是一个长期渐进的过程，应分阶段、按步骤稳步推进。第一阶段是局部试点、增量试点过程，主要目标是积累经验，达成共识，减少失误。第二阶段是大面积试点、全量试点过程，按照房产税本来要求，对存量、增量一视同仁征收。此阶段，也是配套税制改革的推进过程。第三阶段是全国征收。这是一个从局部到全局、从增量到全量、从较低税负到合理税负的过程，也是一个与其他税收此消彼长的过程。

综上所述，推进房产税改革是构建有利于科学发展的财税体系的客观需要，更是目前房地产宏观调控之亟需。但我国国情决定了这项工作的艰巨性和复杂性，破解中国房地产顽疾，需要政策制定者将影响房价的诸多因素进行综合考虑，本着“调研先行、规范制度、先易后难、循序渐进”的原则推进，使其与其他房地产宏观调控政策一道，稳步推进我国房产税制改革，共同承担起完善我国税制结构、保障房地产经济健康发展的重任。

作者单位：广西地方税收研究会