中央政府战时及辅助监管机构

第二节　中央政府战时及辅助监管机构

一、战时监管机构：四联总处（1937年8月—1948年10月）

四联总处应可视为在抗日战争爆发后以及战后一段时间，中央政府设置的、以国家行局库为主要监管对象的战时监管机构。

早在1935年改组中国银行和交通银行以及施行法币政策后，蒋介石曾“屡令设立中中交三行总管理处”，后因“见解各殊，未获实现”。1937年七七事变以后数日，为应付突然事变，安定金融，蒋介石以“战时金融措施关系重要，不容稍有疏忽错误”为由，面饬时任财政部次长的徐堪“迅组金融委员会，负执行国策之责”，并饬令迅组以宋子文为首的金融委员会，且亲自决定了委员会委员名单；“殊明令发表后而阻碍重重”，以致该委员会最终未能建立^[46]。

1937年8月13日，沪战爆发，全面抗战开始，“为谋全国金融农矿工商各业资金之流通计”，财政部于9月2日饬令中、中、交、农四行在上海合组联合贴放委员会，暂定基金1亿元，由四行分别担任，办理抵押、转抵押、贴现、再贴现以及部令办理新放款。四行联合办事处成立后，随即通电国内各重要城市之四行，筹设联合办事分处，计达52处；并于南京、汉口、长沙、南昌、重庆、济南、郑州、广州、杭州等处，设立贴放分会，“嗣以浙沪失陷，南京告警，四总行分别内迁，总处工作曾一度停顿”。至1937年11月25日，四行代表再次在汉口组成总处，上海则改设分处。战局移转后，政府迁至重庆，四联总处各地分处及贴放分会“亦因战局之演变而略有增减”。四联总处迁渝后，“鉴于使命重大，工作日繁”，为进一步加强组织及增进工作效能，除原有的贴放等组外，从1939年3月起，添设了政策、业务、考核及事务四个组，分掌四行之稽核、贴放发行之调拨、收兑金银之考核以及运输工厂各项事宜计划等^[47]。

四联总处此后共经历了四次改组，职能也相应发生了较大的变化。

第一次改组是在1939年下半年。1939年9月8日，国民政府公布《战时健全中央金融机构办法》，四行联合办事处据以改组为中央、中国、交通、中国农民四银行联合办事总处，简称四联总处，负责办理与政府战时金融有关的各种业务。“财政部授权联合总处理事会主席在非常时期内对中央、中国、交通、农民四银行可为便宜之措施，并代行其职权”^[48]。四联总处的最高权力机关为理事会，由中央银行总裁及副总裁、中交两行董事长及总经理、农行理事长及总经理以及财政部代表共同组成。理事会下除设秘书处主管一切日常事务外，还设战时金融及战时经济两委员会。前者之下设特种储蓄、收兑金银、汇兑、发行、贴放、农业金融6个处，后者之下设投资、物资及平市3个处。四联总处掌管的工作有下列各项：（1）统筹管理事项，包括全国金融网的设计分布、资金的集中与运用、受托小额币券发行与领用、收兑金银的管理。（2）联合办理事项，包括四行联合贴放、战时特殊生产事业的联合投资、特种储蓄的推行。（3）审核事项，包括四行发行准备的审核、内地及口岸汇款的审核、外汇申请的审核、四行预决算的复核。可见四联总处改组以后的职权异常重大，不仅成为国民政府推行战时金融的中枢机构，即便是一部分战时经济的设施（如物资调剂），也一并由其承接。“中央信托局及邮政储金汇业局也归该局节制，四联总处已成为整个国营金融事业的集权组织，而为其总指挥部了。”^[49]

改组后，四联总处“特派”蒋介石出任主席，“总揽一切”；孔祥熙、宋子文、钱永铭为常务理事，“襄助主席执行一切事务”；翁文灏、张嘉璈、徐堪、陈行、周佩箴、叶琢堂、贝祖诒等为理事。这样，四联总处集军委会委员长、行政院长、财政部长、经济部长和四行等首脑于一堂，其地位和权威非一般经济行政机关可比。四联总处已不仅仅是四行间进行联络、协调的办事机构，而是指导、监督、考核四行的领导机关了。四联总处作为一个重要的决策机构，在国统区经济、金融领域发挥了重要作用，被蒋介石称为“经济作战的大本营”^[50]。在地方一层，则是通过四联总处在各地的分支处督导国家金融机构在各地的分支机构。据1940年统计，四联总处在国统区所设分支处已达36处，其中包括重庆、成都、上海、香港、杭州、宜昌、福州、贵阳、桂林、长沙、西安、衡阳、南昌、昆明、兰州等15个分处，内江、自流井、叙府、嘉定、泸州、万县、北碚、宁波、吉安、泉州、永安、梧州、零陵、常德、南郑、柳州、西宁、宁夏、雅安等19个支处，韶关、天水等两个直辖支处^[51]。以后，随着时局的演变，四联总处的分支处时有增减。

但是第一次改组后，四联总处在实际运行中还是存在一些问题。就金融行政而言，向由财政部负责，部内设钱币司主管其事，“过去整顿金融，改革币制等等，颇著成绩，但因人员预算之限制，欲适合战时管制金融之需要，似尚嫌不足”。四联总处虽“办理战时金融业务”，但其范围仅限于四行两局的联合业务，对于各行局单独业务及其他金融机关的业务则不便多问。此外，还有发行准备管理委员会、中英美平准基金委员会及直隶行政院的外汇管理委员会等。至于各省地方银行，名义上虽由财政部管辖，而事实上则由各省府主席及财政厅管辖。“一般商业银行之业务，则任所欲为，几于无人管制偶于发生困难时，要求财政部予以维助，或拨款救济而已。”^[52]

第二次改组是在1942年9月。四联总处按照国防最高委员会第85次常务会议通过的《中央中国交通农民四银行联合办事总处组织章程》修正案，再次实行了改组。此前，蒋介石曾面谕四联总处秘书长：“公忙不及兼理总处事务时，由孔常务理事兼任。”而且，四联总处主持的部分金融工作已发生变动，如：原平市处的组织与经济部平价购销处及筹设中的物资局职掌重复，物资处的组织与财政部贸易委员会职掌重复；收兑金银事项已决定交中央银行办理；汇兑处所掌外汇审核工作移交外汇管理委员会主办，该处仅负国内军政大宗汇款之审核与摊汇；特种储蓄处除推行各项储蓄业务外，并负计划推进吸收普通存款之责等^[53]。由于“所有业务因随事实需要历经变迁”，“为核正名实起见”，改组后的四联总处除增设副主席一职，并由孔祥熙以行政院长的名义兼任外，在机构设置上，原战时金融委员会和战时经济委员会合并为战时经济金融委员会。原两个委员会下设各处一律撤销，在战时金融经济委员会下改设储蓄、放款、农贷、汇兑和特种5个小组委员会，分别审查各项有关案件；秘书处增设发行、储蓄、放款、农贷、汇兑5个科。其职权由以前的14项减为10项，主要是监督指导国家行局的业务，以及“协助财政部管理一般金融事宜”^[54]。

在此期间，由于各地的财政部派驻各区银行监理官办公处同时存在，如何处理其与四联总处之间的关系也颇费了一番周折。关于中、中、交、农四行与银行监理官往来行文应用何种程式，财政部于1938年6月2日明确：“查本部各区监理官办公处负监理管辖区内银钱行庄之责，各办公处管辖区内银钱行庄行文，前经本部规定，除对中央银行用函电外，其余一律用令，中国、交通、中国农民三行之分支行处自应一律办理。”^[55]就四行增设分支机构事，财政部于1944年4月1日致函四联总处称：查四行增设分支机构，系由贵处核定，按月汇报本部备查；并要求四联总处转告各国家银行并转饬各地管辖分行，对于所属分支行处动态情形，随时就近向该管辖区银行监理官办公处报请备查^[56]。

1945年12月1日，国民政府对四联总处进行了第三次改组。改组后的总处机构大为收缩：原隶属于理事会的战后金融复员计划实施委员会、各行局实务研究委员会及划一各行局人事制度设计委员会一律撤销；战时金融经济委员会改称金融经济委员会，其下各小组委员会除特种小组委员会及放款考核小组委员会仍予保留外，其余储蓄、农贷、土地金融及放款考核等小组合并改组为普通业务小组委员会；会计处裁撤；秘书处下原有各科合并改组为总务及业务两科。会计处原设的统计科改隶秘书处；改组后紧缩员额，编余人员尽量介绍各行局录用；现有分支处业务清简无继续存在必要者，均予裁撤。收复区业务繁要地点，将来视事实需要酌设分支处^[57]。

在总处机构改组紧缩之前，根据四联总处理事会第238次理事会议通过的决议，本着“改进各分支处”、“裁汰冗员”、“紧缩开支”三项原则，各分支处原设各组一律取消，分处改设专任秘书1人、专任办事员2～3人，支处设专任文书1人、专任办事员1～2人^[58]。抗战胜利以后，国统区的范围由偏僻的西部地区扩展到包括东北、台湾在内的广大地域，但四联总处在整个国统区设置的分支处仅30余处，约为1943年在西部地区所设46处的60%，这从一个侧面反映了四联总处势力的全面消退^[59]。

四联总处的第四次改组实际上即是裁撤。1948年10月前后，立法院立法委员束云章向行政院院长翁文灏提出“质询关于四联机构案”，称：“关于金融政策方面，财政部只须透过中央银行即可付诸实施，但是财政部及中央银行以外又添了一个四联总处，结果财政部对金融可不负责，以致转来转去失去时效。中央银行本为银行之银行，金融政策本可由财政部透过中央银行办理，现在添了四联总处，请问是否不信任中央银行，如果是不信任，究竟为了什么？机构不好还是人不好？要是机构不好或人不好，尽可将中央银行撤销或改组，为什么要设立四联总处？表面上四联总处是集中国家金融机构的力量，办理贷放活泼金融，事实上该处办理贷款究竟有无一定标准，是否不徇私情。几年来有什么成绩拿给我们看，比未有四联总处以前有什么进步。这种机构应否裁并，请翁院长考虑。”^[60]

1948年10月7日，四联总处召开第372次理事会议，行政院院长翁文灏宣布，经10月6日行政院政务会议决议，依照立法院决议案，裁撤四联总处，于10月底结束；对于金融管理业务，今后应如何通盘筹划，应由财政部研拟具体办法陈报行政院核定^[61]。

四联总处历时11年零两个月，于1948年10月31日正式结束。关于四联总处，时人评价认为，在中央银行地位尚未确立时，四联总处确实发挥了一定的作用，这是不可否认的；但是，“后来四联总处业务逐渐扩大，职权日增，在后方时代，上有与财政部管理金融的机构分庭抗礼、割裂行政权力之势，下则取中央银行为银行之银行的职权而代之”，此时，“它的存在实际上已成为问题”^[62]。

二、辅助性监管机构：中央银行

中央银行作为政府的银行、银行的银行和发行的银行，在稳定金融、稳定货币中具有重要作用，因此，各国中央银行一般都执行或参与银行监管工作。但中央银行并非等于一国的金融主管机关。金融主管机关是一国法律中规定的金融业的最高管理机关，它可以是财政部，也可以是中央银行或其他机构。各国根据其不同的历史、经济、文化等来确定金融主管机构由哪一个部门来担当。而且，金融主管机关也并非都直接执行银行业监管职能，这也是由各国金融业的具体发展情况而定的^[63]。在近代中国的相当长一段时间，中央银行实际并没有承担真正意义上的银行业监管职能，只是到了抗日战争后期才作为银行监管的辅助机构，履行了银行业监管的部分职能，而且完全是受财政部委托和授权，权限也是有限的。

1928年南京国民政府建立中央银行以前，中国实际上并没有真正意义上的中央银行，更谈不上中央银行对银行业的监管。中央银行成立后，从技术层面对财政部履行银行业监管职能，起到了一定的协助作用，但也还谈不上严格意义上的监管。1929年4月20日财政部公布的《银行注册章程施行细则》规定：“银行呈请验资注册时，应将所收资本存储于所在地中央银行或其代理处，取具该银行证明书，附呈地方政府转请或径请财政部核准。”有学者据此认为中央银行已具有相应的管理权^[64]，实际上是不够准确的。因为《银行注册章程施行细则》同时也规定：“所在地未设有中央银行或代理处时，得储存于其他之注册银行或殷实商号，其取具证明书与前同。但财政部认为不当时，得令改存于其指定之银行。”^[65]可见，财政部鼓励呈请注册验资银行在中央银行存款，除了增强中央银行资金实力外，主要考虑的还是央行的相对权威性和可靠性。需要指出的是，中央银行最为本质的职能是国库代理和垄断货币发行，并作为商业银行的最后贷款人。完善和加强中央银行职能，并不等于必须完全由中央银行承担对银行业监管的职能。

抗战中后期，在四联总处的有意扶持下，中央银行各项职能逐步具备，并开始受财政部委托，承担部分银行业监管职能。

其一，协助督导县乡银行业务。1941年1月，中央银行受财政部委托，经办督导县乡银行业务工作^[66]。1942年3月2日，中央银行正式成立县乡银行督导处，负责对县乡银行的扶植、督导、管理、调整等工作。成立当年，其主要工作包括以下几个方面：（1）扶植工作。县行筹备及申请登记本属行政范围，由财政部主管。中央银行则主要对已经筹备各县行登记手续未尽明了的，“详为指示，以尽扶植之责”。（2）督导工作。对已登记开业之县行，中央银行均经函嘱具送营业报告及各项表报，并根据所报分别予以指示，藉资改进。对已登记开业或登记手续未完成先已开业之县行，央行则派员分途前往视察而予指导，并根据视察报告分函指示其改进方法。（3）管理工作。为便于管理各县行并促进其业务之健全起见，中央银行拟划一县行会计制度，派员参加财政部审订银行会计科目会议会同厘订^[67]。

其二，协助管理金融市场。1942年5月，四联总处将中、中、交、农四行业务重新划分后，规定在管理金融市场方面，由中央银行协助财政部办理，并应特别注意下列事项：（1）调剂资金需求；（2）推行票据制度；（3）督促各银行缴纳存款准备金；（4）考核各银行、钱庄之放款、投资及存款、汇款业务是否遵照《非常时期管理银行暂行办法》及其他有关法令办理^[68]。

其三，协助检查银行。1944年12月14日，行政院发表训令，实施《加强银行监理办法》9项。其中规定，各区银行监理官办公处，改为某某区银行检查处，专负银行检查及纠举之责。各区银行检查处设处长1人，由财政部派充；副处长1人，由当地中央银行经理兼任；并就区内银行分布之情形，办到每行每年至少检查2次为原则；经费由中央银行负担，作正开支^[69]。

1945年4月2日，财政部公布了《财政部授权中央银行检查金融机构业务办法》，对中央银行协助检查金融机构作了具体规定。该“办法”规定，财政部授权中央银行检查的金融机构包括银行、信托公司、保险公司及合作金库，但中国银行、交通银行、中国农民银行、中央信托局、邮政储金汇业局及各县银行业务的检查，不在前项授权范围以内。中央银行检查金融机构，除专案指定者外，每一单位每年不得少于2次，但财政部于特别需要时，并得直接派员检查。检查人员于执行检查后，应将结果缮具书面报告，由负责行直接送财政部，并分报总行备查。中央银行应按月将检查情形编制报告，并附具改进意见，送请财政部查核处理^[70]。

根据财政部的规定，中央银行为适应需要，将原有县乡银行业务督导处改组为金融机构业务检查处，负责办理全国金融机构业务之检查事宜，并于1945年6月正式成立^[71]。9月25日，中央银行第121次理事会议决，将稽核处和金融机构业务检查处合并，将财政部授权检查金融机构业务划归稽核处办理，同时通过了《中央银行稽核处组织规程》15条，共设立文书科、稽察科、审核科、贴放稽核科、金融检查科、编审科等6个科^[72]。

战后，对于银行检查的实施机关，钱币司曾考虑加以调整，将原授权中央银行检查金融机构办法予以撤销，由财政部直接办理。1946年2月12日，钱币司向部长、次长提出签呈，提出：今后之银行检查事务，似应注重于银行机构之健全，资金运用之督导，检查次数自不需如战时之频繁，而此项积极工作，如非由本部直接指挥，统筹推动，似不足以资配合今后整个金融政策，争取时效，为彰宏今后金融管理之成果，切实简化机构，节省经费起见，原有《授权中央银行检查金融机构办法》拟即取消，仍归本部自行办理，由部察酌各地金融情形，随时指派稽核人员于规定期间内驻在各地，办理检查银行工作，并实行内外轮流互调，不另设机构，如事实需要，得临时洽借当地国家行局原有人员协助办理，以资因应。“至各县银行以地点过于分散，及与自治财政之关系，其业务之监督管理，拟仍暂由各省财政厅依照原定授权办法办理。”^[73]但这一建议并未获得同意和实施。

1946年4月23日，财政部快邮代电致中央银行：“查重庆区行庄业务检查事宜原由本部直接派员办理，收复区各地行庄业务检查事宜系由本部各特派员办公处办理，兹本部还都在即，各特派员办公处亦已先后撤销，所有全国行庄业务检查事宜，除东北九省暂缓办理，台湾省另筹办法，暨京沪两地由部直接派员办理外，其余各地应即交由贵行分别指定负责行依照规定办理；并为便利检查行庄工作起见，贵行设置之金融机构业务检查处除受贵行监督指挥外，必要时得由本部径为指挥以期迅捷。”^[74]这一代电实际明确了除东北、台湾暨京沪两地外，行庄检查工作仍由中央银行负责，但同时强调财政部具有直接指挥权。

对财政部的决定，中央银行确实有一些异议，但还是进行了相应的落实。“依照财政部授权检查办法，关于各省市银行及各地商业银行原系全部授权本行检查，惟该办法实施之初，财政部即保留重庆市由部直接办理，因职权割裂，以致检查行庄时其总分行帐目多无法核对，影响工作效率匪浅，本处前曾一再向财部建议检查职权必须统一，此次财部来电所示，京沪两地由部直接办理，此与过去保留重庆市情形如出一辙，并无改进，惟本行与财部关系向极融洽，且检查职务原系授权代办，今财部既已如此决定，本行似可同意办理，不必有所主张。”^[75]

1946年9月20日，财政部部务会议再次作出决议，进一步扩大了中央银行检查范围，“检查银行工作，应一律授权中央银行办理”；但同时强调，财政部仍“应保留专案检查之权”^[76]。