加强领导干部岗位监督探讨发挥经济责任审计职能

加强领导干部岗位监督探讨发挥经济责任审计职能

唐跃权

一、地税系统开展经济责任审计现状

近几年来，广西区地税系统领导干部经济责任审计工作得到进一步的开展。自治区地税局制定了《广西壮族自治区地方税务系统领导干部经济责任审计暂行办法》，明确了审计对象、审计内容、审计程序和审计组织实施等，使全区地税系统的领导干部经济责任审计有了相对统一、规范的程序、内容和要求等。2011年，首次把领导干部经济责任审计列入年度绩效考评的内容，规定不但要对领导干部进行离任经济责任审计，还必须对任期满三年以上的领导干部进行任中经济责任审计，加强了对领导干部经济活动过程的监督，使关口前移。这对于推进全区地税系统领导干部经济责任审计工作开展，增强审计针对性，提高审计质量和审计效果具有较大的推动作用。

就全区地税系统而言，目前经济责任审计只对单位“一把手”进行，包括离任经济责任审计和任中经济责任审计。处级领导干部的经济责任审计由自治区地税局组织审计，县（区）局科级领导干部的经济责任审计则由市地税局组织开展，由科级领导干部提任副处级领导的离任审计，由自治区地税局组织或委托所在市地税局组织审计；县（区）局则组织下属派出税务分局局长的经济责任审计。

钦州市地税局2011年共对6名领导干部进行经济责任审计，其中受自治区地税局委托的提任副处级领导干部离任经济责任审计2人，改任非领导职务的领导干部离任经济责任审计1人，转任的领导干部离任经济责任审计1人，任期满3年以上的领导干部任中经济责任审计2人。从审计程序、审计报告及相关审计文书的质量等都有了较大的提高，对推进党风廉政建设责任制的落实，加强领导干部权力运行监督，促进制度执行落实，规范经济活动，资金财产管理和税收执法，防范领导干部岗位风险具有积极作用。

地税系领导干部经济责任审计工作近年来虽然推进较快，质量也得到明显提高，但就整体而言，目前地税系统领导干部经济责任审计仍处于层次比较低，工作还不够规范，审计结果未得到充分利用等状态。

二、当前地税系统经济责任审计存在的问题及成因

（一）现有机构设置，制约着经济责任审计工作开展

目前，市级及以下的地税机关不设有独立的审计部门，其职能挂在监察室，人员多为兼职。造成这种状况的原因主要是2011年地税机构改革受编制所限，市级及以下地税机构没有设置内部审计部门，只能把这一职能划归到监察室，造成上有（自治区地税局）专门机构，下无对应部门，而目前监察部门除负责党风廉政建设和反腐败工作外，还有绩效考评、执法督察职能等，事务多、任务重，千头万绪，审计工作自然就成为监察部门的“副业”，只能兼而顾之，致使经济责任审计职能的发挥受到制约，审计质量也就难以保证。

（二）业务培训滞后，队伍整体素质不高

由于市、县（区）地税局没有设立专门的内部审计机构，内部审计工作及职能由监察室一并承担，人员多是由监察室指定一人兼任，主要负责撰写方案、报送材料，资料收集和档案管理等日常性工作，没有专门的审计队伍和人员。组织开展经济责任审计其审计人员要从财务管理等部门抽调，与监察室人员共同组成审计工作组。这些审计人员大多没有接受过专业的审计业务和其他相关业务培训，且因为兼职，结构不稳定，实践经验不足，专业水平不高、业务技能不精，导致审计队伍素质与实现审计任务目标之间的矛盾。

（三）程序手续不规范，影响审计的严肃性和效力

在实施经济责任审计过程中，存在着审计程序、审计手续等不够完善、规范问题，一定程度上影响了审计工作的严肃性和审计效力。主要表现如下：

1．审计通知不到位。有关经济责任审计的通知往往是在实施审计前只是通过公文系统发一个审计文件，并未向被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位送达审计书面通知书及送达文书，这样的后果可能因为被审计对象不在原任职单位，有可能由于原单位的疏忽而被审计对象没有接到通知，这样如果对审计问题时限发生争议时责任难以分清。

2．审前沟通联系不够。审计工作组实施经济责任审计时，没有召开有审计工作组成员、被审计领导干部及其所在单位有关人员参加的审计工作有关事项会议，往往只是同所在单位领导打一个招呼后就直接开展审计，这样可能会造成被审计领导干部及其所在单位有关人员与审计组配合不够默契，意见难予统一，工作开展不顺畅，甚至产生误会等，影响到审计进度和效率。

3．审计透明度不高。审计组实施经济责任审计时，未在被审计领导干部所在单位进行内容包括审计对象、审计时间、审计期限、审计组成员、审计办公地点及联系电话等事项进行公示，或者虽然进行了公示，但内容过于简单；审计结果，整改情况更是从未进行公示，审计工作透明度不高，不便于干部职工监督。

4．审计底稿不规范。审计工作底稿没有统一的格式和要求，不同单位之间，不同审计小组之间各有不同，五花八门。有些审计工作底稿没有要求审计人员、审计组组长审核签字和被审计单位及有关人员核实签字盖章，审计工作底稿不规范，会带来审计效力不足。

5．书面反馈时限性不强。被审计领导干部及其所在单位对审计组的审计报告征求意见稿限期内未提出书面反馈意见，有时要经过审计工作人员再三崔促，被审计领导干部及其所在单位多方推托，才十分不情愿地出具书面反馈意见，影响了审计进度和审计的严肃性。

上述主要问题的原因主要是审计人员素质不高、业务不熟、经验不足、重视不够所致，此外还有现行审计模式、审计结果利用等有关。

（四）实质要素不全，审计报告质量不高

由于经济责任审计报告中缺少最基本要素成分，较大地影响了审计报告的质量和水平，主要表现在：

1．成绩讲得多，问题说得少。有的审计报告先是说一大通的被审计领导干部如何如何开展工作，取得成绩一二三四五，作出贡献一大堆。最后才轻描淡写，不关痛痒地指出存在问题以及提出毫无针对性的整改意见。通篇报告成了歌功颂德的文章，这样的审计报告何谈质量？

2．审计问题责任界定不清。对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的或是直接责任，或是主管责任，或是领导责任，在审计报告中未区别不同情况作出明确界定。或虽作界定，但模糊不清，混含其词。无责任界定，审计报告也就失去关键的东西。

3．要素不足，内容不全。对审计发现的问题。未指出所违反具体的有关法律法规制度、造成的影响或后果等；审计评价缺乏客观性、中肯性；对审计发现问题的处理、整改建议缺乏针对性、操作性、时限性等。这些都直接影响到审计报告的质量和水平。

上述问题主要原因是由于对审计工作要求不高，审计结果运用不足，往往作为一项例行公事，履行手续事情来办；加之审计人员责任心，业务水平所限，所以审计报告质量不高在所难免。

（五）跟踪监督不力，存在问题整改落实不到位

在地税机关领导干部经济责任审计实践中，每次审计完成后，审计组出具的审计报告或审计决定，都列举了审计中发现的存在问题，也提出了审计问题的整改意见或建议，但是，被审计地税机关和被审计领导干部收到审计报告或审计决定书后，往往对载明的问题和整改建议不够重视，拖延整改而不及时落实；有的时间久了，忘掉了，使这项工作被搁置；有的次次整改次次犯，到下一次审计倒查上一次审计问题整改情况时，有的问题还在摆着，有的反复出现老问题。其原因主要是：首先是审计部门对存在问题整改情况未进行认真跟踪检查，督促被审计单位和被审计领导干部进行整改落实，并及时将整改情况反馈。其次，审计结果未充分利用，未作为领导干部升迁提拔和追责处分的重要依据，因而致使被审计单位和被审计领导干部对审计结果重视不足。而先升后审、先离后审，造成了审计存在问题是前任的事情，与现任关系不大，因而整改措施落实不彻底。再次，审计结果公开度、透明度不高，缺乏广大干部职工的监督，整改缺少约束力。

三、发挥经济责任审计职能作用，加强领导干部岗位监督的几点建议

（一）优化部门职能，为审计工作开展提供机构保障

在市、县（区）地税机关设置专门审计科、股，并配备专职审计人员。考虑在近期内难以解决编制问题，作为过渡，可以将审计职能从监察部门分离出来，加上税收执法督察职能，成立相对独立的内审督察部门（其编制可仍挂靠在监察部门），这样，市、县（区）局就有了与自治区地税局督察内审处的对应部门，便于上级对下级审计业务的检查指导和考核、监督；市、县（区）局审计科、股可以根据本单位的审计事项和工作需要计划、安排、组织开展审计工作。市、县（区）设立相对独立的审计职能部门，审计工作开展有了机构保障，有利于审计职能的发挥和审计工作的开展。

（二）加强培训教育，培养一支高素质的审计人才队伍

首先，建立审计人才库。与目前由各部门人员组成的“散兵游勇”式的所谓审计人才库不同，建立以专门审计人员为主体，配以财务、收规、税政、征管、稽查等税收业务人员为辅的审计人才库。开展审计工作以审计人员为主，再根据不同的业务需要来确定从人才库中抽调相关的人员，保证审计工作的正常开展，克服目前审计工作人员临时拼凑，匆忙上阵，而且身虽在审计，心中仍惦挂着自己“本分”工作的状况。

二是加强后续培训教育。审计人员的业务素质，直接影响了审计工作的开展和审计工作的质量。作为地税部门一名审计人员，需要具备多方面的专业知识，不仅要熟悉税收业务知识、审计法律法规，还有掌握其他相关法律知识和财务管理、资金结算、会计处理核算等多方面的知识，并对审计出的问题进行原因分析，进而在审计后有针对性地提出改进意见和建议。因此，要建立审计人员后续培训教育制度，对审计人员开展系统的、针对性的、有计划的业务实务培训，不断更新专业知识，培养具有较高职业判断能力、较高职业道德水准、拥有良好心理素质，精确掌握法律、法规的复合型审计人才，以适应当前和未来地税审计工作发展要求。2012年3月自治区地税局在钦州举办全区地税系统审计业务实务培训班，效果很好，但还是远远不够的，建议往后多举办这样时间短、针对性强、实务管用的审计业务培训。

三是形成在实践中学习教育机制。在审计工作中，采取以老带新、以熟带生的办法，由一个业务熟练、经验丰富的师傅带领几个新手，通过言传身教，传授业务经验和技术；组织总结点评会，总结经验和不足，相互交流体会，指出注意事项，分析存在问题，提出努力方向，达到在实践中学习、在干事中积累，在工作中提高的目的。

（三）跟踪落实整改，加强领导干部岗位监督

1．建立审计跟踪回访机制。对审计结果执行情况必须进行审计追踪和回访，督促被审计单位和被审计领导干部正确对待存在问题而进行认真整改，加强监督管理，避免“一审了之”和“新官不理旧事”的弊端。

2．整改情况反馈。被审计单位和被审计领导干部对审计中发现的存在问题，必须按审计决定书所要求的进行限期整改，并将整改情况反馈到审计部门。逐条逐项说明整改的情况、效果；如果有些事项因客观原因和历史原因一时难以整改到位的，要说明清楚原因和依据，并由相关人员签章，审计部门审核后，决定是否同意整改情况或者发回责令重新整改。对不进行整改，或整改不认真，不到位，应付了事的，向单位建议采取行政措施，进行追责问责，加强领导干部岗位监督和制约。这样对被审计单位和被审计领导干部就有很大的约束力，不得不进行积极整改。

3．落实整改责任。对审计存在问题要明确整改事项、整改内容、整改措施，整改责任及责任人员等，特别指出的是，整改责任人员必须包括被审计的领导干部。

（四）有效运用结果，充分发挥审计的效能作用

加强审计成果的转化和利用，使地税经济责任审计结果真正成为全面、客观评价地税领导干部任期内财经运行、管理和效益等方面情况，为上级机关提拔使用和管理干部的重要依据。

1．依据审计结果决定是否提拔任用。各单位必须在调整人员前明确审计对象，对即将提拔或调离的领导干部列入审计计划，开展任期经济责任审计。通过审计，全面、客观、正确评价被审计领导的工作业绩，为局领导班子提拔任用干部提供真实、可靠的依据。局领导班子依据审计结果和情况，考虑是否决定拔或调离领导干部。没有经过审计部门的审计结论，人事部门不能下发委任状，提拔任用干部，以发挥经济责任审计在干部使用中的作用。

2．依据审计结果进行问责追责。对一些群众意见大，工作平庸，不思进取的领导干部，提请局领导班子视情节进行批评教育，责令作出深刻检讨，调换工作岗位；严重违反财经纪律，或者利用职权谋取个人利益的腐败行为，给予政纪党纪处分，触犯刑律的，移送司法机关，维护和提高经济责任审计的严肃性和权威。

（五）创新审计模式，提高经济责任审计的约束力

1．试行先审后离、先审后提。按照现行审计模式，人已经提拔或者离开了，有的甚至还成为审计部门和审计人员的顶头上司，在这种情形下进行的离任审计，使得经济责任离任审计是一种事后行为，离任审计也就流于形式。因此，试行先审后离、先审后提的审计模式，根据审计结果和整改情况决定是否提拔或离任，确实不符合“提”的就不能升，不便于“离”的切不能走，不应“转”的就不让他动，使离任经济责任审计成为真正的“离任’审计，对将要提拔或者调任的领导干部形成更大约束力。

2．被审计领导干部参与整改。要改变目前审前已调任、转任或升迁的被审计领导干部，对审计结果和审计整改全部甩手给后任领导而“一离了之”的状态，被审计领导干部必须参与整个审计整改过程。属于领导责任的如何整改，属于主要责任的又如何整改，属于直接责任的又如何整改等，都要规定得清清楚楚，不按要求整改或者整改不彻底的，就不能“离”，使被审计领导干部切实负起任期内的“经济责任”和审计整改的责任。

3．审计承诺。建立被审计领导干部审计承诺制度。被审计领导干部必须对审计问题及其整改向上级和干部职工公开承诺，对存在问题承担相应责任，进行整改，并保证今后或到新的单位和岗位后不再重犯。这就利于群众监督，约束其本人，更好地防范领导岗位经济责任风险。

（六）做到公开透明，自觉接受干部职工监督

在确保不泄密的前提下，领导干部任期经济责任审计相关事项要在一定范围内公开，做到公开透明，自觉接受干部职工的监督，保证审计程序合法合规，审计事项全面齐全，审计结果客观真实，审计整改落实到位。

1．审前公开。审计部门在对领导干部实施任期经济责任审计前，将进行审计的信息在被审计领导干部任职的工作的地税机关公示，必要时可在属下单位或更大范围内公示。公示内容主要是：审计依据的法律以及有关规定，被审计领导干部的姓名、任期及职务，实施审计时间、审计范围与内容，联系方式（审计组办公地点、联系电话）等。审计期间，审计组指定专人负责来访、来信、来电的接待和处理工作，有关部门、单位及干部、职工如有情况反映或意见建议，可在审计期间向审计组或纪检监察反映，同时也接受群众对审计组执行审计工作纪律和廉政规定情况的监督。实行济责任审前公示，增强了审计工作的“透明度”，为群众参与权力监督提供了渠道和途径。

2．结果公开。审计结果公开必须建立在事实清楚、证据确凿、定性准确、评价公正的基础之上，确保审计结果公开不出半点差错。内容应该包括以下几个方面：审计范围，被审计对象的基本情况，审计评价，查出的主要问题，审计处理、处罚意见，被审计对象整改落实情况等，要能够比较完整地反映其中的过程和结果。审计结果公开必须妥善处理好三点：一是经过审计部门所在地税机关批准。二是做好与被审计对象和有关部门进行充分的协调与沟通。三是正确选择审计结果公开的时点，保证公开结果的时效性。实行审计结果公开，扩大领导干部任期经济审计的影响力，确保干部职工对审计结果的知情权，也便于行使监督权。将审计监督与群众监督、舆论监督有机结合，形成监督的强大合力。促使被审计单位和被审计领导干部主动、迅速地去抓好审计整改措施的落实，重视制度建设，规范管理；推动审计决定的执行，促进对违法违纪问题的查处整改，也增强了审计的执法力度和威慑力。同时审计部门和审计人员自身也接受了监督，对提高审计质量，遵守审计纪律具有积极作用。

3．整改公开。推行审计整改结果的公开制度，被审计单位和被审计领导干部对审计出来的问题及整改落实情况，以通报等形式公开，在此基础上，实事求是、全面客观回应社会关切，充分尊重公众知情权和监督权。以公开促整改。通过多层次的监督和广泛的群众参与，推动审计整改的规范化、制度化；加强被审计地税机关和被审计领导干部的监督制约，防范岗位风险，促进党风廉政建设工作开展。

作者单位：钦州市地税局