监管范围及监管模式选择

2．2．2　监管范围及监管模式选择

任何金融活动都是在既定的制度框架下进行的，一定的制度框架安排决定着既定的金融活动方式和效率区域。同样，这种制度框架也是有效金融监管的制度前提。在现代金融的形成与发展过程中，作为两种最基本的制度力量和制度框架，市场与政府的关系选择与安排方式，构成现代金融的制度核心与基础。二者的框架选择与安排决定着其他金融规则体系、政策措施以及派生制度的选择安排。

在现代社会，传统的市场或政府的单向理论偏好及其政策主张已经不适应现实经济发展的需要。一方面，仅凭凯恩斯式的国家干预，而忽视市场调节的作用，并不能使现代金融经济很好地运行，解决不了金融抑制、通货膨胀、金融效率等严峻问题。另一方面，仅凭亚当式的自由市场主张，同样也不能完全解决金融风险、市场操纵、货币稳定等现实问题。二者都存在着不完全性，使投资人或消费者的利益得不到完全满足。其重要原因就在于现实中普遍存在的市场与政府的双“失灵”问题。

一、政府监管范围的最优选择

现代市场经济应该是现代市场机制与现代政府调控的有机结合，二者相互配合、相互弥补、相互纠错是现代经济效率运行的基本保障。也就是说，市场机制必须与政府干预、政府干预必须与市场机制进行有效的双向亲合。正如萨缪尔森所主张，现代经济是市场与政府的混合体。政府应具备三方面职能，即效率、平等和稳定。政府提供效率，来纠正市场失灵；促进平等，来保障分配公平；维护稳定，来熨平经济波动。根据以上原则精神，现代金融的有效监管必须以市场机制为基础，以有效的竞争制度为基本前提；国家只能起像运动场上裁判员的作用，既不能够当球员又不能够当教练员，而是保证球赛规则得到遵守。监管的任务只在于保护金融经济的正常运行，创造出一个稳定的竞争环境。其框架模式可表示为：有效金融监管＝市场自由竞争＋政府有限干预。在这里，金融监管应被视为一个多维的概念，由一整套的市场机制和政府安排所构成。比较理想的制度模式应是市场—政府的混合型，即分权与集权、市场竞争与政府调控、私有制与公有制、经济刺激与行政使命等等相混合的金融制度结构。当然，主要方面在于前者，前者是基础。

市场与政府的有效结合包括外在结合和内在结合两方面涵义。所谓外在结合就是要求：在整个政府干预过程中，需要市场机制提供效率基础。市场竞争的原则精神是现代金融监管的灵魂。所谓内在结合就是要求：一方面，在现代金融的制度载体（组织、市场、机制）的生成过程中，需要政府法治的有效干预；另一方面，在政府干预制度的选择、安排与运行过程中，需要注入市场成分，由市场竞争提供激励约束动力。市场与政府的关系是全范围与双边界的有机结合。在整个现代金融监管的制度框架选择中，市场机制起着基础性的作用，是现代金融及其有效监管的最基本、最核心的效率机制；政府发挥着积极、适度的补充作用，是市场效率的基本保障。市场为主，政府为辅。二者的关系和作用通过现代法制来顺利实施。构建这种制度框架应遵循以下三条基本原则，即市场效率原则、政府适度干预原则和现代法治原则。其基本理念就是：市场产生竞争，竞争带来效率；政府保障秩序，秩序促进稳定。其基本政策含义就是，深化现代市场竞争制度，健全市场机制，提供现代金融的市场运行效率；加强政府有效干预功能，保证政府适度、及时地发挥作用；完善现代法治建设，通过现代法治来实现市场效率与政府适度干预的有效结合；以此构建现代金融有效监管的制度框架。

但是，金融监管本身却是一把“双刃剑”，一方面有利于减少金融体系的风险，维护金融业的稳定和安全，另一方面也会给金融业的运行增加成本。如果监管不当或者监管过度，监管的成本很可能超过监管的收益，从而破坏金融机构的竞争力，降低金融体系的效率，阻碍金融业的发展。

正是在这种情况下，监管的成本效益分析应运而生。监管的成本可分为直接成本和间接成本两大类。直接成本又包括监管当局制定和实施监管需要耗费的人力和物力资源，以及被监管对象因遵守监管法规而需建立新的制度、提供培训、花费时间和资金如资本金、存款准备金和保险金等所付出的成本，即执行成本。间接成本是指因监管行为干扰市场机制的资源配置作用，限制充分竞争，影响市场激励机制而导致有关各方改变行为方式后造成的间接的效率损失，即整个社会福利水平的下降。产生间接成本的渠道有：监管的实施会引发道德风险，可能会阻碍金融创新，可能削弱竞争而导致价格提高和金融服务及产品单一，可能破坏公平竞争而导致某些机构处于不利的竞争地位等。监管的主要收益是维护金融体系的安全和稳定，纠正信息的不对称问题，增强公众信心，从而促进金融业务的开展。一种监管措施可能比另一种措施产生较小的道德风险，更有利于促进金融创新和增强金融体系的竞争，从而形成这种措施相对于另一种措施的边际收益。当监管的预期净收益达到最大时，也就达到了理想监管均衡强度，因此监管并不是越严越好。

由此可见，虽然监管的基本目标“维护金融体系的稳定与安全”没有改变，但其重心已在转移。监管当局正越来越关注监管中竞争与安全、效率与成本这一矛盾的统一关系，在制定和实施监管政策、措施的过程中考虑可能对竞争、效率和金融创新产生的影响，权衡利弊，采取灵活的有应变能力的监管政策和手段，并不断进行监管创新，以在稳定的前提下创造有利于竞争和金融创新的外部环境，达到安全与效率的最佳平衡。这已成为衡量监管有效性的新标准。

二、监管模式的选择

由于各国、各地区金融制度形成的历史、政治、法律、民族、文化传统及经济发展水平的不同，同时在金融监管理论和方法上存在差异，因而金融监管方式也不尽相同，依据不同的标准，可以做出如下分类。

根据监管主体的不同，金融监管可以分为由中央银行监管、由财政部监管和由相对独立的专门机构监管三种方法：

（1）由中央银行实施监管，即由中央银行负责所有金融机构的审批注册，并有权对其实施监督检查。中央银行进行监管的目标是保证金融体系的安全稳定，维护公众利益，防止金融机构经营失败而带来的不良后果。

（2）由财政部实施监管，就是由联邦财政部负责对商业银行、储备银行、抵押银行等信贷机构进行的监督检查。

（3）由相对独立的专门机构实施监管。例如，卢森堡货币协会从1983年起开始对所有信贷机构实施谨慎监督，并且有权对存在问题的信贷机构进行干预。

根据监管主体的多少，金融监管可以分为一元化监管和多元化监管：

（1）一元化监管是独家监管，即只有一个金融监管机关实行高度集中的单一监管方式，部分市场经济发达国家，如英国、比利时等以及大多数发展中国家都属于这种类型。

（2）多元化监管就是有两个或两个以上金融监管机关共同行使监管职权。

在此基础上引入监管权限的不同又可进一步引申出一元多头和二元多头监管方式：

（1）实行一元多头金融监管的国家和地区，金融监管权力集中于中央在中央一级，又分别由两个或两个以上的机关负责监管。这种方式实际上是以财政部和中央银行为主体开展工作的。

（2）实行二元多头金融监管的国家主要是联邦国家，以美国和加拿大为典型代表，在这些国家联邦和各省都有权对某个特定金融机构实施监管。

目前，世界上大多数国家的金融监管方式基本上存在美国、日本、英国三种监管模式，它们在监管模式上存在很大的差异，这种差异主要表现在市场准入、风险控制、资本充足性、危机处理、存款保护五个方面。以下我们就这五个方面进行简单的分析比较。

（一）市场准入比较

市场准入控制是保证金融机构稳定发展的预防性措施，它的目的是将那些有可能对存款人利益和金融体系健康运行造成危害的金融机构拒之门外。在现实中，几乎所有市场经济国家的金融监管机构都参与了金融机构的审批过程，只是在程度和方式上存在差异而已。

1．美国金融机构市场准入监管。美国各类吸收存款的金融机构由银行货币监管总署或各州的银行管理机构审批，它们所规定的市场准入条件基本一致。在对申请人进行审核时主要考虑商业银行的资本金来源、资本充足性、财务状况、所推荐高级管理层成员的品行和能力，必须出具他们在其他银行从业时的良好业绩证明，从而使得授权成立的金融机构能够顺应经济发展的需要，为社会提供便利的金融服务。

2．日本金融机构市场准入监管。日本的金融机构必须从大藏省领取营业执照，《日本商业银行法》规定商业银行成立的最低资本金数额不低于10亿日元，且须以股份制公司的形式设立。申请银行必须有较强的融资能力以保证稳健和高效地开展金融业务，并要向大藏省提供令人信服的收益前景，同时银行高级管理者要具备从事银行业务所必须的知识经验和良好的社会声誉。而且，从社会公众的利益出发，只要大藏省在审批过程中认为有必要就可以强制性地增加一些约束条款。

3．英国金融机构市场准入监管。在英国，任何吸收存款机构的设立均须事先得到英格兰银行的批准，金融机构在获准营业之前必须达到银行法规定的一些最低标准，《银行法》对外国银行在英国设立分支机构的实收资本没有具体规定，但英格兰银行要求取得该分支机构的母国监管当局对其资本充足性的责任担保。此外，还要求银行管理决策层的全体成员要有良好的信誉职业技能知识和经验，能够很好地履行其职责和义务。

（二）风险控制比较

分散风险既是金融机构的经营战略也是金融监管的重要内容。从金融活动运行规律来看，任何形式的风险集中都可能使运营正常的银行陷入困境，尤其是随着金融结构的变化，金融工具的不断，创新表外业务领域的逐步扩大新的金融风险，应运而生各种风险之间的联系和影响也更加紧密和复杂。因此，如何对风险集中程度进行准确的估价和有效的控制是近年来倍受各国关注的问题。

1．美国风险控制。贷款集中是金融监管当局定期检查的一项重要内容。美国金融机构对于单个客户贷款数额与银行资本盈余之间的比例有明确的法律规定，国民银行一次向没有足价适销商品作抵押的单个客户提供贷款的总额不得超过银行未动用资本和盈余的15倍。如果有足价适销的抵押品作担保比例可放宽至25倍。同时，还采用国家风险外汇头寸手段进行风险控制，美国对给予各个国家的贷款额没有正式规定，但监管当局要按统一的标准对国家风险进行监控和评价。外汇头寸方面对银行的外币业务量没有特别的法律限制，但要通过即期和远期外汇头寸周报和季报进行监控。

2．日本风险控制。日本在贷款集中方面规定日本商业银行向任何单个客户提供的信用贷款不得超过银行资本金的20倍，而长期信贷和信托银行的限定比率放松到30倍，对中央和地方政府的贷款可以不受限制。大藏省和日本银行在对金融机构实施检查时也特别注重通过常规监控和外汇头寸对国家风险的评价和监督。常规监控是通过报送资料的形式进行的，各银行的国际贷款业务要接受大藏省的窗口指导，原则上对一个国家的长期贷款总额不得超过放款银行股本的40倍。在外汇头寸方面，监管机构要求外汇银行在每个营业日结束时外汇净头寸不得突破核准的限额。

3．英国风险控制。英格兰银行也采取了一系列措施控制银行贷款集中风险。规定对单一客户的贷款不得超过银行资本基础的25%。发放大额贷款要报英格兰银行备案。超过一定数额或比例要事先向英格兰银行通报。在国家风险方面没有法定的限制，不过英格兰银行要求各家银行建立自己的国家风险评价和控制标准，并根据它们的半年度财务报表对银行的国家风险情况进行监控，以此作为评价金融机构资本充足性和流动性的重要参考因素。同时，英格兰银行对所有在英国营业的银行进行外汇头寸监控，任何币种的交易头寸净敞口数均不得超过资本基础的10倍，任何币种的净空头数之和不得超过资本总额的15倍。对于外国银行分支机构，英格兰银行要求其总部及母国监管当局要对其外汇交易活动进行有效的控制。

（三）资本充足性监管比较

近年来，面对资本质量下降、表内表外业务风险增加和市场竞争的压力，各国金融监管当局为防止银行资本充足性的进一步下降，已经将注意力放在促使银行提高资本水平上。为此，以美国、英国、日本为代表的许多国家都在努力改进对银行资本充足性的测量评价和监督。

1．美国资本充足性监管。从1981年起美联储对商业银行及持股公司的资本充足性规定了最低标准，即核心资产与总资产的比率不得低于5．5，核心资本与总资本的比率不得低于6，对那些表外业务或风险资产比重较大的商业银行要相应提高核心资本比率。在签署《巴塞尔协议》之后，美联储建议采用资本与风险资产加权比率的方法衡量商业银行的资本充足性。

2．日本资本充足性监管。日本银行法对商业银行的资本充足性没有规定具体的比率或指标。但大藏省要对商业银行的资本充足性进行日常监控，在签署《巴塞尔协议》之前，日本建立了一套新的资本充足率指标，要求商业银行的核心资本到1990年达到资产总额的4倍，对那些在境外有分支机构的商业银行还规定了补充指标，即核心资本加70倍的证券资本盈余要达到总资产的6倍左右。此外，对非居民债权的风险资产率也规定了专门的指导性指标。

3．英国资本充足性监管。英格兰银行通过监控金融机构的资本搭配率，即资本与负债的比率，以及资本与风险资产加权比率，对其资本充足性进行评价。在考核资本充足性时要对资本基础进行调整，即从资本基础中扣除对非并表附属机构和相关企业的投资、商誉、房产设备和其他固定资产及所持其他银行的次级债务。资本搭配率是调整后的资本总额与全部非资本性负债，即不含已被并入资产负债表中的或有负债之间的比率。至于金融机构的资本与资产风险加权率指标，英格兰银行基本上按《巴塞尔协议》的规定进行操作。在常规检查中，英格兰银行根据每个金融机构的具体情况，在与其管理层进行协商的基础上制定一个不低于《巴塞尔协议》规定的资本与风险资产的比率，该比率往往是对照情况类似的某一级金融机构而确定的。英格兰银行要求每个金融机构都能正常地开展其业务活动以便使其资本与风险资产的比率保持在规定的水准上。

（四）危机处理比较

各国金融监管主要是为了维护公众信心和减少金融体系运行过程中的不稳定因素，但即使在最有效的金融监管体制下也无法完全消除金融机构陷入困境的可能性。一旦出现较为严重的问题，商业银行就不得不要求紧急救助，因此有必要建立一套有效的危机处理制度，以便将银行破产倒闭的发生率降低到最低限度。

1．美国危机处理制度。根据《联邦储备银行法》，联邦储备银行可以向那些由于意外情况而陷入困境的金融机构提供临时性抵押贷款、一般短期调整贷款等资金支持。作为最后借款人联邦储备银行有向具有偿付能力的银行提供暂时流动性支持的职责，同时，联邦储备银行也采用一套非正式的行政措施和正式的强制行动来处理问题银行的事务。通常采用的方法是责令现有股东注入资金，更换管理层，争取向其他银行贷款，寻求其他银行合作。当银行临近破产的时候，联邦存款保险公司则采取必要的措施直接提供资金救助以维持银行继续营业，或者支持一个新成立或业已存在的商业银行收购破产银行的资产，并承担其债务。如果以上努力不成功，联邦存款保险公司将把破产银行的投保存款转让给一个新成立或业已存在的金融机构作为最后处置手段，联邦存款保险公司将对破产银行已投保的存款进行理赔。

2．日本危机处理制度。日本银行通过商业银行的票据再贴现或合格证券的抵押向问题银行提供贷款，以解决暂时性的流动性困难。当金融体系受到威胁时，经大藏省批准，日本银行可向该金融机构提供特殊期限的贷款。如果大藏省认为某金融机构经营不好或财务状况相当差，可以命令该金融机构暂停部分或全部业务并接管其财产。如果该金融机构严重违反银行法和其他法规，有损害公众利益的行为，就可以撤销其经理层审计人员乃至董事会成员的职务，并吊销其业务经营执照。当商业银行濒临破产时，存款保险公司可以向那些有意收购或兼并问题银行的金融机构以较低利率提供资金帮助。

3．英国危机处理制度。作为货币市场管理者和货币政策执行者，英格兰银行随时可以向英国金融体系注入必要的资金。在特殊情况下，英格兰银行也可以考虑对正常融资渠道受阻的银行提供特殊流动性支持。按银行法规定，对那些有迹象表明正在陷入困境的金融机构，英格兰银行可以对其采取一系列的措施进行业务经营和财务状况调查，最为严厉的措施是可以直接吊销该机构的吸收存款许可证或者重新发放一个有条件的营业执照。如果该机构无力支付到期负债或者资产价值大大低于负债数额，英格兰银行将请求法院对该机构进行停业清理甚至破产。

（五）存款保护比较

当一家金融机构面临破产清算时，如何保护存款人利益是一个十分现实的问题。为此，许多金融业发达的国家建立了官方或行业性的存款保护体系，以保证在必要时能够向存款人提供某种程度的保护。对金融机构而言，由于有效存款保护体系的存在，即使发生市场波动和信心危机，存款人也不会轻易挤兑，从而保证了金融体系的正常运行。

1．美国存款保险制度。美国存款保险制度在世界各国中是最完善的制度之一。它由联邦存款保险公司、联邦储蓄和贷款保险公司国民信用社管理署等构成。本文主要讨论前两者。联邦存款保险公司为客户在商业银行和互助储蓄银行的存款提供保护，存款保险公司的资金主要来自政府债券投资收入，在紧急情况下还可以从财政部取得最高限额为30亿美元的借款。联邦储备银行要求其所有的银行都必须参加联邦存款保险，大多数的州也要求其州银行参加联邦存款保险。并且从1987年开始，美国允许外国银行的分支机构参加联邦存款保险，联邦存款保险公司有权对投保银行进行监督检查，必要时可以责令银行停业或解除其负责人的职务。为保护存款人利益，联邦存款保险公司可以直接对那些陷入困境的且在社会上有举足轻重的银行提供资金支持以避免该银行倒闭的危险，同时也减少保险公司的损失。此外，还可以对经营失败的银行进行接管，并在最长不超过两年的期限内以最高保险金额为限，赔付存款人的存款，付清保险存款之后对银行的资产进行清理，或者通过招标方式寻找合适的银行、银行持股公司或个人来购买该银行的部分资产，并继承其全部存款。联邦储蓄和贷款保险公司，由总统任命的三人董事会负责管理，主要为储蓄与贷款协会办理存款保险业务。按规定所有在联邦注册的储蓄与贷款协会都必须参加储蓄和贷款保险公司的存款保险，但在各州注册的可以自愿参加。联邦储蓄和贷款保险公司的资金主要来源于保费和投资收入，最高投保存款额为十万美元。

2．日本存款保险制度。日本存款保险公司由一个专门委员会负责管理，委员会由日本银行行长和私人金融机构的代表组成。存款保险公司的原始资本由日本政府、日本银行和各金融机构按等额分摊每年成员机构按上一年末存款余额的0．008缴纳保费。日本的商业银行、信托银行、长期信贷银行、外汇银行、互助贷款与储蓄银行信贷协会和信用合作银行依法必须参加保险。但外国银行在日本的营业机构不得加入存款保险行列。除银行同业存款以外的所有日元存款都在保险范围之内，对每个存款人的最高赔付额为1 000万日元。

3．英国存款保险制度。英国的存款保险机构为存款保护基金，它由英格兰银行的正副行长和财务总监及若干个由英格兰银行任命的成员组成。存款保护基金向所有商业银行和其他吸收存款的金融机构征收保费，保费按其存款的一定百分比计算，但最低不得少于2 500英镑，最高不超过三十万英镑。此外，还规定特殊情况下可以根据实际需求征收额外保费，但累积征收总额一般不超过银行存款的0．3%。各银行原则上要加入存款保护基金，但经财政部特许的可以。例外，英国境内的账面英镑存款均在保险范围之内，但银行同业存款五年以上的定期存款及关系人存款不在保险范围之内，且金额在10 000英镑以下的存款其受保价值为实际存款额的75%。

三、不同监管模式的融合趋势

世界上现有证券监管主体包括他律型监管主体和自律型监管主体两类。他律型监管主体的设置是指政府通过制定专门的证券市场管理法规，设立证券管理监督机构，并且由它来实现对全国证券市场的管理和监督。国际上主要有两种他律型监管主体设置模式。一种是独立于其它国家机关的机构来执行证券监管的独立型模式。这一类型的典型代表是美国。美国根据《1934年证券交易法》设置了专门管理机构——证券交易委员会（SSE），它由总统任命，参议院批准的5名委员组成，对全国的证券发行、证券交易所、证券商、投资公司等实施全面管理监督权力。另外一种证券监管是依赖于中央银行或财政部等非专业证券监管机关的附属型模式。例如巴西证券委员会，它是根据巴西国家货币委员会（巴西中央银行的最高决策机构）的决定，行使对证券市场的监管权力。而日本的证券管理机构是大藏省的证券局，日本的《证券交易法》规定，证券发行人在发行有价证券前必须向大藏省登记，证券交易的争端由大藏大臣调解。以上的论述表明一个国家如何选择模式，不仅是证券市场高效运行、市场主体间利益相互合理搭配的结果，也与各国的传统、习惯、经济与证券市场发展状况等具体情况密切相关。

随着各国证券市场的普遍深化和国际经济一体化日渐提高，证券监管方面存在日益一致化的倾向。在他律型监管主体的设置上表现为越来越多的国家倾向于采纳独立型的证券监管模式。这是因为银行业和证券业同样作为资金媒介手段，两者之间存在着互为补充互相竞争的关系。证券业的监管对象在于整个市场，关键在于解决信息不对称等所导致的市场失灵问题，而银行业监管对象则是商业银行，其关键在于保证其稳健位置，维持社会公众的信心。因此，由中央银行来执行证券监管并不符合证券市场的有效性。财政部作为国家财政收支和财政政策的管理部门，更不应成为证券一级市场和二级市场的主管机关。

自律型监管主体的基本内涵在于，由同一行业的从业人员组织起来，共同制定规则，以此约束自己的行为，实现行业内部的自我监管，以保护自身利益并保障本行业的繁荣发展，政府除了某些必要的国家立法外，较少干预证券市场。英国是这种模式的典型代表。其自律管理体系是由证券业理事会、证券交易协会以及企业收购和合并问题专门小组三家机构组成。自律组织通过其章程、规则引导和制约其成员的行为。自律组织有权拒绝接受某个证券商为会员，并对会员的违章行为实行制裁直至开除其会籍。

他律型监管主体的模式和自律型监管主体的模式都存在着各自的优点和缺点。他律型监管主体的设置模式由于有超脱于证券市场参与者之外的统一管理机构，因此能较公平、公正、客观、有效、严格地发挥其监管作用，并能起到协调全国证券市场的作用。具有专门的证券法规，可以提高证券市场监管的权威性，由于管理中的超脱地位，较为注重保护投资者的利益。但其也有一些缺陷，由于证券市场的管理是项艰巨而复杂的任务，单靠全国性的证券管理机构而没有证券交易所和证券商协会的配合，很难实现既有效管理又不过多行政干预的目标。自律组织比他律机构更贴近市场，更熟悉证券市场的技术操作，有更敏锐的市场感觉，自律的范围还包括法律无法涉及的道德领域，因而范围要比他律的更为广泛，离开了自律的他律是效率低下的。但是自律组织所代表的毕竟是证券商的利益，并不体现投资者、上市公司等其他市场参与者的利益倾向，因此在监管中有可能偏袒其会员公司，使市场发展出现扭曲。自律组织的理事会是通过证券商选举产生的，一般情况下，大公司在其中的投票更强，自律组织内部也可能会产生对中、小证券商的歧视行为。同时，由于没有立法作后盾，管理手段较为软弱，又由于没有专门的管理机构，难以协调全国证券市场的发展，容易造成混乱状态。因此，仅仅依靠自律的监管也是无效的，作为他律监管的主管机构，有必要对自律监管主体进行监督和控制，以防止其行为与公众利益和市场发展相悖。

国际证券监管发展的一个共同趋势是：原先依靠政府监管的他律型证券市场正日渐重视和引入自律组织在市场监管方面的作用。而实行自律型管理的国家也纷纷仿效他律型管理的某些做法。

因此，符合证券市场本质和发展要求的证券监管体制结构的一般模式应当是：由独立的他律监管主体和包括证券交易所和证券业协会在内的自律监管主体之间合理分工、相互配合所组成的有机统一体，同时，前者与后者之间又是监管与被监管的关系。