浅谈支持文化产业发展的税收政策问题

浅谈支持文化产业发展的税收政策问题

龙州县地税局课题组

中国作为一个文化资源大国，应当大力推动文化产业发展。党的十五届五中全会正式提出推动文化产业发展的任务和要求之后，2001年，文化产业被列入国家“十五”规划，2002年，十六大又明确划分了文化事业和文化产业，这对于文化产业的发展具有里程碑意义，2005年，文化产业被看做是推进社会主义和谐社会建设的重大措施，2006年，《国家“十一五”时期文化产业发展规划纲要》第一次对文化产业发展作了全面系统规划，2009年，国务院通过了《文化产业振兴规划》，从此标志着发展文化产业提升到国家战略高度，2011年，十七届六中全会提出，要推动文化产业跨越式发展，将文化产业列入国民经济支柱性产业进行整体部署。

一、税收政策支持文化产业发展的理论分析

文化是一个民族的精神之根，融会一个国家的气质、风骨和灵魂。现实生活中，文化的具体形态可区分为公益性为主的“事业”部分和带有较明显商业化特性特征的“产业”部分。在社会主义市场经济条件下，政府在文化产业发展中的角色定位，应当首先坚持文化市场保护领域适度、合理的原则，即坚持市场主导的原则，让市场在资源配置中发挥基础性作用。政府的主要任务是在保障安全与维护规则的前提下努力营造更有效率的制度环境，为文化产业的发展保驾护航：一要成为文化体制改革的推动者；二要成为文化产业政策的制定者；三要成为文化市场发展的管理者；四要成为社会文化产业发展的服务者。在我国，文化产业的发展首先得益于国家在不断地推出相关产业规划和政策，对文化产业发展做出整体部署，勾画文化产业发展道路，为文化产业发展注入强大动力，尤其是税收政策是支持文化产业发展的有力武器。

（一）税收是公共文化产品与服务的物质基础

公益性的文化产品和文化服务，对于享有这种文化成果和接受这种文化认同的群体来说，具有公共品特性：一是具有显著的外部性；二是具有受益的非排他性；三是具有消费的非竞争性。公益性的文化事业无偿或低收费地为公众服务，具有全民性和健康文化价值的导向性，其存在和发展不以盈利为目的，这部分文化产品和服务便具有了公共性，应当按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。政府为满足这些文化公共品的公共需要，就必须通过税收筹集必要的资金和制定公共文化建设的税收扶持政策，这就成为一个公共服务型政府当仁不让的职责，税收收入便成为政府履行这一职责的物质基础。

（二）税收是公民基本文化权利的制度保障

文化权益是人民群众的基本权益之一，让人民共享文化发展成果，切实保障公民的基本文化权利，建立起设施较齐全、产品较丰富、服务质量较高、机制较健全的公共文化服务体系，是中国特色社会主义文化建设的题中应有之义。党的十七届六中全会的《决定》鲜明地把“满足人民基本文化权益”作为社会主义文化建设的“基本任务”，进行了深入阐述和全面部署。现阶段我国公民有依法纳税的义务，也有享受公共产品和公共服务的权利，而运用税收等收入满足公民的文化需求，促进公民文化权利的充分实现，也是政府提供良好公共文化服务的责任所在。

（三）税收是支持文化产业发展的政策工具

发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众多样化精神文化需求的重要途径。税收既是国民收入再分配的一种手段，也是国家落实产业政策的一种基本工具。税负的轻重直接关系到投资人的利益和企业扩大再生产的能力，影响着产业的供求关系，引导着资源在不同产业和行业间的配置。对于文化中的产业部分，税收是支持文化产业经济增长的加速器，是推动文化产业结构调整的助推器，是规范文化市场竞争秩序的矫正器，是提升文化产业国际竞争力的调控器。2003年以来，国家先后研究出台了涉及增值税、营业税、企业所得税、房产税和进出口税等方面的税收优惠政策来支持文化产业发展。据统计，2004年1月1日至2008年12月31日，税收政策惠及了全国2000多家转制文化单位，减免税收近百亿元。

二、现行税收政策支持文化产业发展存在的问题

（一）税收政策的制度性制约

文化产业税收政策水平受制于我国整个税收制度完善程度和税收征管能力的高低。当前，我国税收制度得到了极大完善，税收征管能力也得到很大提高，但从“优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序，促进经济健康发展”的总体要求来看还有很大距离。文化产业税收政策调整必须充分考虑我国以流转税和所得税为主体的税制结构模式。从理论上说，以间接税为主体的税制结构更适合于粗放型经济增长需要。文化产业属于创意性、技术性结构产业。这就要求与文化产业相配套的税收体制应该实行以所得税为主体的直接税。当前我国增值税和企业所得税“双高”、包括文化产业在内的服务业普遍征收营业税的现实，不利于培育我国文化产品市场和文化产业主体。而增值税类型的差异会对文化产业产生不同的影响。

1994年税制改革基于产品征收增值税、劳务和服务征收营业税，对包括文化产业在内的服务业发展形成了非常严重的制度性制约。2009年实施增值税转型后，增值税制度又面临着征税范围过小等问题。重复征收、税收负担重、出口不予退税等营业税的缺点，成为包括文化产业在内的劳务和服务业发展新的制约因素。

（二）税收政策自身因素

1.增值税政策。2009年增值税改革后，增值税征收范围变得更小，而几乎大部分文化产业都征收营业税。由此可能引发以下问题：第一，对文化产业重复纳税。第二，不对文化产业征收增值税使得环环抵扣的链条机制发生断裂。第三，增值税与营业税的混合、相互不能抵扣，在导致税制复杂化同时，还加重了文化产业税负。

2.营业税政策。从税目设置看，营业税对课税对象实行列举法，即不在列举范围内不征税。我国文化产业营业税不仅与体育、娱乐业混同设计，而且过于笼统、宽泛，无法适应文化产业多型态、多业态发展的趋势，且与国家统计局《文化及相关产业分类》存在着诸多抵牾。从税率设计看，营业税税率设计未能充分体现产业差别，未能突出应鼓励的文化产业，当然更不能对快速发展的文化产业型态作出相应的税收政策应对。对于“文化业”这一税目来说，文化产业包罗万象，即使同业之间也会因技术设备、服务水平及收费标准等因素而有较大差别，但都适用于统一税率，忽略了不同经营对象和盈利水平，没能充分体现国家的文化消费政策和产业政策。

3.所得税政策。我国文化企业所得税政策存在以下不足：第一，税收优惠期限不符合文化产业成长周期，优惠周期过短，覆盖面窄。税法规定“三减两免”政策在高新技术企业及外商投资企业，是在获利年度开始计算，由于免征期不一样，对企业的扶持和优惠力度差距就相当明显。另外，我国税收优惠政策一般在文化企业成立初期使用。第二，政策优惠技术手段落后、方式单一。与间接优惠、纳税人发生应税行为时就得到优惠相比较，我国文化产业税收政策大多实行税率优惠和税额优惠。这种税后优惠是纳税人在税基已定的前提下得到，其激励效应有限。第三，政策优惠力度、强度不够。我国税法规定，企业纳税人在年度应纳税所得额10%以内的对文化事业的捐赠，准予在计算应纳税所得额时扣除。国际上对公益捐赠的税前扣除比例一般为10%—30%，所以，可以考虑适当提高企业公益性文化捐赠的税前扣除比例。第四，政策优惠范围还有待完善。目前优惠政策主要体现在国有试点新办文化企业、转制企业，非国有文化企业的所得税优惠政策，至今仍是空白。这对于多种所有制文化企业格局的形成不利。第五，个人所得税征管方面漏洞比较大。我国文化产业快速发展的同时，产生了一大批文化产业人（机构），对其个人所得税征管工作须逐步加强，以强化调节、规范收入分配秩序之功效。

4.其他税收政策。第一，目前仍存在内外有别的税种。随着车船税和企业所得税的合并，城镇土地使用税对外资企业的征收，我国税制中内外有别的税种在逐步减少，明确尚存内外有别、与文化产业相关的税种主要是房产税和城市房地产税。同时，外资企业不缴纳城建维护税和教育费附加，这在一定程度上导致内外资文化企业税负不公。第二，部分税种制度设置还不规范。例如，从与文化企业房地产相关的主要税种来看，城市房地产税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税和契税等，存在着城乡、企业与个人双轨征收，以及税负不公平问题。另外，我国文化产业税收政策还普遍存在着行业、区域等多种差别，这是导致我国文化产业区域发展失衡的主要原因。

三、完善文化产业税收政策的若干建议

（一）统筹考虑文化领域的税费关系，规范政府收入调节机制，在文化领域实施费改税

目前在文化领域征收的文化事业建设费已作为政府性基金收入纳入政府性基金预算实行专款专用，专门用于政府性基金预算支出中的文化事业费，而且开征一个新税种是关系国家宏观调控和经济发展的重要问题，既要在尊重市场经济规律、充分发挥市场调节基础性作用的前提下，满足国家宏观调控目标需要，又要在尊重税收基本规律、正确发挥税收职能的前提下，保持稳定的财政收入，满足各项改革和经济社会发展需要。因此，没有必要在国家征收文化事业建设费的前提之下再单独开征一道“文化税”，但却可以在现有税制框架之下对文化事业建设费进行费改税，可考虑将文化事业建设费合并到城市维护建设税之中，因为文化事业建设费是政府为单位和居民提供公共文化服务而直接向受益者收取的费用，具有补偿性，文化事业建设费与公共文化服务往往具有对称性，其费用收入也具有专款专用的性质，与城市维护建设税的性质和功能有相似之处。而且城市维护建设税覆盖文化事业建设费，不仅可以建立文化事业建设资金筹措的长效机制，还可以协调平衡好文化事业建设与城市建设间的关系，改变文化事业建设与城市建设不同步、不协调的状况。

（二）根据文化再生产的规律和四个环节的特点，实施有利于文化产业发展的税收制度安排和税收政策措施

与物质再生产各环节有所不同，文化再生产可分为创作、生产、传播和消费四个环节。文化再生产的四个环节是相互依存、互为条件的。国家税收制度设计和税收政策的调整要结合文化再生产的四个环节设计，基本想法是文化创作是文化作品的源头活水，应当本着激励创作、保护原创的精神给予全部免税的优惠照顾；文化生产是对文化作品的复制加工，为丰富文化的表现力、提高文化的感染力应当赋予最优惠的税收照顾；文化传播从文化作品到文化商品的交换和转化，为加强传播体系建设、构建现代流通网络应当实施适当照顾的税收政策；文化消费重在提供个性化、分众化的文化产品和服务，为增加文化消费总量、提高文化消费水平应当实施合理引导的税收政策。

（三）在文化行业扩大增值税征收范围，将营业税改征增值税改革试点率先扩大到文化产业

对文化企业购买技术设备、知识产权的进项税额实行增值税抵扣政策，引导企业加大科技研究和开发的投入。同时，考虑到文化产业的特殊性，可设置较低税率。文化服务营业税改征增值税的应税服务范围主要是文化创意服务，包括设计服务、商标著作权转让服务、知识产权服务、广告服务、会议展览服务。为保持现行营业税优惠政策的连续性，应根据文化产业的具体性质和作用，实行减免税政策。并继续执行对文化企业多种经营的减免税政策。

（四）依据文化产品和服务的性质实施差别税收政策

对属于文化产业核心层的新闻服务，出版发行和版权服务，广播、电视、电影服务和文化艺术服务等从低确定税率；对属于文化产业外围层的网络文化服务，文化休闲娱乐服务和其他文化服务适中确定税率；对仅属于相关文化产业层的用品、设备及相关文化产品的生产、销售等从高确定税率。在文化艺术服务中对群众文化服务、文化研究与文化社团服务的税率要低于表演及演出场所以及文化保护和文化设施服务，而文艺创作、表演中文艺创作服务的税率设计原则上也应低于文艺表演服务的税率。

（五）调整文化产业的税收政策对文化产业涉及的税种，在政府的职权范围内予以税收优惠

包括：新办文化企业3年内免征企业所得税；试点文化集团的核心企业对其成员企业100%投资控股的，可合并缴纳企业所得税；对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征收营业税、免征企业所得税；对列入政府鼓励范围的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，可享受相应的税收优惠政策；对从事信息服务业的企业，可享受信息服务业有关优惠政策；公益性单位等举办文化活动门票收入免征营业税；对公益性青少年活动场所暂免征企业所得税等。

（六）运用税收优惠拓宽文化投融资渠道，降低投资准入门槛，鼓励非公有资本进入文化产业

非国有资本投资的文化产业项目和文化场馆在市场准入、土地使用、信贷、税收和上市融资等方面，应与国有经济享受同等待遇。在坚持市场化、产业化、社会化改革方向的基础上，应通过税收优惠来鼓励非公有制资本进入文艺表演团体、演出场所、博物馆和展览馆、互联网上网服务营业场所、艺术教育与培训、文化艺术中介、旅游文化服务、文化娱乐、艺术品经营、动漫和网络游戏、广告、电影电视剧制作发行、广播影视技术开发运用、电影院和电影院线、农村电影放映、书报刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等领域。可考虑进一步降低图书、报纸、杂志、音像制品销售的增值税税率，或比照软件企业按销售收入全额课征3%的增值税，适当降低中小文化企业的增值税一般纳税人标准，使更多中小文化企业获得一般纳税人资格；对于创业投资企业对中小文化企业的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣创业投资企业的应纳税所得额，如遭到损失，可以部分冲抵其一般收入；对中小文化企业研究创新所获得的奖励，免征个人所得税，对中小文化企业技术入股而获得的股权收益，适当免征个人所得税等；对涉及创意性文化作品的版权、使用权等知识产权转让收入免征营业税。

（七）在不违背WTO中国承诺条款的前提下，制定有利于文化服务贸易和“走出去”的税收政策

对列入国家文化产品出口扶持计划且具有中国民族特色的文化艺术、演出展览、民族音乐舞蹈、杂技等产品和服务以及进入国际市场的动漫游戏、电子出版物等新兴文化产品，从高设定退税率。对国外文化企业在中国境内从事文化产品生产活动给予一定的税收减免并将税收减免与其他方式结合，酌情分别采取税收抵免、税收饶让、延期纳税、免税等优惠政策，鼓励文化企业不断扩大对外贸易和海外投资的比例。凡艺术院校、公共图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化馆等公益事业机构和艺术表演团体等非盈利或微利单位进口必要的设备应列为海关进口免税单位；文化部门进口外文原版书刊和新型文献载体应免征进口外文书刊增值税。专门制定鼓励文化企业“走出去”的税收优惠政策，重点支持一批具有国际竞争力的外向型文化企业，鼓励文化企业在境外兴办文化实体或兼并境外文化企业，扩大我国文化产品和服务在国际市场的份额，鼓励中国文化企业在境外兴办实体，推动海外文化阵地的本土化。

（八）实施激励文化科技创新的税收政策，改进完善文化企业技术开发费加计扣除税收优惠

技术开发费认定的专业性较强，应由相关部门对其鉴定或在网上公布相关信息，细化新产品、新技术、新工艺的认定标准，防止企业为获取税收优惠将生产部门或管理部门分离出研发机构，将生产成本和管理费用作为企业研发费用，虚列费用并加计扣除等现象发生。一般生产企业研发需经历1至2年的时间，其中产品的小批量试生产收入企业往往会计入“其他业务收入”，建议明确冲减研究开发费用。企业在研发立项时到主管税务机关进行项目备案，防止企业出于少缴企业所得税的目的事后进行费用归集。企业在办理技术开发费加计扣除备案时，可附送中介机构鉴证报告等资料，但不能取代税务机关的审核。鼓励和支持中小企业采取联合出资、共同委托等方式进行合作研究开发，对加快创新成果转化给予政策扶持，对从事数字广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，可统一享受相应的税收优惠政策。

（九）延长文化体制改革试点税收优惠政策的执行期限，研究解决经营性文化企业改制过程中的相关税收问题

文化体制改革是中国特色社会主义文化制度的自我完善和发展，以满足人民群众日益增长的精神文化需求和促进人的全面发展。文化体制改革的重要任务是着力重塑文化市场主体，提高国有文化企业竞争力。建议将现行的支持文化体制改革试点的税收优惠政策的执行期限延长至2015年，并将转制企业享有的所有优惠政策扩大到社会所有的文化企业，以体现社会公平，吸引社会资本投资文化产业。与此同时，要认真研究解决文化企业资产评估中的税收问题、文化企业资产重组中的税收问题、文化企业不良资产处置中的税收问题以及其他相关改制税收问题。

（十）实施有利于扩大文化消费的税收政策，增加文化消费总量，提高文化消费水平

应利用税收政策合理调节、引导文化产品的生产及价格，促进文化产品的消费均衡，平衡全国文化消费市场和文化产业的发展。为扩大文化服务消费，培育新的文化消费增长点，建议将电影、电视制作、音乐、报纸、刊物和图书等产业视同高新技术企业适用15%的企业所得税税率，对于其固定资产投资可采取加计扣除的优惠政策，或是按投资额的20%直接进行税收抵扣。对作家、画家、电影导演、编剧等文化产业从业者取得的收入，比照稿酬收入减征应纳个人所得税额的30%。对于个人版权、使用权等知识产权转让收入可实施营业税和个人所得税优惠照顾。

（十一）认真落实和不断完善税收优惠政策，积极支持分类推进文化事业单位改革

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）已经明确支持分类推进文化事业单位改革的税收政策要认真贯彻落实。同时要进一步完善从事公益服务事业单位的税收政策，对转制单位在5年过渡期内给予适当保留原有税收等优惠政策，进一步完善税收政策鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对具有行政职能的文化事业单位转为行政机构后所自用的房地产可根据现行税法享受免征房产税、城镇土地使用税、印花税和契税的待遇；分类改革后仍具有公益性质并且取得非营利组织免税资格的文化事业单位，对其取得的非营利收入可以根据税法规定免征企业所得税；适当提高企业公益性文化捐赠的税前扣除比例，加大对企业和个人捐赠文化产业的税收优惠力度，完善公益性捐赠和赞助优惠政策。

课题组负责人：黄雄文　　　　　　　　　　　　

课 题组成 员：黄宝峰　李　力　农洪海　黄宗容