发挥税收职能作用助推钦州旅游业可持续健康发展

发挥税收职能作用助推钦州旅游业可持续健康发展

洪明剑

随着我国经济的发展，在政府的引导和支持下，我国旅游业快速发展，已经成为我国国民经济新的增长点。同时，旅游业带动了相关产业和社会经济的全面发展，已经成为我国经济发展的支柱性产业之一。据世界旅游组织预测，今后20年内我国旅游业将以7%左右的年增长率迅速发展，到2020年我国有望成为世界第一大旅游目的地国，可以说，未来20年将是我国旅游资源开发和旅游经济发展的“黄金时期”。作为拥有丰富旅游资源的钦州，在“十二五”发展期间，钦州推进“五年跨越、十年巨变”，全面实施“建大港、兴产业、造新城、强科教、惠民生”发展方略，深入推进经济结构战略性调整，如何抓住这个良好机遇，大力发挥钦州旅游资源的独特优势，并使之转化成为产业优势和竞争优势，推进钦州旅游业可持续健康发展，不断做大做强钦州旅游业，努力构建旅游大市，是钦州各级政府在今后国民经济和社会发展工作中面临的一个重要课题。本文拟从钦州旅游业发展现状入手，分析目前制约钦州旅游业可持续发展的税收政策、制度等因素，提出促进钦州旅游业可持续健康发展的对策建议。

一、钦州旅游业发展现状

（一）钦州旅游业发展特点与趋势

钦州区位优势突出，依山临海，旅游资源丰富，名胜古迹众多，种类齐全，风景点优美别致。有宋迹三迁的苏东坡天涯亭，有全国爱国主义教育基地抗法爱国将领冯子材故居和黑旗军首领刘永福故居，有灵山六峰秀景、灵东水库，有大芦明清建筑群，有苍翠的王岗山和五皇龄，有麻蓝岛，八寨沟，三娘湾迷人的海滩以及被誉为“南国蓬莱”的钦州湾七十二泾，海水清澈，泾深浪静，风景如画，具有很高的开发价值。2011年，全市拥有三娘湾景区、刘冯故居和八寨沟等国家4A景区3个；六峰山、龙门群岛等3A景区2个。2003年以来，钦州市委、市政府高度重视旅游业发展，通过政府主导，以“创优”为抓手，强力整合和开发旅游资源，建设和完善基础设施，积极建设和提升城市旅游功能，积极参与区域合作和开展宣传促销，旅游业迅速发展并成为广西乃至全国的一匹“黑马”。

钦州市依托山海旅游资源优势和南宁至钦州城际快铁通车的交通优势、南宁与钦州同城化的优势，着力打造旅游精品项目。利用茅尾海国家级海洋公园的品牌，高标准高质量开展茅尾海综合整治，保护开发好茅尾海资源；加快三娘湾主题乐园、八寨沟森林旅游休闲区、沙井岛美食城、大芦村民俗旅游区、五皇山国家地质公园等旅游景点基础设施建设。大力挖掘刘冯、坭兴陶等人文历史旅游资源，积极筹划坭兴陶创意大赛和蚝情美食节，继续办好三娘湾观潮节、灵山荔枝节、浦北香蕉节，培育本市的节庆文化旅游，大力发展滨海风情游、山水田园休闲游等特色生态旅游。加快北部湾国际大酒店等重点项目建设，培育“绿色饭店”、“绿色餐饮企业”。加强旅游宣传促销，拓展客源市场，增强钦州旅游的影响力。

（二）支持钦州旅游业发展政策

近年来，广西出台了《关于加快旅游业发展，建设旅游大省的决定》、《广西壮族自治区旅游产业发展总体规划》、《广西重点旅游资源整合开发建设意见》、《广西北部湾经济区发展规划》、《北部湾旅游发展规划》等文件和规定，钦州市出台了《钦州市加快旅游业发展若干规定》、《钦州市旅游业发展规划》等文件和规定，钦州各级政府在国家继续推进西部大开发政策的支持下，依托辖区内丰富的旅游资源优势，不断完善旅游景点基础设施和配套设施建设，加强对旅游市场的管理，大力提高旅游行业的服务质量，积极开发和壮大旅游市场，钦州旅游经济总量和效益大幅度提高，对全市经济社会发展的贡献日益凸现。

二、钦州旅游业产生的经济效益

经过各级政府有关部门的共同努力，钦州旅游业正日益显示其独特的魅力，乘钦州成功创建中国优秀旅游城市的东风，加大对旅游品牌的宣传力度，凸显“海豚之乡”、“英雄故里”、“工业新城”、“千年陶都”等品牌形象。三娘湾、刘冯故居、六峰山等极具特色旅游观光景点，吸引着大量中外游客前来钦州观光旅游和休闲度假。2011年全市接待国内旅游人数567.88万人次，国内旅游收入34.13亿元。接待入境旅游者人数3.21万人次，国际旅游外汇收入926.38万美元，旅游总收入40.93亿元。

在2012年中秋、国庆两节八天假期间，钦州各项旅游指标大幅度增长，全市累计接待游客58.39万人次，旅游总收入22489.59万元，同比分别增长77.27%和55.7%。实现了旅游市场“安全、秩序、质量、效益”四统一的工作目标，彰显了“海豚家园、英雄故里、千年陶都、天然氧吧”人气鼎盛的旅游品牌形象。旅游业在钦州社会经济发展中的地位呈现出良好的态势。

三、钦州旅游业发展对地方税收的影响

（一）旅游业对地税收入的贡献

据统计，2011年全市接待国内旅游人数567.88万人次，旅游总收入40.93亿元，游客接待人数、旅游总收入分别增长21.5%和48.3%，2011年旅游业带来地方税收约2.5亿元，占去年全市地税系统税收收入30.09亿元的8%。

（二）旅游业对地税收入的影响

从以上数据可看出，旅游业的迅速发展，给地方经济提供了快速增长的有力保障，也为地方税收提供了新的增长点。旅游业对交通、住宿、餐饮及娱乐业等相关产业的带动作用是不容忽视的，而这些产业的发展将给地方税收提供丰富的税源基础。旅游业的兴旺带动了牵动效应，培育了消费热点，激活了饮食消费市场，带旺了商品零售市场，推动了金融、交通运输、租赁等多元化经济的发展，第三产业得到了迅速发展。因此，地税部门应紧紧抓住地方经济发展契机，充分发挥自身职能作用，大力加强旅游业税收征管，及时把经济增长点转化为税收增长点。

（三）旅游业税收对地方的贡献

旅游业税收对地方贡献主要体现在三个方面：

1.直接来源于旅游经济活动的税收，即旅游企业和从业人员从事旅游服务所取得的收入、收益缴纳的税收，进行旅游活动的资产、行为缴纳的税收和旅游资源形成与再生产过程中直接产生的税收，以及旅游投资所产生的税收。

2.旅游活动带来的关联产业的税收贡献，即旅游消费、投资、资源再生产活动中消费来自非旅游业的商品、服务对税收的贡献，关联产业直接为旅游服务的投资所带来的税收贡献。

3.旅游经济活动拉动县域经济中除旅游业及关联行业外的其他行业发展带来的税收贡献。据有关资料测算，平均1个游客可以给当地带来4个就业机会，在景区的消费不低于280元。旅游业每收入1元，其他行业的经济总量增加2.16倍。因此，旅游业对地方税收增长的拉动作用显而易见。

四、制约旅游业可持续发展税收因素

近年来，广西和钦州出台了一些对旅游企业和旅游项目的税收优惠政策，这些措施的实施，对推动钦州旅游产业的发展起到了十分重要的作用。然而在实际工作中，由于政府对旅游业的重视力度不够，旅游产业发展相对迟缓，因此，与其他产业税收优惠政策相比，各级政府对旅游业的税收政策仍存在不少问题，其主要表现在以下几个方面：

（一）旅游业税收征管难度较大

由于旅游行业本身的性质和特点，决定了对该行业税收的征收和管理存在相当大的难度。旅游餐饮税收征管难，餐饮发票漏洞大，很多消费者索要发票意识不强，另外，因餐饮行业之间的竞争而出现打折现象造成无法核定其真实营业额；旅行社之间的恶性竞争，如大打价格战而实行低价格接团、低收入揽客，同时多数旅行社存在财务核算不健全、取得发票不真实、虚增成本、多列支出、增加发票抵扣金额等问题，造成税收征管难，导致税收大量流失；导游和一些旅游特种行业的税收征管难，因为他们一般采取现金结算办法，取得收入基本没有入账，税务部门无法进行核查；旅游运输车辆税收难征收，因为不少旅游运营企业利用车辆流动性大、收入隐蔽并分散的特点偷税甚至逃税；挂靠的旅游企业只向挂靠企业交纳一定的承包费用或管理费用，大多采取不办理营业执照和税务登记证、不领发票、不做账的办法进行经营活动，使税务部门不能确定其纳税主体，无法核定其计税依据。有的纳税人在办理纳税申报中存在不实或虚假申报现象；有的纳税人具备了建账能力，但是为了隐瞒收入而故意不建账或建假账，从而达到逃避纳税义务的目的。

（二）地税部门的征管手段存在不足

目前地税部门在旅游业税收征管上手段较为单一，主要采取查账征收和定期定额核定征收两种方式。由于旅游业自身比较脆弱，受自然、经济、社会环境等诸多因素的影响较大，每年的旅游形势难以准确预测，每年旅游人员数量变动幅度很大，由于旅游人数的变动，带动当地旅游服务价格波动性比较大，同时带动了当地旅游收入的变动，形成连锁反应，就是在同一个经营季节期间内，不同时间内也存在不同的经营价格，往往是经营旺季时，价格天天看涨，经营淡季时，经营者为争夺客源，恶性竞争，最低时一个普通标准间的住宿价格仅为80元/天或120元/天不等，每年每个月不稳定的经营价格，不仅增加了税务机关税收核定的工作量和工作难度，而且由于核定征收税款的弹性空间比较大，不利于反映纳税人的真实税负水平，极易造成税款的流失。

（三）税收政策的优惠方式过于单一

从2012年5月1日起，广西营业税起征点已调至20000元、娱乐业营业税率也已从2011年11月1日起调低至10%，这些税率的调整，降低了旅游业的税负，促进了旅游产业的发展。但是，旅游业可享受的税收优惠政策还是过于单一，主要集中于企业所得税减免方面，对于一些关于旅游业发展大局的税种，例如营业税减免优惠措施运用却很少，适用面也很窄，只对一些与旅游相关的文化领域如纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书（画）院、图书馆、文物保护单位举办文化活动及宗教场所举办文化、宗教活动的售票收入免征营业税，其他类型旅游企业营业税均没有任何优惠。从而使钦州乃至广西很多潜在的旅游资源优势无法充分发挥出来，难以提升旅游业在整个国民经济体系中的行业竞争力。

（四）地方政府促进旅游业可持续发展的政策选择权过小

地方税是地方政府对地方经济发展进行调控的重要手段。但是从目前的情况来看，我国地方税管理权限仍高度集中于中央，省级政府只有对个别税种起征点和税率幅度的调整决定权，这种非常有限的税权使地方政府难以根据地方经济发展需要实施必要的税收调节，不利于发挥税收因地制宜的调节功能和体现地区经济发展的特殊性，使地方政府在调节经济时缺乏有效手段，无法实施对区域经济的支持鼓励或限制政策，对旅游产业结构和布局也难以实施有效调节。

五、充分发挥税收职能，助推钦州旅游业可持续发展对策

（一）树立绿色税收理念，实现钦州旅游资源的合理开发

钦州旅游主管部门应注意加强对旅游市场、旅游资源和日新月异的游客旅游消费行为进行系统的分析，与土地、规划、财政、税务、发改委等相关部门进行沟通和交流，研究制定引导合理开发和利用旅游资源的政策措施，促进各地因地制宜的开发旅游资源，开发各具特色的旅游产品和旅游线路，形成互补型的旅游市场体系。同时，自治区政府要在国家政策允许范围内，积极研究并出台与之相配套的绿色税收政策体系，正确引导投资的流向，促进地区旅游资源的合理开发和利用，避免重复建设，防止出现旅游结构趋同而分散旅游市场的不良现象。为了全面配合发展特色旅游、精品旅游的开发政策，建议钦州对旅游业营业税税率调整为3%；为了鼓励旅游企业不断推陈出新，支持企业研发新的旅游产品和推出旅游精品，对其开发的新产品，使客流量年上升率达到25%以上的，允许其将相关产品开发的费用在开始营业年度应纳税所得额中扣除；继续大力支持发展生态旅游和农家乐、渔家乐休闲游。随着社会经济的不断发展和生活节奏的加快，城市居民对旅游消费行为日趋理性，不再注重于走马看花式旅游活动，而更倾向于原生态旅游和亲历性休闲方式，政府部门不仅要对开发生态旅游企业予以相应的企业所得税减免优惠政策，尽快形成旅游业开发与保护并重的发展模式，而且还要对农村休闲娱乐游、滨海休闲游实施必要的税收优惠政策，并进行合理的组织和指导，不断丰富活动内容，提高服务质量，吸引游客积极参与休闲娱乐活动，推进“让游客满意在钦州”的旅游经营活动，让游客真正感受游乐的内涵和质量，实现游客和农民、渔民“共赢”目标。

（二）强力推动“旅游兴市”，全力打造旅游产业

近年来，钦州提出了“建大港、兴产业、造新城、强科教、惠民生”发展战略，取得了一定成绩，但还需要进一步通过政府主导、市场运作、多元投入的方式全力打造旅游龙头和精品，做大做强旅游产业。

1.优化投资环境，引进优秀旅游企业。充分运用钦州的地理区位和旅游资源优势，进一步优化政策、政务、市场和法制环境，提升投资创业的环境品牌效应，努力营造招商引资良好氛围，加大城市文明建设，增强投资综合实力展现，将硬件做硬、软件做优，使钦州真正成为一个吸纳人流、物流、信息流、资金流、技术流的“巨大磁场”。

2.运用积极财政，努力培育旅游经济。加大财政资金扶持力度，加快旅游基础设施建设，加大对旅游产品的宣传促销和市场开拓力度。利用财政政策，积极鼓励社会投资，引导和吸引社会资金，发挥财政的宏观调控作用，为旅游业的发展奠定良好基础。

3.认真规划布局，制定旅游发展规划。把旅游业作为经济发展的重点产业、支柱产业和优先发展产业，纳入地方经济发展战略范围，搞好旅游业发展的总体规划和分步实施计划，使旅游资源优势真正转化为产业发展优势，使旅游与环境和生态保护有机结合。

4.突出特色重点，提高旅游发展水平。以旅游文化建设为着力点，挖掘特色旅游；以产品开发和基础建设为重点，积极整合资源要素；以加速传统景区提档升级为高起点，着力推出旅游精品线路；以发展钦州商务经济为结合点，加强旅游商品产、销体系建设；进一步加强区域合作，扩大旅游宣传，全面提高旅游发展水平。

（三）积极完善税收政策，努力培植旅游税源

目前，国家关于旅游业的行业税收优惠和单税种优惠极少，作为利国利民的朝阳产业，国家通过税收对旅游的关注和引导不够，为鼓励和扶持旅游业的发展，建议充分发挥税收的职能作用，通过税收优惠和政策调整积极培植旅游税源，促进旅游业的快速发展。

1.加大所得税税收优惠。首先，把从事旅游资源开发的企业纳入国家鼓励行业，享受国家鼓励行业所得税优惠。其次，允许企业在盈利后按投资的一定比例抵免企业所得税。再次，为鼓励企业对旅游产业的再投资，促进旅游企业经营规模的扩大，允许企业在税前提取一定的比例用于旅游资源的再开发。

2.适度下放地方税权。对房产税、城镇土地使用税、城建税等税种可以在税额上确定一个幅度，由地方政府根据经济发展需要和实际承受能力选择确定，这样各地可以根据当地旅游业和经济发展的客观实际进行税收调控，充分发挥税收的经济杠杆作用，促进旅游企业的积极发展。

3.修订旅游业营业税税收条款。当前《营业税暂行条例》及《实施细则》关于旅游服务业营业额的规定不符合营业税条例主导思想，扣除额的不易掌控既不简便征收，又容易滋生逃税行为，建议对从事旅游服务的企业直接以取得的旅游收费作为营业税计税依据。虽然扩大了税基，但可通过降低税率减轻纳税人负担，这样既可简便征收，也可规范纳税人的纳税行为，降低征纳成本，提高征管效率。

（四）全面规范税收征管，增大旅游税收贡献

旅游行业是窗口行业，旅游企业的不规范竞争、财务核算不健全、发票使用不规范、拉客砍客等现象严重损坏旅游形象。地税机关要加大依法治税力度，通过规范税收秩序，严格税收政策执行，引导和促进旅游企业建立现代企业管理制度，规范和加强内部财务和行政管理，推进依法治旅，突出税收贡献。

1.规范发票管理。按户建立发票领购台账，发票配售实行以旧换新，并逐本顺号配售，配售新发票时认真审查其旧发票的填开对象、范围和金额。每月通过核实发票填开金额与账面收入来确定营业收入。同时加大对发票的检查力度，对不按规定使用发票者，严格按照《征管法》和《发票管理办法》规定进行处罚。

2.强化所得税征管。针对旅游业定价弹性大的特点，地税局应会同旅游局、工商局和国税局等行政管理部门，掌握旅游行业的平均利润情况，测算出平均税收负担率，对企业所得税实行源泉监控，对达不到平均利润的旅游企业，采取核定征收。

3.强化税源管理。加大对旅游税源的调研力度，全面掌握辖区内旅游现有税源和潜在税源，充分利用信息技术手段，建立旅游税源监控模型，积极开展纳税评估，统一旅游业税收收入统计口径，并纳入税务专业统计和征管系统，定期进行旅游业税收信息查询、分析比对，查找税收管理漏洞，进一步强化税收征管。

4.强化优质服务。牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，公正、公开和文明执法是最佳服务的理念，把优质服务融入旅游税收征管全过程。根据旅游企业特点实施分类管理、分类辅导，激励旅游企业树立信用意识，提高旅游经济运行质量，无偿地为纳税人提供纳税咨询和政策辅导，进一步减少审批程序，优化办税流程，精简并统一纳税人的报表资料，在办税服务厅推行“免填单”服务，减轻纳税人办税负担。

5.加强沟通协作。加强与旅游局、工商、国税等部门沟通协作，搭建信息平台，实现信息资源共享，增强管理合力，提高管理效益，促进钦州旅游业健康快速发展。

（五）创新服务理念，优化纳税服务，构建和谐征纳环境

做好旅游业的服务工作要转变管理思路，树立“管理就是服务”的理念，以2012年在全区地税系统开展的“学习调研年　管理创新年”活动为契机，把纳税服务贯穿于征管工作各个环节的始终。构建和谐地税是全国税务机关建设的重要任务之一。对旅游业正处于发展阶段的钦州市来说，税务机关做好纳税服务工作是促进和谐征纳关系的重要途径。因此，税务机关可以围绕解决纳税人的热点、难点问题，提供税前、税中、税后“一条龙”纳税服务。税前服务，包括三个方面：一是公告、公示服务，让纳税人提前知晓办税程序，节约时间；二是电话服务，提高12366纳税人服务热线功效，及时为纳税人提供准确、快速的电话语音服务；三是纳税辅导，部分旅游企业财务人员水平不高，对财税知识有所欠缺，税务机关应定期组织企业财会人员进行税收、财务培训和学习，帮助旅游企业健全和完善财务管理制度、会计核算制度，切实做到依法建账建证，做到记录完整、资料齐全、核算准确。税中服务指在门前办税方面，完善便民措施，落实首问责任制、服务承诺和限时办理三项制度，一次性告知纳税人所需文件、资料，热情服务，耐心解释，提高工作效率，尽可能让纳税人满意。税后服务包括税务稽查执法和税务监督两方面。在执法方面，税务机关提供稽查前置服务，通过采取查前自查自纠、稽查提醒、辅导解难等服务举措，主动将执法服务转变为服务执法，赢得纳税人的配合与信赖。在税务监督方面，主动寻求纳税人和社会各界的外部监督，如公布举报电话，设置举报信箱，在纳税人中聘请税收监督员，定期与纳税人沟通，听取社会意见，不断改进工作作风，提高工作效能，为做好税收服务工作创造和谐、融洽的外部条件。把服务旅游业作为衡量地税部门服务地方经济发展的一个重要标准，切实创造一个“亲商、利商、便商、安商、富商”的税收环境，实现服务促使管理职能的转变。

（六）完善征管手段，强化旅游行业税收管理

1.加强税务登记管理，摸清税基，强化源泉控管。

2.改进征管手段。充分利用现代科技手段，积极开发使用行业税收管理软件，通过对行业税收基础数据收集，实施行业税收科技评估、有效监控收入体外循环，堵塞行业税收漏洞。

3.实施分类管理。对财务健全、准确申报的企业，可实行自行申报或查账征收。对财务不健全、不能准确核算收入的、长亏不倒的、不达平均利润的企业，可实行核定最高扣除比例测算税收负担率的征收方式计征营业税和“线路毛利率”核定征收，也可采取核定征收方式，实行定率征收，确保营业税税基不受侵蚀。

4.规范财务管理。要求旅游企业依法建账建册，规范旅游企业财务制度。

（七）实施旅游行业费改税措施，切实减轻旅游业负担

为切实减轻旅游业的负担，钦州有关部门要认真对涉及旅游行业的收费项目进行摸底调查，了解企业的费用负担情况，对一些不合理的收费项目要及时清理。具体做法包括：进一步完善税制，用相应的税收取代政府职能部门对旅游业收取的具有税收性质的费用项目，如委托税务部门进行征收的一些收费具有准税收性质，其主要包括：各地各类旅游专项扶持资金、经国务院批准而征收的旅游发展基金、国家旅游主管部门为稳步发展公民出境旅游而设立的中国公民出境旅游特别经费等；将一部分非政府性收费转为经营性收费，规范政府行为和市场行为；取消一些不合理不合规不合法的旅游收费项目，规范政府分配秩序；对保留的少量政府性收费项目，要实施规范化的财政管理，按照《广西壮族自治区非税收入管理条例》的有关规定，纳入国库或财政专户管理范围，加大执收和使用的监督力度。

（八）对旅游教育和人才培训给予相应税收优惠

随着旅游业的不断发展和壮大，钦州旅游业发展出现人才相对不足和素质偏低的现象。因此，钦州开始重视旅游人才的培养和培训工作，如加强旅游人才培训基地建设，北部湾职业技术学校开设“旅游管理人员培训班”，加强旅游企业经营管理者的队伍建设。通过举办出境和边境旅游管理业务培训班、工农业旅游示范点负责人培训班、国际旅行社负责人培训班、旅游商品开发培训班和星级饭店负责人培训班，培养出一批能使旅游企业由数量规模型向质量效益型转变的经营人才；重视导游队伍的建设和培训，加强对导游员、出境领队人员、旅游景区（点）讲解员队伍职业道德、政策法规、服务意识、业务技能的培训，规范和强化全市导游、领队年审教育培训，优化导游队伍结构，提高导游队伍的素质和文化素养。为配合旅游专门人才的培养和培训工作，钦州应制定一系列包括税收在内的优惠政策，实施旅游人才战略工程，加快构建旅游教育和人才培养体系。对相关学校、培训中心或非独立核算的附属企业生产的应税货物，凡用于本校和中心教学科研的，经严格审查核实后可以享受免征增值税的优惠待遇。在旅游学校及其他教育机构提供的教育劳务、学生勤工俭学提供的劳务等免征营业税。

（九）抓住旅游业发展的契机，建立新的税收增长点

地税部门要密切关注旅游业对地方经济和税收影响的新变化，抓住旅游大发展契机，做大旅游经济文章，建立新的税收增长点。近几年来，钦州市旅游业迅猛发展，不仅自身形成相当规模，而且产业的关联带动作用十分强劲，在全市加大对旅游业和相关基础产业的投入过程中，积极关注旅游新兴产业，为旅游业营造公平、有序的竞争环境，促进旅游经济健康发展，为社会和谐发展提供新的增长点。

作者单位：钦州市地税局