对广西地税系统干部挂职锻炼制度化问题的思考

对广西地税系统干部挂职锻炼制度化问题的思考

张星强

按照自治区地税局党组的安排，笔者于2011年10月至2012年4月在钦州市地税局挂任副局长。挂职时间虽然不长，但笔者觉得这短短半年多的时间里个人的收获很大、感触很深、很受教育。此次挂职经历，也让笔者对干部挂职锻炼制度有了较为全面的认识和较为深入的思考。

一、关于挂职锻炼重要意义的体会

常言道，实践出真知。挂职锻炼作为一种体验式实践活动，已成为新的历史条件下提高干部素质能力、促进干部加快成长的有效途径。从干部成长的角度看，笔者体会挂职锻炼有以下积极意义：

（一）眼界视野得到了全方位的拓展

长期在一个部门、一个岗位工作，所接触的人、事、物相对固定，即使通过各种媒体以及其他一些渠道可以接触广阔世界、掌握一定资讯，但毕竟没有鲜活的体验，眼界视野难免受到局限。而因挂职改变了工作生活环境，脱离了长期的局限看世界，所听到所看到的都跟原来大不一样，令人耳目一新，眼界视野的角度、广度、深度都得到了新的拓展。

（二）思维方式得到了全方位的转换

挂职就是个人角色的转换，而这一转换一定会带来站位的改变，站位的改变必然导致思维方式的变化。以自治区机关一名中层干部身份挂任下一级税务机关的领导，所处层级不同，中层干部身份也变为领导身份。在自治区地税局机关，笔者的岗位是办公室副主任，办公室是参谋、助手部门，个人则主要属于执行者的角色。而在市局挂任副局长，具体分管几个部门的工作，在权限范围内处于决策、指挥者的位置。角色跨度大，思维方式的跨度也要大，否则就无法适应新角色的要求。通过挂职，觉得思维方式得到了全方位的锻炼转换，能站在不同的层次、不同的角度思考和看待问题，对自己的大局观、全局观的把握是很好的锻炼。

（三）工作方法得到了全方位的锻炼

角色站位的变化、眼界视野的拓展、思维方式的转换，自然也带来了工作方式方法改变。办公室是参谋中心、服务中心，所以在原岗位的工作方法主要是严守规则、按部就班，讲究细节、事必躬亲，谦和耐心、有求必应。而新的岗位是领导岗位，在挂职单位领导的帮助下，采取的工作方法也及时地转换为积极进取、勇于担当，讲究效率、用人不疑；注重原则、严格把关。不同岗位的锻炼，确实使人的工作方法得到有效的完善。

（四）工作能力得到了全方位的提升

由于得到挂职单位领导的信任，此次挂职不是“虚挂”，而是“实挂”，具体协助主要领导分管办公室、纪检监察、绩效考评等工作。在半年多时间里，组织建成了职工食堂，解决了干部职工的就餐难问题；高质量完成了多次全区性活动、会议的接待和组织工作，得到了上级的好评；组织开展了离任审计、财务审计、任中经济责任审计工作，高效完成了年度审计任务；全面负责绩效考评工作，取得了全区地税系统绩效考评第三名的好成绩。不经一事不长一智，知行合一必须经过实践的锻造。挂职经历使笔者在心理承受能力、思维判断能力、统筹协调能力、应急处变能力和处理复杂矛盾的能力等方面得到了较好的锻炼，综合能力得到了有效的提升。

二、广西地税系统干部挂职锻炼工作现状

挂职锻炼工作在广西地税系统已开展多年，挂职锻炼的内容不断丰富，形式不断创新，成效也比较明显。当前广西地税系统干部挂职锻炼主要有以下方式：

（一）上派挂职

自治区地税局机关通过直接指定人选的方式或基层单位推荐的方式，从基层选择优秀年轻干部到自治区地税局机关挂职，学习了解和熟悉上级机关的工作流程、工作业务，开阔“上挂”人员的视野和思维。2005年，自治区地税局曾从基层一次性挑选了15位干部到机关挂职，经过挂职锻炼，此批干部一部分留在了区局机关工作，一部分回到基层担任领导干部。

（二）下派挂职

选派机关优秀年轻干部到市、县地税局挂职锻炼，让他们得到全方位多角度的实践锻炼，提升税收业务能力和解决实际问题的能力。2011年派出3名干部挂任市、县地税局副职就属于这一模式。

（三）外派挂职

这一模式近年开始采用，主要包括三个外派方向：一是根据2009年第五届泛珠三角地方税务协作会议的会议纪要，2010年、2011年连续两年向广东、湖南、贵州、江西地税系统共外派22名干部挂职；二是2011年向自治区公、检、法、财政部门派出4名干部挂职。通过外派挂职，拓宽干部视野，增长见识，提升能力；三是向市以下党委、政府及其部门外派干部挂职，包括按照扶贫支教相关要求派出干部担任“第一书记”、“新农村建设指导员”等。

广西地税局采取多种挂职方式对干部进行了有的放矢的培养和锻炼，措施得力，效果明显。参加挂职锻炼的干部自身素质得到了锻炼和提高，部分同志提拔到了更为重要的工作岗位，为地税事业的科学发展作出了更大贡献。但从近年来开展干部挂职锻炼的情况看，仍存在一些问题和薄弱环节。

一方面是对挂职锻炼的认识还不够到位。由于对挂职锻炼工作认识不到位，挂职接收、派出单位和少数挂职干部在对待挂职锻炼问题上存有偏差，主要表现在：一是接收单位有“应付”的不正确态度，由于干部挂职时间较短，接收单位的顾虑也比较多，怕打乱正常的工作秩序，不愿意安排具体的分管工作，只给挂职干部分配一些无关紧要的工作，应付一下派出单位了事；二是派出单位有些领导有“舍不得”的思想，担心本部门业务工作受到影响，对一些业务骨干抓住不放，使他们失去了挂职锻炼的机会；三是有些挂职干部有“过客”、“镀金”思想，总以为挂职只不过是补个经历、走个过程而已，只要待够时间就完成任务，工作态度不够端正，工作缺乏主动性。

另一方面是挂职锻炼还未实现制度化。目前广西地税系统对干部挂职的相关规定比较模糊，缺乏可操作性，在挂职时间安排、挂职具体模式以及挂职干部的物色选拔、管理监督、跟踪考核、后勤保障、激励使用等方面还没有形成相关的制度，导致挂职锻炼工作未能进入常态管理，存在一定的随意性；在干部挂职锻炼过程中，有时对干部的管理还不够到位，使挂职干部游离在管理制度之外，失去应有的激励、约束和监督，一定程度影响了挂职锻炼工作的开展及效果。

三、广西地税系统干部挂职锻炼制度化的思考

（一）广西地税系统干部挂职锻炼制度化的必要性

一是地税工作性质决定有必要大力推行干部挂职锻炼制度。广西地税系统的干部由于业务相对单纯，接触面不够宽，视野不够广，站位不够高，需要通过各种挂职锻炼的方式提升干部综合素质。

二是地税部门面临的新挑战决定有必要大力推行干部挂职锻炼制度。新形势下，地税部门服务经济发展大局、促进“转方式调结构”的责任重大，税收征管改革任务繁重，社会各界对更优质纳税服务的期望值不断提升，有必要通过挂职锻炼的方式提升地税干部处理复杂问题、驾驭复杂局面的能力。

三是地税事业的可持续发展决定有必要大力推行干部挂职锻炼制度。近年新参加地税工作的年轻人较多，年轻干部学识理论水平高，有干劲有活力，是地税事业发展的希望。但由于年轻干部从家门出来进校门，从校门出来直接进机关，阅历过于简单，参加工作后也往往在一个层级甚至只在一个岗位工作，进步比较慢。而目前地税干部年龄结构上出现了一定程度的“断层”现象，地税事业的发展迫切需要更多高学历的年轻人更快地担负起更重要的责任，有必要通过挂职对年轻干部进行更多的锤炼。

此外，推行干部挂职锻炼制度也是人事制度改革的要求。中共中央在《2010年—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中有明确要求：“要坚持选派年轻干部到艰苦地区、复杂环境、关键岗位培养锻炼。”《纲要》为今后一个时期开展干部挂职锻炼工作提供了依据。

基于以上考虑，为了进一步加大广西地税系统干部队伍建设力度，提高干部队伍整体素质，不断培养锻炼各级干部的能力和水平，增强综合素质，更好地服务地税事业的科学发展，有必要加强对广西地税系统干部挂职锻炼工作进行统一规划、统一管理、统一组织、统一协调，切实改变以往挂职锻炼工作时抓时放、时紧时松的短期行为，努力形成长效良性的挂职锻炼机制，确保挂职锻炼工作有效推进。

（二）广西地税系统干部挂职锻炼制度化的可行性

一方面，垂直管理的模式有利于干部挂职锻炼制度化。广西地税系统实行自治区以下垂直管理，这一管理模式下，政令容易统一、上下容易协调、左右容易沟通，为推行干部挂职锻炼制度、有计划地统筹安排干部“上挂”、“下挂”锻炼创造了天然的条件。

另一方面，挂职锻炼工作的实践为挂职锻炼制度化奠定了基础。地税系统成立以来干部挂职锻炼的实践积累了丰富的经验，特别是“外派”干部跨省挂职、跨部门挂职的经验富有创新精神且切合地税部门的实际。只要善于总结，对以往的经验认真加以梳理，积极加以完善提高，把广西地税系统干部挂职锻炼工作制度化不是难事。

（三）对广西地税系统干部挂职锻炼制度化的具体建议

1．确定挂职锻炼的目标

挂职锻炼一定要有目标。广西地税系统挂职锻炼工作的目标应确定为：以提高干部的领导能力、业务能力和综合素质为目标，使具有发展潜力的各级干部通过新的岗位的实践锻炼，进一步增加工作阅历，丰富工作经验，开阔视野，磨炼意志，转变作风，增长才干，不断提升税收业务技能和组织领导能力，推进全区地税事业的科学发展。

2．正确对待挂职锻炼工作

要切实解决思想认识问题，使各级领导充分认识开展干部挂职锻炼工作的重大现实意义，避免挂职工作流于形式、走过场，营造干部挂职锻炼工作的良好氛围。一是要引导选派单位克服“舍不得”的思想，真正把各方面表现优秀的干部选派出来进行有针对性的挂职锻炼；二是要引导下派接收单位克服“应付”思想，把挂职干部当做自己的干部看待，真正给挂职干部安排一些实实在在的工作，敢于把一些急、难、险、重的工作任务交给挂职干部去完成，为挂职干部提供施展才华的平台；三是要教育挂职干部克服“过客”、“镀金”思想，不虚耗时光、不畏难而退，树立建功立业、施展才华的信心和决心，主动融入接收单位，努力争取在挂职期间做出成绩。

3．建立健全挂职锻炼机制

（1）建立健全挂职干部选拔制度。明确挂职干部的条件和选拔程序。条件应包括年龄条件、学历条件、政治条件等方面；选拔程序应包括根据工作需要做出方案报批，从后备干部人才库中选拔产生或者个人自荐、群众推荐、组织推荐等方式产生人选，经过任免机关确定人选等。通过挂职条件和选拔程序的规定，提高选拔挂职锻炼干部的公信度，真正把那些素质好、能力强、想干事、有发展潜力的干部选派出来挂职培养锻炼。

（2）建立健全挂职干部管理制度。通过规范挂职干部的挂职模式、挂职时间、职责任务、培养措施、日常管理和纪律监督，使干部挂职管理工作有章可循。管理制度应包括以下内容：

挂职模式：干部在挂职锻炼期间只转组织关系，不转行政、工资、户口等关系，仍占派出单位人员编制，保留原职务，各项待遇与派出单位同级干部一视同仁，干部挂职锻炼期间按干部休假制度安排休假，挂职期满即回派出单位工作。挂职的具体形式可确定为“上挂”、“下挂”、“外挂”三种方式。一是“上挂”，围绕提高业务能力，选派业务骨干到上级主管部门对口挂职锻炼；二是“下挂”，围绕提高实践能力，从机关选派缺乏基层工作经历、群众工作经验的年轻干部到基层挂职锻炼；三是“外挂”，围绕提高创新能力和解决复杂问题能力，选派优秀干部到外省、外部门挂职锻炼。

挂职时间：挂职时间根据挂任职务的不同情况，不宜过长也不宜过短，建议短则不少于6个月，长则不超过2年，一般以1年为宜，且应尽量安排在一个完整的年度。挂职时间过短难以得到有效锻炼，过长则不符合挂职中“挂”的性质；安排在完整的年度有利于与年度工作安排、公务员年度考核制度相衔接，利于工作开展以及对挂职干部年度工作进行完整的考核。

职责任务：针对挂职干部的挂职方式及其挂任职务的不同，为检验挂职工作成效，要分别明确挂职干部各自职责和任务。具体应包括四方面基本内容：一是通过锻炼达到提高自身能力和素质的要求；二是围绕挂职单位的具体分工完成各项目标任务；三是根据挂职单位的特点，选准工作突破口，至少开展1项以上创新工作或特色工作；四是结合挂职单位和分管工作实际，完成1篇以上有借鉴意见的调研报告。此外，要明确挂职干部挂任的具体职务，明确规定挂职干部应分管具体工作、列席或参加挂职所在单位的领导班子、党组会议，为挂职干部施展才干提供机会和舞台。

日常管理：一是建立双重管理制度。派出单位要有专人负责挂职干部的管理，单位领导要经常深入干部挂职单位，了解挂职干部的思想和工作情况，帮助他们解决工作和生活中的实际困难，积极支持他们开展工作；接收单位要指定一名领导作为挂职干部的培养人，帮助挂职干部尽快适应环境，定期与挂职干部沟通思想，肯定成绩，指出不足，明确努力方向。二是建立情况互通制度。接收单位要定期向派出单位通报挂职干部的思想政治和现实表现情况，提出进一步培养的措施和办法。对于自治区地税局派往处省的挂职干部，人员相对集中的，可在挂职地方成立临时管理机构，指定一名挂职干部具体负责挂职期间的学习、教育和管理。三是实行工作日志制度。挂职期间，挂职干部要坚持每天填写工作日志，详细记录每个工作日内的工作内容和体会。工作日志记录是否齐全、详实，将作为挂职干部日常督查的重要内容和年度考核的重要依据。

纪律要求：挂职期间，严格执行挂职单位考勤制度，挂职干部因事、因病等原因离开挂职工作岗位，必须严格执行书面请销假制度。挂职期间，挂职干部因表现较差或因患病等原因不宜继续在挂职岗位工作的，由接收单位主管部门提出建议，经派出单位主管部门同意，可中止挂职锻炼，返回原工作单位；对作风飘浮，群众意见较大，或在挂职单位造成不良影响的，及时予以调回，是后备干部的取消后备干部资格；对违反党纪、政纪的，按照干部管理权限和有关规定，由有关部门调查处理。

（3）建立健全研讨交流机制。挂职期间和挂职结束时，要及时组织召开挂职锻炼干部座谈会，交流学习体会，查摆问题和不足，提出意见和建议，并及时加以改进。

（4）建立健全后勤保障机制。要对挂职工作的经费、挂职干部的生活住房、乘车、差旅费等方面进行明确规定。一方面是为挂职干部创造良好的学习、工作和生活条件，解除他们的后顾之忧，充分调动他们的工作积极性；另一方面也是规范标准，避免浪费和腐败。

（5）建立健全考核激励机制。要按照挂职干部肩负的职责任务，对挂职干部进行量化的考核评价，在此基础上实施相应的激励措施，以此来调动挂职干部的积极性。评价手段上可采取平时考核和挂职期满考核相结合，通过查看挂职干部工作日志、挂职干部个人述职以及开展民主测评、个别谈话、调查核实、综合评价等手段，客观公正地对挂职干部作出综合评价意见，评定出综合得分。建立挂职干部评优制度，以综合得分高低作为挂职干部评优依据；评为优秀挂职干部的，应在公务员年度考核时考虑评为“优秀”等次；对优秀挂职干部，在同等条件下应优先提拔使用。

作者单位：自治区地税局