银行监管通行法

第一节　银行监管通行法

一、晚清时期：《银行通行则例》

1908年3月2日（光绪三十四年正月三十日），度支部尚书载泽上折“改户部银行为大清银行并厘定各银行则例”，提出：“中国现当整饬财政之时，凡划一国币，办理公帑洋款，银行尤关紧要。若无管理之规条，恐各项银行，必致自为风气，则财政仍无整齐之日。”^[2]这份奏折在清末银行监管制度建设中的重大意义，主要体现在它对事关整个银行制度包括银行监管制度在内的若干重要事项作了虽然是初步的但同时又是明确的界定。一是明确了银行管理必须依法办理，以“与各国成法相符”。针对当时各种银行日益增多的情况，强调要使“营业者有所遵循”和“管理亦有所据依”，“藉收划一整齐之效”；并且提出了银行管理法规的制订，一方面要参考“各国通商章程”，另一方面要充分汲取“中国商务之风俗习惯”。二是明确了管理各种银行的法律依据。奏折所附的《大清银行则例》、《银行通行则例》、《殖业银行则例》和《储蓄银行则例》，初步构成了一个相对比较完整的监管法规体系。三是明确了银行的主管机构。户部对各种银行“皆有统辖查考之权，且各设专例以监督之”。而且这种管理属于“专责”，具有垄断地位。四是明确了银行组织体系的基本架构。整个体系包括了以大清银行为中央银行，以支持农工和实业进步为主的殖业银行，以从事储蓄业务为主的储蓄银行，以及经营一般存放款业务的普通银行等四个大类。

《银行通行则例》（以下简称《则例》）共计16条，从其具体内容看，在多个方面作了比较明确的规定，但有些方面显得还不够成熟。有关具体内容在以后各章节将有较为详细的讨论，此处仅就若干重要问题略作阐述。

第一，关于立法原则，《则例》有了较大的突破。当时，世界各国立法均采特许主义与准则主义。所谓特许主义，即国家对于兴办新事业之自然人或法人制定一种专用法规，如《大清银行则例》、《殖业银行则例》等，就是本着特许主义制定的法规；所谓准则主义，即国家对于兴办一般同类事业之自然人或法人，制定一种通用法规，使一般人均得以此为依据之准则。《则例》就是依据准则主义制定的法规^[3]。

第二，关于银行的定义及其范围。《则例》规定，“凡开设店铺经营左列之事业，无论用何店名品牌，总称之为银行，皆有遵守本则例之义务”^[4]，并具体列举了包括各种期票、汇票的贴现，短期拆息，经理存款，放出款项，买卖生金生银，兑换银钱，代为收取公司银行商家所发票据，发行各种期票汇票，发行各种市面通用银钱票等共9种具体事业。但这一规定也有含混之处，是否这9种事业同时经营才能称为银行，还是只要经营其中之一即可？如果经营其中之一即可称为银行，那么当时典当铺的营业均包括放出款项并买卖生金银；就经理存款及兑换银钱这两项而言，当时一般大小商店也多有此业务，是否能称之为银行呢？此外，因发行银钱票事实上已成为当时银钱行号的重要事业，但同时清政府又有整理币制和统一纸币的设想，因此《则例》规定，“纸币法律未经颁布以前，官设商立各行号均得暂时发行市面通用银钱票”，但此项条文一旦载入《则例》，并列入银行经营的事业，则一般人自然会认为发行纸币是银行的当然业务。

第三，关于银行的市场准入。《则例》规定，“凡欲创立银行者，或独据资本，或按照公司办法合资集股，均须预定资本总额，取具殷实商号保结，呈由地方官查验转报度支部核准注册，方可开办”；同时对应行呈报的事项、注册时间、分支行设立、组织变更等作了具体规定。《则例》还规定，对于核准注册的银行，如有危险情形，政府将通过由大清银行商借款项等途径特别加以保护。这表明清政府对于银行事业采取了事前监督主义，并以核准注册为主要的管理办法。按照清政府颁布的《商人条例》，一般商人应向该主管官厅呈报注册，但商人的呈报注册并非属于强制。但《则例》对此作了强制规定，即非经核准注册不得开办，显然比《商人通例》要求更为严格。

第四，关于对银行监督检查的制度。除了由银行每半年提出财产目录与出入对照表，呈送度支部查核外，如有特别事故，应由度支部派员前往检查各项簿册、凭单、现款以及经营生意之实在情形。同时，《则例》对于银行的营业时间、停业、歇业、处罚措施等事项作了具体规定。值得注意的是，《则例》对监管官员的行为也作了相应的限制，官员不得干预正常经营，“如官有藉端需索等情，准该行呈禀度支部查明，从严参办”。

“吾国银行制度，自法规上以为观察，则完全仿效日本；试从金融史上以探本穷源，则间接模仿英德法。”《则例》第一条所列的银行经营范围，将“各种期票汇票之贴现”排在首位，实际上当时该项业务在中国尚处于萌芽状态，知道“贴现”意义的人很少。而当时英国的银行，则以贴现作为主要业务之一。可见，《则例》“实际系模仿英国法也”^[5]。以今天的眼光和角度看，《则例》确实显得有些单薄，很多地方尚不够完善，包括没有对银行的组织形式和最低资本额作出明确的规定，没有规定对外国银行的注册核准和相应的检查等，但是，我们不能不看到，《则例》作为中国第一部银行通行法规，事实上代表了当时银行监管立法的最高水平，这项法规一直沿用至北洋政府时期和南京国民政府初期，并且对于以后历届政府的银行立法也产生了相当大的影响。对于《则例》在近代中国银行制度建设中的里程碑式的意义，我们是无法否认的。

二、南京临时政府时期：《商业银行则例》

南京临时政府虽然存续时间不长，但在银行通行法规的制订上，同样作出了积极贡献。1912年3月11日，南京临时政府财政部长陈锦涛向参议院提出，“民国成立以来，各处呈请设立银行者，日必数起”，他建议财政部应当“参照各国银行之法规，斟酌我国商业之现状”，颁行新的则例，“俾企业者有所遵循，而监督者有所依据”，“于取缔营业之中，仍寓保护商业之意”^[6]。

临时政府财政部提出的《商业银行暂行则例》共14条，虽然没有正式施行，但与晚清政府的《银行通行则例》相比，已有不少改进。如不再将发行市面通用银钱票作为银行的业务范围；并规定了银行资本的最低限额，“凡银行资本有限组织者，至少须在十万圆之上。无限责任者，不得少于五万圆。须于银行招牌揭以有限、无限字样。但因人口之多寡，商务之盛衰，呈部核准，得以增减”；同时，还从防范风险的角度规定，“凡无限责任之银行资本主，只准设立分行，不得更为其他无限责任银行之资本主”^[7]。

三、北京政府时期时期：《银行通行法》

北京政府初期，主要还是沿用晚清政府颁布的各项法规。1912年9月18日，财政部发布命令：“现在市面日渐恢复，设立银行号者络绎不绝，殊堪欣喜。惟前清银行各种则例及注册章程一时尚未能修改完竣，故一切呈报无所根据，往复批商手续又繁，如无一定之办理，则有碍企业之进行。兹暂定在则例未修正以前，仍暂照前清度支部奏定各种银行则例及注册章程办理。”^[8]

1920年3月，财政部、币制局会同设立银行法规修订会，以财政部次长、币制局副总裁为会长，会员由部局委任或聘任，掌修改编订银行法规事宜^[9]。对于银行法规修订会的设立，时人寄予了一定的希望，并提出了一些建议：在充足银行资本方面，“需从银行政策上加以研究以为立法之基础，而对于小银行之设立，殊有限制之必要”；在加强银行信息披露方面，“银行之营业报告书及贷借对照表、财产目录、损益计算书等，其关系均极重大，国家绝不可采取放任主义，听其自然”，其格式及会计科目名词应由国家作统一规定，“俾各银行均以此为准据，庶几不致过于简单，殆无报告之足言也”。同时还建议，立法者中应当容许“有利害关系者参与意见”，银行法规修订会的会员“当网罗京沪各地之银行业者及研究银行之专门学者，以为政策上、事实上、理论上三方面有系统、有计划、有办法之研究”^[10]。

银行法规修订会成立后，由财政部泉币司起草，先后拟具了《修正银行法》、《银行法施行细则》及《储蓄银行法》等各草案。其中，《修正银行法草案》共计22条，《银行法施行细则草案》共计14条。这两个草案在以往的研究中较少为学界所注意。与《银行通行则例》相比，《修正银行法草案》在有些地方作了改进，如规定了银行资本最低额度，“凡经营银行业务者，无论为独资或公司组织，其资本总额至少须达二十万元；但商业简单之地方，得呈由地方长官转请财政部核减其资本总额”；在银行设立的审批程序上，必须按照规定先拟订详细章程报经财政部核准，之后还须备具相关文件呈由地方长官转请财政部验资注册后方能开业；同时，还在多处突出了地方政府在银行监管中的作用，如“未经交足之股款应于收齐时呈由地方长官转请财政部查验备案”，“银行必须每半年结帐一次，应造具营业报告书及财产目录、资产负债表、损益表呈由财政部查核”，“财政部不论何时，得派员或委托地方官检查银行营业情形及财产状况”等^[11]。就《银行法施行细则草案》而言，还特别对外商银行及中外合资银行的监管作了规定，外商银行如“欲在银行通行法施行地设立分行或代理店经营银行业务者，应于呈请时记载分行或代理店所在地，并应由分行代表人或代理店主署名”，备具相关文件送财政部查核；中外合资创办之银行，如在银行通行法施行地内设立总行时，“应全照中华民国法令办理”；并特别强调，“依银行通行法及本细则之规定，应呈送财政部之书类，均须呈由地方长官核转之”^[12]。令人遗憾的是，耗费了不少人力和财力所拟定的《修正银行法》和《银行法施行细则》，最终并没有提交国会议决公布^[13]。

1921年7月4日，全国银行公会第二次联合会议主席卞寿孙向财政部提出：《银行通行则例》系自前清光绪三十四年奏定，当时银行业的建设尚在萌芽时期，“其条文非沿袭外国之规章，即囿于国内之旧习，银号钱庄兼收并蓄，甚至以兑换银钱、发行期票列为主业，银钱票可以随地发行，卒至倒闭相承，贻累市面，则此种条文之不善为之厉阶，实亦无可讳言”，因此，“在政府既不获尽稽考维护之责，在人民亦苦无遵守依据之资。现在银行业已趋于发展时期，前项则例既不适用，则修订之举自不容缓”^[14]。

1924年，财政部又起草《银行通行法》共25条以及《银行通行法施行细则》共19条，其内容已渐臻完备。从《银行通行法》和《银行通行法施行细则》的具体内容看，它吸收了南京临时政府时期的《商业银行暂行则例》以及1921年拟定的《修正银行法草案》的一些内容，相对于晚清政府时期的《银行通行则例》而言，更是有了比较大的改进。其主要内容包括以下几个方面。

第一，对银行的定义和经营范围重新进行了界定。《银行通行法》规定，“凡开设店铺，经营存款放款汇兑贴现等业务者，无论用何名称，均认为银行”。《银行通行法施行细则》则补充了《银行通行法》所认定的银行定义及范围，银行还可经营买卖生金银及有价证券、代募公债及公司债、保管贵重物品及代理收付款项等附属业务。发行市面通用银钱票已不复列入银行经营业务项内。

第二，对银行设立的要求更为严格。凡创设银行应先拟具章程，呈由地方长官转请财政部核准立案；非经核准立案不得创办或招募资本；不仅如此，凡经财政部核准立案之银行，应俟资本总额全数认足，并收足总额二分之一以上时，备具相关文件呈由地方长官验资具证，转请财政部核准注册，发给营业执照后方得开始营业。

第三，规定了外国银行及中外合资银行核准注册的要求。外国银行呈请在中华民国境内设立分行或代理店，除法令或条约另有规定外，应遵守《银行通行法》办理；《银行通行法施行细则》则进一步规定，外国银行呈请设立分行或代理店，应遵照规定备具相应文件，呈请该国驻京公使证明，转送外交部咨行财政部核办。中外合资银行的设立，“除法令或条约别有规定外，均应遵守《银行通行法》及本细则之规定”。

第四，确定了设立银行的最低资本限额。“凡经营银行业务者，无论公司或其他组织，其资本总额须达五十万元。但商业简单地方，得呈由地方长官转请财政部核减其资本总额。”

第五，强化了对银行的监督。一是规定造具营业报告书、资产负债表及损益表，于每营业年度总结算后1个月内，由银行呈报地方长官转送财政部查核；二是规定银行将资产负债表及损益表登载于总分行所在地报纸，或以其他方法公告之，俾众周知；三是规定财政部认为必要时，得派员或委托地方官检查银行营业情形及财政状况。

此外，《银行通行法》和《银行通行法施行细则》对银行的开业、营业时间及例假日、结帐日期及结帐公告、存立年限及存立有效时期、合并及组织变更、停业及解散以及罚则等都作出了比较明确的规定^[15]。

《银行通行法》以及《银行通行法施行细则》曾交由第五届银行公会联席会议加以研究，并加注意见，但最终仍然无甚结果^[16]。《银行通行法》虽然未经正式公布实施，但这部法律在近代中国银行法律体系建设中仍然具有不可抹杀的作用和影响。

四、南京国民政府时期：1931年《银行法》和1947年《银行法》

1．1931年制订的《银行法》

1930年4月，立法院以普通银行法亟待制定，特交商法起草委员会起草。该会委员马寅初“衡量本国商情，参酌他邦成例，详密研究，历时数月”，拟具《银行法草案》，并附具说明书，提经全体起草委员迭次开会讨论，逐条审查通过。这部《银行法草案》共计59条。1931年2月28日，立法院召开第133次会议讨论《银行法草案》，讨论结果，标题及第1条至第12条均照原案通过；原第13条、第30条至第32条、第45条、第54条、第57条、第58条，均删去；其余各条除略有文字上之修正并次序逐一递改外，大致均无异议通过。全案付表决后经大多数委员赞成通过。国民政府于1931年3月28日正式公布了《银行法》，共计51条，但未规定正式施行的时间^[17]。

马寅初就《普通银行法草案》作具体说明时指出，“近数年来银行设立增多，倘无适当之法规以为准则，在国家既无以监督或取缔，而银行业者亦苦无依据之资也”。他认为，“我国之普通银行历来发生事变之主要原因”，不外以下诸方面：（一）规模狭小、资力薄弱的小银行及银号、钱庄为数太多，“致业务上不当之竞争激烈”；（二）银行经营者对于存款银行支付存款的责任不甚注意；（三）出于多种原因，“将银行之存款固定于一方面，或为不动产之抵押贷款”，或者“兼营与银行业务无统属关系之附属业务”，还有“出资入股于他公司”，资金流动性和安全性都存在较大问题；（四）银行的内外检查制度均不完备等。为彻底改善普通银行制度，马寅初提出在制定新《银行法》时，必须依据下列七大方针：（1）营业范围之确定；（2）图银行资本的充实；（3）助长稳健之经营；（4）保护存户之利益；（5）冀监督之周到；（6）防遏不当之竞争；（7）谋银行改善之进步^[18]。

从《银行法》的全部内容看，显然吸收了之前的《银行通行法》等的优点，与《银行通行则例》比较，在诸多方面有了相当大的改进，更为全面，也更为严谨。其要点如下。

第一，关于银行定义及其营业范围的规定。凡收受存款及放款、票据贴现、汇兑或押汇之一者，均为银行，虽不称银行，也视为银行，均有遵守本法的义务。依此解释，则凡只兑换银钱，无银行性质者，只作为银钱兑换所，免其依该法注册。不经营银行业务的公司，不得使用表明其为银行之文字。特种银行除法律别有规定外，均按本法办理。银行得兼营买卖生金银及有价证券、代募公债及公司债、仓库业、保管贵重物品、代理收付款项等业务；在此范围以外均不许兼营，其已兼业者，于本法施行后3年后即应停止。银行不得为商店或他银行、他公司股东，其已出资入股者，应于本法施行3年内退出。银行不得收买本银行股票，并以本银行股票作为借款抵押品；除营业上必需外不得买入或承受不动产；因清偿债务受领的本行股票和不动产，应分别于4个月和1年内处分。

第二，关于经营银行主体和资本总额、保证金、法定公积金、放款总额等的限制。银行应为公司组织，非经财政部核准不得设立，其具体形式可分为股份有限公司、两合公司、股份两合公司和无限公司四种；并限合伙组织的银行于该法施行后3年内变更为公司组织。其中，股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织的银行，其资本总额至少须达50万元；无限公司组织的银行，至少须达20万元。商业不发达地方，得呈请财政部核减。银行资本不得以金钱以外的财产抵充。同时规定股份有限公司的股东以及两合公司、股份两合公司的有限责任股东，应负所认股额加倍的责任。无限责任组织的银行，应于其出资总额外照实收资本缴纳20%现金为保证金，存储中央银行。有限责任组织的银行，于分配盈余时，应先提出1／10为公积金，其数额达到资本总额1倍为止。银行对于任何个人或法人团体、非法人团体的放款总额，除超过部分有各种实业上的稳当票据或确实且易于处分之担保品外，不得超过其实收资本及公债金的10%。

第三，关于银行开业的监管。规定凡创办银行，应先订立章程，载明必要事项，呈报财政部核准；如系招股设立的银行，并须订立招股章程，呈经财政部核准后，方得招募资本；经财政部核准登记的银行，应俟资本总额认足，并收足总额1／2时，分别备具要件，呈请财政部派员或委托地方官署验资具证，经认为确实，发给银行营业证书后，方得开始营业。银行经财政部核准登记后，必须于6个月内开始营业，否则财政部得通知实业部撤销其登记；但有正当事由，自可呈请准予延展。违者处以5　000元以下1　000元以上罚金。此外，对分支行开业也作了具体规定。

第四，关于银行的检查与报告。财政部于必要情形得派员或委托所在地主管官署检查银行之营业情形及财产状况，检查员应于检查终了15日内，将检查情形呈报或转报财政部查核。银行每营业年度终，应造具营业报告书，呈报财政部查核，并造具资产负债表、损益计算书公告之，如系有限责任组织之银行，应添具公积金及股息、红利分派之议案等表册公告之。财政部并得随时命令银行报告营业情形及提出文书帐簿。财政部查核结果，如认为银行难于继续经营时，即可为相当之处置。

此外，《银行法》对营业时间及休息日、营业年度、经营信托业务、银行债务清偿、停业及解散、银行公会、处罚等，也作了具体规定。值得注意的是，《银行法》对存款准备及外国银行的管理未专门规定。

《银行法》公布后，在银行界引起了较大反响和争议。《银行周报》等报刊先后发表了多篇文章，对《银行法》进行了较为集中的讨论。从肯定方面看，有业内人士认为，此次制定的《银行法》之所以“完全为取缔性质之法律”，并且“采取营业自由限制主义”，是由于国家立法主要目的在于社会全体的利益，“与其顾全银行之利益。毋宁调和社会之利益也”；“全文所采外国法律之处，尚能取精用宏，不失为一种较进步之法规”^[19]。还有人将《银行法》有利于银行发展之处概括为“确定银行范围以正名”，“充实银行之资本以免危险”，“助长银行经营稳健之事业”，“保护存款人之利益以助长金融业之发达”等几个方面^[20]。

对《银行法》的争论，则主要集中在以下几个方面：一是银行组织方面。按照《银行法》的规定，银行应一律为公司组织。这项规定在钱庄业受到了强烈反对，钱业要求另行制定《钱庄法》^[21]。二是银行资本方面。《银行法》限定最低限额及收齐资本的期限。有人认为与当时中国国情不符；也有人认为，这一规定可以限制银行的滥设，并使既有银行充实其资本^[22]。同时，由于当时全国范围内银钱业达不到资本最低限度者不在少数，“为奖掖创设银行起见”，有人建议，对于商业比较不发达的地方，银行资本额应“酌量减低”，并改为由财政部“随时核定”^[23]。三是股东负有加倍责任的规定。有人认为在原理上与《公司法》有所抵触等^[24]。四是银行业务范围方面。有人指出，由于中国缺乏真正意义上的专业银行，对商业银行限制过多恐不利于金融业发展。五是检查及处罚方面。时人认为，“与其专假官吏之手，不若由公共团体（指银钱业公会、商会等团体）会同办理”等^[25]。

作为银行业同业组织的银行公会，在这一过程中发挥了相当大的影响。上海银行公会认为，立法院新订立的《银行法》“关系银行业本身甚巨，不得不慎重研究”，要求各会员银行“用书面提出意见”，以便“汇集银行公会转呈中央”^[26]。上海银行公会还与汉口、北平等地银行公会，在综合银行业各方讨论的基础上，联名公开发表了对于《银行法》的“意见书”，共计提出了20点修改意见，涉及银行定义及营业范围、银行最低资本限额、验资注册、公积金、保证金、营业年度、财政部检查、债务清偿次序、处罚等多个方面^[27]。天津银行公会也提出了具体的修改意见，并特别提出应对外国在华银行加强监管^[28]。

针对各方意见，主持《银行法》起草的马寅初专门作了一些解释，他认为，我国银行资本较薄弱，因此有银行不得为商店及公司之股东的规定；规定银行股东加倍责任、提高银行公积金以及为何暂时不规定存款准备金比例，均是综合考虑了甘末尔委员会的建议，并兼顾中国国情采取的措施；储蓄银行方面将另定专法；加强银行检查是为了“防免一切弊端”等^[29]。

概括地说，1931年制定的《银行法》，总体来说在许多方面取得了不小的进步，银行界也基本给予了肯定，但由于中国银行业发展历史并不长，与当时世界先进国家相比，近代中国的金融业还存在相当距离，特别是在内地各处，“大抵旧式金融机构，规模狭小，墨守旧例，欲以严格相绳，似属窒碍难行”^[30]，因此，在动产、不动产银行等各种特种银行尚未创始之际，对普通商业银行在资本定额方面不能务求其高，业务范围不能务求其专，否则，其实际执行力势必大打折扣。

2．1947年制订的《银行法》

自国民政府于1931年3月28日公布《银行法》后，一直未正式施行。抗战期间，“社会经济，变化万端，政府对于银行之管制，不得不随时发布命令或订立办法，于是政府有顾此失彼之虑，银行有无所适从之苦”^[31]。

抗战结束后不久，国民政府财政部于1946年曾计划修订《银行法》，并公布了《修正银行法草案》共计45条以及《银行法施行法草案》14条^[32]。与1931年的《银行法》相比，“其条文中有未变更者，有原则未更而仅于文字上加以修正者，有于业务上之限制予以放松或加严者，另有应现实之情形而加以增订者”^[33]。此次《修正银行法草案》修改要点包括以下几个方面：（1）资本最低额的提高。股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织的银行，其资本从至少50万元增加为至少200万元；无限公司组织的银行，其资本从至少20万元增加为至少50万元；在商业不发达地方得酌予核减。（2）增设银行的限制。对于增设银行或分支机构，规定得由财政部视各地银行分布情形，于必要时指定地区限制之。（3）存款准备金的缴存。银行经收普通存款，规定以现金缴存准备金于中央银行，并将缴存率定为活期存款10%至20%，定期存款7%至15%，并由中央银行就金融市场情形，商承财政部核定。（4）提存公积金的提高。股份有限公司组织的银行分派盈余时从原先规定的应先提取10%为公积金，改为先提20%为公积金。（5）关于银行资金运用的规定。规定银行对于工矿事业的放款及承受政府核准发行的实业债券，其总额不得少于存款总额的20%；并规定银行得投资于生产事业为其有限责任股东，但仍限制其投资总额不得超过实收资本及公积金总数的1／2，以保持其流动性。同时对于银行承做以不动产为抵押的放款，并限制其不得超过银行实收资本及公积金的10%。（6）增加了关于外国银行部分。与此前修正的《公司法》相配套，对于外国银行的设立及经营业务范围增加了专条。外国银行得本互惠原则，依照规定呈经财政部核准，在中国设立分支行。其设立地点，以财政部指定者为限。其经营范围包括国际汇兑、国际押汇、商业往来存款、放款及贴现以及买卖有价证券等。此外，增订的《银行法施行法草案》，“将本法应加补充或说明各点，及原注册章程所规定施行一并列入，以待简化法规之原则”^[34]。

《银行法草案》及《银行法施行法草案》公布后，重庆市银行公会等，大陆银行、国华银行、四明银行、江海银行、茂华银行、大亚银行、中国信托公司等银行，以及有关人士先后提出了不少修改建议。如：活期、定期存款准备金规定过高，“殊有碍银行资金之周转”；银行投资于工矿事业及政府发行之事业债券，数额之规定，“非特银行资金易陷于呆滞，结果所蒙损失亦必甚巨”；银行对于信用放款，为自身利害所系，未有不注意借款人之信用，限制过严，“无俾商业之活动”；对外国银行的一般业务，“似应定有限制，异其待遇，免其竞争，藉以保护我国之经济与金融事业”等。其他建议还涉及银行的定义及业务范围、银行的资本额、开设分支行的限制、银行有限责任股东负双倍责任等^[35]。尤其是对立法中心思想提出了质疑，该草案系由战前公布而未施行之银行法及由战争时期中所颁布之管理银行暂行办法“蝉蜕而成”，“两者皆不合时宜”^[36]；“平时立法与战时管制之法令不同，不可专取消极之限制与管理，而应以积极之奖导为方针”^[37]。《修正银行法草案》以及《银行法施行法草案》最终未经立法院通过。

几乎在财政部计划修订《银行法》的同时，根据立法院孙科院长指令，立法院财政和经济两个委员会开始整理《银行法》，会推张肇元、马寅初、楼桐荪、陈长蘅、戴修骏、卫挺生等十六位委员初步审查，并由张肇元为召集人，着手起草，其中研讨多次，七易其稿。这次修正《银行法》主要出于三个方面的考虑：一是1931年3月28日公布的《银行法》一直未正式施行，从战时转入平时后，“不能不有法律明文规定，为政府与人民互相遵循之准绳”，而“与其修正旧《银行法》，不如订立新《银行法》，方为正确”；二是“旧《银行法》既未施行，《储蓄银行法》亦不合时宜，此外信托公司为银行之一种，钱庄为银行初创以前已有数百年历史之地方金融机构，外国银行于不平等条约撤销后，其法律与地位与前不同，均有明定于一法之必要”；三是银行为百业枢纽，“欲求百业之进步，必先有稳妥健全循规蹈矩之金融机构，如此则《银行法》之速定，实为必要”。1947年4月12日，经立法院财政、经济两委员会联席会议决定，将新《银行法》草案提交立法院大会详细讨论。同年4月17日，立法院第322次会议通过一读，保留二读，并向社会各界公开征求意见^[38]。

新《银行法》（第一次草案）共分为定义、通则、管制、商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄、典押当、外国银行、银行钱庄典押当及外国银行之注册、附则等共12章，共计210条^[39]。该草案曾于1947年3月征询银、钱、信托业及银行学会意见，并邀推代表列席立法院审查会议，经四组织各推代表参加，并具书面意见^[40]。有关专业团体分别从各自角度向立法院提出了不少修改意见。如上海银行学会提出，此次立法“应以倡导性之条文为纲领，不宜多作繁细之限制”；“国家银行固应求其专业化，而商业银行各种分类之界限不必太明”；外国银行经营业务，如接受存款、经营汇兑及设立分行等，“均似需稍加限制”；钱庄和典押当不必另立专章等^[41]；上海钱业公会认为，“钱庄与银行之区别，在精神不在形式”，因此，不能以规模大小来作为钱庄与银行的区别，钱庄在增设分支行处方面应与银行同样对待，钱业公会在职权方面应参照银行公会，对钱庄的信用放款不能限制过严等^[42]。上海信托公会则提出，信托与银行两种业务关系密切，不可分离，“尤以我国之情形，更非兼营不可”；信托金或信托存款不能缴存准备金；应放宽信托公司业务经营限制等^[43]。

1947年4月，立法院将该项草案进行修订，另成草案，即新《银行法》（第二次草案），再次征询银、钱、信托业意见。第二次草案与第一次草案相比，大不相同，“其改进之处，不胜枚举”^[44]。该草案共包括定义、通则、商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄、外国银行、银行之登记及特许、附则等共10章，共计129条^[45]。

4月中旬，立法院正拟由例会作最后决定，适值全国银行公会联合会在京召开成立大会。经由大会推派代表，请求再予提供意见之机会。于是由银联会名义具名呈立法院，申述意见^[46]。全国银行公会联合会认为，第二次草案“仍多硬性限制之条文”，如对于银行的分类、投资放款成分上的限制等，“于银行营业仍不免有事实上之困难”^[47]。上海钱业公会提出，“钱庄既为银行之一种，似不宜分轩轾，故予歧视”，要求允许钱庄在外埠设立分庄^[48]。上海信托公会希望再允许信托公司得以兼营储蓄业务，免缴信托金或信托存款的保证及付现准备等^[49]。

1947年4月24日，立法院正式通过了新《银行法》，包括定义、通则、商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄、外国银行、银行之登记及特许、附则等10章，共计119条。9月1日，国民政府明令公布新《银行法》，并将1931年3月公布的《银行法》以及1934年7月4日公布的《储蓄银行法》废除。按照新《银行法》第119条“本法自公布日施行”的规定，1947年9月1日起即予施行。

新《银行法》的主要特点可概括为以下几个方面。

第一，包容性较强，并增加了操作上的弹性。从内容看，除国家银行及省县银行另有条例外，凡民营或政府参与合营的银行“统辖于一法中”，同时，将《储蓄银行法》、《银行注册章程》等方面内容一并纳入，力图“廓清以前所有命令办法”，“使《银行法》以外，别无曲解或变更《银行法》真意之补充条文”；并增加了操作上的弹性，如银行资本因币值不定及各地经济状况不同，不作一律规定，由中央主管官署将全国划分区域分别核定，银行的保证准备金得以公债、库券、公司券等抵充，“俾政府与银行两得其便”。

第二，将银行进行分类管理和指导。该法将银行分为商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司、钱庄等五种，“其已经核准设立经营业务者，或准维现状，或陆续改正，其呈请设立者，必须严格遵守新《银行法》，务期不久之将来，各种银行纳入正轨，不容挂羊头卖狗肉”；并分别规定商业银行首重灵活，实业银行贵在稳定，储蓄银行旨在严格保障储户，信托公司必须切实履行信托契约，而钱庄则重其习惯，各种银行均以重信求实为根本原则。如商业银行不强其投资于实业，实业银行非偏重于实业放款不可，专业银行且提高其专业放款至50%以上，储蓄银行及信托公司在一定条件下令其负责人负连带无限责任，而钱庄的信用放款提高至50%以下。

第三，注意宽严并重，增强了中央的宏观调控。该法一面“放宽业务上之自由发展”，按其种类分别规定，如放款以存款总额为标准；一面“严厉取缔假帐”。此外，中央主管官署既可将全国划区，分别核定资本，并可订定某区某种银行需资若干，某种银行兼营其他银行业务者需资若干；也可视各地区经济金融情形，禁止增设银行或某种银行。

第四，特别注重了对信托公司、钱庄和外国银行的监管。如对信托公司，为保护信托人利益，规定信托公司执行信托业务涉及法律、会计、人事及其他不属于财物之事项，应委托登记合格执行业务之律师、会计师或委托其他专门技师为之，以免信托公司发生重大过失。对钱庄，准许钱庄的存在及设立，重视其地方习惯，并依其习惯放宽信用放款的限制，除商业银行业务外，得兼营其他银行业务，考虑到各地钱业习惯颇多不同，限制其分设，且于其资本合于银行最低资本额时，应改称为银行。对外国银行，“不采英之宽纵主义，亦不采美之紧缩办法”，就中国自身立场、经济上之需要，以及外国银行在中国境内将近百年的历史，“似不能不借重外国银行，以展拓我对国外贸易，并为我国银行分设国外之先导”，外国银行可申请特许设立，准许外国银行经营商业银行业务，以利我对外贸易及实业银行业务，以助我国内建设，同时又限制其不得兼营储蓄银行或信托公司之业务及限制其所收定期存款运用于中国境内^[50]。

对于正式公布施行的新《银行法》，当时理论界和银行界多持肯定态度，如认为从条文精神上看，已减少了战时管制痕迹，从条文技术上看，富于弹性与概括性，“融合各种银行法规及管理条例，规定周详，成为现在一个完善的银行法，在立法上是一大进步”^[51]。正如《银行周报》主编朱斯煌所言：“是以此次立法，颇得金融界之好评。此后金融事业将有大道可循，诚为中国金融史上足资纪念之一页。”^[52]

当然，同时也有人提出一些不同的意见，特别是对新《银行法》在吸收和借鉴当时国外银行法律方面的内容，提出了质疑。如认为此次立法内容受美国银行立法影响颇巨，如第19条规定：“各种银行资本之最低额，由中央主管官署将全国划分为区域，审核当地人口数量、经济金融实况及已设立各种银行的营业情形，分别呈请行政院核定。”这完全是因袭美国的做法，但美国采用的是地方银行制度，与我国采用分支行制度完全不同；前者可以就当地情形规定其资本额度，而后者实行起来如仅以总行所在地为标准，那分支行又如何处理呢？又如，第40条规定，“银行为保障存款人利益，应联合成立存款保险之组织”，也是模仿美国的做法，但中国的银行资力薄弱，“恐不胜负荷保险费用”，如仿照美国成例，存款保险公司还有权检查银行帐目，则“实有自扰扰人之讥”。再如，将商业银行与实业银行完全划分，则完全是采用欧陆式的银行专业主义，与英美等混合制度不同，然而第50条所规定的商业银行得经营的业务与第59条规定实业银行得经营的业务几乎完全相似，所不同者，一则侧重于普通业务的联络运用，一则侧重于“农工矿”及其他“生产公用或交通事业”业务的联络运用而已，然而这两者又如何能具体划分清楚呢？再有，第90条规定：“信托公司除有契约特定者外，得为信托人投资于任何事业。”此条规定对于信托公司的权力“未免太松”。此外，第48条、第57条及第66条规定的商业银行、实业银行、储蓄银行所应缴纳的保证准备金，系属硬性规定，似应考虑只定最低额，“使中央银行或其他国家银行得斟酌金融市场情形，为控制信用的工具”等^[53]。

《银行周报》还专门发表社论，提出若干修改建议，其要点包括：（1）从银行体系而言，放款对象划分为商业银行和实业银行，二者不可兼营，造成各行纷纷改名，“又是一件专务表面的事”；（2）对于银行的设立，不论总行或分行，皆取限制制度，不免太少伸缩，“且在偏僻之区，分行的设立应欢迎不暇，何可侈言限制”；（3）信托公司兼营银行业务，在我国情形，实有其必要；（4）准备金所定比例过高，又必须以现金缴存，不够灵活；（5）对于业务上的限制，尤其对于放款限制太多，如各项放款均与存款成比例的限制，规定太过硬性。“倘使立法者仍只抱定了严格的消极的管制银行观念，来制定或修改法律，而不从积极辅导着想，终于与事实不会接近，此则须加慎重声明者。”^[54]

值得注意的是，就在《银行法》颁布的同时，国民政府于1947年9月1日发布处字第969号训令规定：《银行法》颁布后，关于经济紧急措施方案中《加强金融业务管制办法》第9条的规定，仍继续适用^[55]。这一做法显然与《银行法》的颁行显得有些不协调，也难怪业内人士评价说：“其实《银行法》中之管制，已臻相当严密，紧急措施之效力，应有适当时限。”^[56]