企业财务监督概述

第一节　企业财务监督概述

新《通则》改革了财政部门对企业财务的管理方式，将由国家直接管理企业具体财务事项转变为指导与监督相结合，为企业的财务管理提供指引，企业根据《通则》和本企业的实际情况自主决定内部财务管理制度。为把国家赋予企业的各项财务自主权真正落到实处，确保企业依法开展财务活动应当享有的财务自主权不受干扰，必须对企业财务活动实施有效监督，规范财务行为，加强财务管理，提高经济效益，督促企业用好财务自主权。

具体来讲，加强企业财务监督应遵循以下原则：从政府宏观财务、投资者财务、经营者财务三个层次，构建资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制，围绕企业的财务管理要素（资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、企业重组、财务风险、财务信息、财务监督等），对企业财务行为进行规范；以《通则》为主体，以企业财务行为规范、财政资金监管办法为配套，以企业集团内部财务办法为补充，以此建立新型的、开放型的企业财务制度体系；着重从体制、机制、制度上解决企业财务管理问题，改变过去“重会计、轻财务”，“重核算、轻管理”的倾向；企业财务监督应采取企业内部与外部相结合的办法，坚持内部财务监督为主、外部财务监督为辅的原则。

一、企业财务监督及其分类

企业财务监督是指有关国家机关、社会中介机构、企业内部机构及其人员，根据法律、行政法规、部门规章以及企业内部制度的规定，对企业财务活动进行检查、控制、督促和处理处罚等活动的总称。

（一）财务监督机制的理论基础

委托代理理论是近20年来契约理论的最重要的发展，其创始人有威尔森、斯宾森、詹森和麦克林等。委托代理理论认为：只要存在就业安排，并且在这一安排中一个人的福利取决于另一个人所做的，就产生了代理关系。詹森和麦克林将代理关系定义为一种契约关系，在这种关系下，委托人为实现自己的设计目标，通过一套机制使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，从而利用代理人的某种优势来弥补委托人的某些不足，以促使代理人会像为自己工作一样去采取行动，最大限度地增进委托人的利益。

为维护自身利益，减少道德风险和逆向选择的发生，委托人需要对整个代理过程进行监督，对代理人的行为进行观察，并由此产生代理成本。在委托-代理可行时，委托人就需要合理设计或利用已有的各种机制，降低代理成本。如通过合理设计代理契约来明确代理人的权力、责任和义务，并给予代理人最佳的行为激励，形成代理人自觉遵循委托人意志的内在引导力；通过财务监督机制，有力规范和约束代理人的行为，即向代理人形成一定的行为约束，形成代理人必须遵循委托人意志的外在强制力。通过激励和约束的双重作用，努力使代理人行为目标与委托人目标接近，进而减少代理人的机会主义行为。

现代企业的委托代理关系主要表现在两个层面上。第一层次的委托代理关系是出资者、经营者各方构成的相互制衡的产权关系，即公司治理结构，又可称为法人治理结构。第二层次的委托代理关系经营者与企业内部各部门之间的非产权性质的委托代理关系。在这样一系列委托代理关系中，财务信息既是委托人了解代理人受托责任完成情况的一个重要工具，也是代理人向委托人展示其受托责任完成情况的一个重要手段。

由于财务报告本身揭示了资产的保值增值情况和经营情况，经营者通过定期向出资者提供财务报告，反映其财产责任、经营责任和法律责任的履行情况。然而，经营者的专业水平与精力是有限的，本身也未必能有效地履行财务责任或者亲自履行财务责任的机会成本太大。在符合成本效益的前提下，经营者与财务人员之间的委托代理关系就会产生。因此，为保证财务信息的质量，需要建立一套财务约束机制，使企业的财务信息最大限度地满足各层次严守制衡机制的委托代理关系的需要。

（二）企业财务监督的分类

根据不同的标准，可以对企业财务监督进行不同的分类。常见的分类有以下几种。

1.根据实施主体不同，企业财务监督可以分为内部财务监督和外部财务监督

企业内部财务监督是指企业投资者、负有监督职责的企业内部机构及人员，依照法律规范以及企业内部制度的规定，对企业财务活动实施的监督检查活动。企业外部财务监督是指国家行政机关、社会中介机构及其工作人员，依照法律规范的规定，对企业财务活动实施的监督检查活动。其中，根据实施监督的行政机关的类别不同，可以将国家行政机关依照法定职权对企业财务监督分为财政监督、审计监督、税务监督等。社会中介机构对企业财务活动的监督则主要通过财务会计报告审计和资产评估的方式实施。应当看到，社会中介机构对企业财务活动实施监督，提高了企业财务信息的真实性，有效保障了企业财务活动的合法性和规范性。

2.根据实施企业财务监督活动的阶段不同，企业财务监督可以分为事前监督、事中监督和事后监督

事前监督是指有权监督企业财务活动的主体，对企业将要进行的财务活动进行审核，以保证其财务活动符合法律规范及企业内部财务制度规定和财务目标的活动。事前监督利于预防企业财务违法行为，确保企业财务按照既定目标运行。但是，由于企业财务活动的经常性和复杂性，考虑到成本效益原则，有关监督主体一般只对企业重大财务活动进行事前监督。

事中监督是指有权监督企业财务活动的主体，对企业正在进行的财务活动进行审查，以确保企业正在进行的财务活动符合法律规范及企业内部财务制度规定和财务目标的活动。事中监督主要是为了预防企业财务违法行为，并及时纠正正在进行的财务违法行为和偏离财务目标的行为。

事后监督是指有权监督企业财务活动的主体，对企业已经结束的财务活动进行审查，以确认企业已经完成的财务活动是否符合法律规范及企业内部财务制度规定，检查财务目标完成情况，并及时采取一定的补救措施、依法进行处理、奖罚的活动。

二、企业财务监督的主体和内容

企业财务监督主体一般需要通过法律规范、企业章程及企业内部制度取得合法的监督权，主要有外部监督的行政机关、社会中介机构，内部监督的投资者和经营者。不同财务监督主体，其监督权力和监督内容不同。

（一）行政机关监督及其内容

根据我国法律、法规的规定，对企业财务活动履行监督职责的行政机关有财政机关、审计机关、税务机关、银行业监管机构、保险业监管机构及证券业监管机构等。上述行政机关根据各自职责、从不同方面对企业相关财务活动实施监督。按照《公司法》、《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等市场主体法的规定及各部门职责分工，国务院财政部门负责制定统一的财务制度，因此，其财务监督具有基础性和普遍性的特点，财政部门在整个财务监督体制中处于基础地位。其他行政机关应当以国家统一的财务制度为基础，在法定职权范围内有所侧重地实施财务监督。为了降低行政监督成本、实施有效的外部监督，应当探索建立财务监督行政机关之间沟通、协作机制，避免交叉监督、重复监督。

就企业财务监督的内容而言，主管财政机关财务监督主要包括以下四个方面：一是监督企业按照《通则》等国家统一财务规定，建立健全内部财务管理制度；二是监督企业在成本费用列支、收入确认、利润分配、国有资源处理、职工债务清偿等重大财务事项方面，遵守《通则》等国家统一财务制度的规定；三是监督企业按照国家规定披露财务信息；四是监督企业影响公共利益和经济秩序的其他财务活动。

除了主管财政机关的监督以外，审计监督是企业财务行政监督的重要组成部分。审计机关对企业实施审计监督主要包括以下内容：一是检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，对国有企业的资产、负债、损益进行审计；二是就审计事项的有关问题向企业及其职工进行调查，并取得有关证明材料；三是对被审计企业正在进行的违反国家规定的财务收支行为予以制止；四是对被审计企业所执行的有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，建议有关主管部门纠正。

（二）社会中介机构监督及其内容

《公司法》规定，公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并依法经会计师事务所审计。《中外合资经营企业法实施条例》规定，合营企业的年度会计报表、清算的会计报表，应当经中国的注册会计师验证方为有效。《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）规定，发生法定情形的企业，应当委托资产评估机构进行资产评估。上述规定表明，社会中介机构作为专业、独立的机构，在社会主义市场经济中担当“经济警察”的角色，并在外部财务监督中发挥日益重要的作用。

社会中介机构的财务监督主要包括以下内容：一是对企业财务信息进行全面或专项审计，并对其真实性、合法性、效益性等出具独立的专业意见，以便为主管财政机关、投资者的监管提供基础；二是对企业转让资产、产权、以非货币资产对外投资或者接受非货币性资产的出资等涉及资产的价值进行独立、专业的评估，保证相关交易的公平性和合理性。随着市场经济的发展和资本市场的完善，社会中介机构的企业资产公允价值评估、财产税税基评估等新兴业务，也将逐步开展起来。

（三）投资者监督及其内容

各级人民政府及其部门、机构，企业法人、其他组织或者自然人等，是企业的投资者。监事会或者监事人员监督是投资者实施财务监督的重要形式。投资者的财务监督内容，可以涵盖资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算、信息管理等所有财务活动。但需要强调的是，投资者行使监督权力应当符合企业法人治理结构的要求，并通过特定的机构（如监事会）或者内部程序履行相关职责。

（四）经营者监督及其内容

企业经理、厂长或者实际负责经营管理的其他领导成员，统称为经营者。他们对企业生产经营承担直接的责任，通过内部财务控制、会计核算、内部审计、预算执行考核等方式、方法，对企业财务运行进行全方位、全过程监督，确保完成经营计划和财务目标。

在内部财务监督方面，企业可以按照法律规范或者根据其自身情况，设置内部机构或人员，例如职工代表大会、内部审计委员会、财务总监等，并相应赋予其一定的财务监督权。

三、企业财务监督的手段和方法

企业财务活动具有多样性、复杂性的特点。因此，企业财务监督的手段和方法也呈现多样化，不同的监督主体所采用的手段和方法也不尽相同。

（一）行政机关对企业财务实施监督的手段和方法

行政机关对企业财务实施监督的手段和方法，具体包括以下七种。

（1）要求编报财务会计报告。行政机关有权要求被监督企业根据相关规定，按时编报财务会计报告等材料，作为对企业财务活动实施定期监督检查的依据。

（2）对企业财务活动实施检查。行政机关有权检查被监督企业的会计凭证、会计账簿、会计报表和其他有关财政、财务、会计等资料和财产；有权按照法定程序核查被监督企业以及有关个人的银行账户；有权对与被监督企业有经济业务往来的市场主体进行延伸检查。

（3）调查取证。行政机关有权对被调查企业贯彻国家法律规范的情况进行调查；有权就有关问题向有关单位及个人进行调查、了解、询问，并取得相关证明材料。

（4）登记保存证据。行政机关对被检查企业违法行为的证据，如被伪造、篡改的会计资料、会计账簿、会计报表等有关资料和非法获得的财产，依法登记保存，为实施相应的处罚处理搜集证据。

（5）责令纠正违反财务规定的行为。行政机关有权对被检查企业正在进行的财务违法行为予以制止、责令纠正。

（6）提出处理建议。行政机关对被检查企业的财务违法行为可以提出处理意见，建议企业纠正财务违法行为。如果企业不在规定期限内纠正，则可以进行处理或者移送有权机关进行处理。

（7）实施行政处罚。行政机关对企业的财务违法行为查证属实后，可以在法定的权限范围内做出行政处罚决定，对其违法行为实施行政处罚。

（二）社会中介机构对企业财务实施监督的手段和方法

社会中介机构对企业财务实施监督的手段和方法，主要有以下三种。

（1）根据需要查阅企业有关会计资料和文件。社会中介机构可以要求企业提供有关会计资料和文件，与企业提供的财务信息进行比较、分析，以审阅、核实企业提供的财务信息的真实性、合法性。

（2）查看企业的业务现场和设施。社会中介机构为了核实企业的财务信息，可以查看与企业财务信息有关的业务现场和设施。

（3）要求企业就发生的经济行为向有关方面发函询证，或者当面查询企业发生的财务活动是否真实，或者要求提供其他必要的协助。

（三）企业内部财务监督的手段和方法

企业内部财务监督的手段和方法，主要包括以下五种。

（1）建立健全企业法人治理结构。对公司制企业而言，完善的法人治理结构是构建内部监督约束机制的组织保证，通过明确划分股东（大）会、董事会（董事）、监事会各自的权利与责任，形成三者之间的制衡关系，实现投资者对经营者的监督。对其他非公司制企业，国家也有类似的法人治理结构要求，如国有企业的党委会、经理（厂长）办公会、职工代表大会等。

（2）制度监督。企业各项内部控制制度，既是对企业经济活动的一种规范，也是企业对经营者和其他职工行为的一种约束，是一种“他律”与“自律”有机结合的监督方式。通过建立健全并有效执行各项内部控制制度，财务监督即可成为企业内部全体成员参与的一种监督形式。企业经营者借助一系列内部控制制度，实现对企业全体成员和全过程的财务监督，实现既定的管理方针、经营政策和财务目标。

（3）预算监督。投资者、经营者与企业各部门及职工之间的关系日趋复杂，借助预算管理，可以明确企业内部各部门的权、责、利，规范企业各部门之间的关系。由于企业的全部资源运用和业务开展都受预算的指导和控制，预算管理是现代企业权力监督和控制管理的有效形式。

（4）核算监督。它是对企业财务活动全过程的监督。主要包括对原始凭证的审核，对会计账簿的稽核，对实物、款项的清查，对财务收支的审查，对财务会计报告的核对等内容。企业内部财会机构及其人员是核算监督的责任主体。

（5）内部审计监督。内部审计是在核算监督的基础上，对企业财务活动实施的再监督，是经营者对企业实施全方位监督的有效形式。其主要作用是帮助经营者监督企业内部各单位及其下级管理人员的财务活动。

构建内部财务监督制度，能够促成企业“自我约束”机制的形成，从而既有利于经营者实现投资者设定的财务目标，也有利于维护企业其他利益相关主体的利益。但是，由于各利益相关主体间的利益可能发生冲突，如内部的经营者与外部的国家、投资者、债权人之间存在矛盾，企业内部人员可能合谋破坏这种“自我约束”机制，产生“内部人控制”的弊端。因此，在完善企业内部财务监督制度的基础上，仍需要加强外部监督，依靠有效的“外控”机制来保障企业财务管理活动正常运行。