地方政府与银行监管

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【摘要】：在近代中国，地方政府在银行监管中的作用主要体现在两个方面：一是直接管理地方银行，二是协助中央政府主管部门监管银行。再如，浚川源银行是中国最早的地方银行之一，成立于1905年。在银行的设立、审批等许多方面，地方官员实际上是银行与中央政府主管部门间必不可少的联系中介。仍以金城银行为例。

第三节　地方政府与银行监管

中国地域辽阔，各地情形千差万别，如果仅仅依靠中央政府，对银行业的监管有时难免“鞭长莫及”；更为重要的是，事实上也确实难以做到“因时因地”的针对性监管。因此，作为一级政府，特别是省和直辖市一级政府，在对银行业的监管中，无疑具有不可替代的重要作用。在近代中国，地方政府在银行监管中的作用主要体现在两个方面：一是直接管理地方银行，二是协助中央政府主管部门监管银行。

一、对地方银行的直接监管

地方银行的前身官银钱号是清政府官方设立的信用机构，虽属官方，但也有招商设立或官督商办的。清末的官银钱号，无论从组织机构还是从业务规模来看，均较前期有所扩大，其业务范围已不限于发行银钱纸票和兑换银钱两项业务，而是向着经理财政、代理省库公债和经营银行存放汇等信用业务方向发展。作为官办性质的金融机构，官银钱号与省级财政关系极为密切，在一省范围内享有特权，在地方金融方面占有绝对的优势。

如设立于1909年的吉林永衡官银号，由吉林通济官钱铺、永衡官帖局及永衡官钱局演变改组而来。永衡官银号的经营主持者一向由官方派员任用，自正式建号至结束，总办、督办及会办等重要职务多次易任，但都是由官方指派，特别是督办一职，都是由地方财政当权者兼任。永衡官银号成立后的第一任主持者，是由吉林巡抚陈昭常调派省试用道饶昌龄接管官帖局，由度支司黄悠愈兼摄总办。在该号经营期间先后更换督办11人、总办13人、会办9人，每次都由政府委派，经营资本也均由官方垫付^[77]。

再如，浚川源银行是中国最早的地方银行之一，成立于1905年。该行牌名取“开通川省利源”之意，建行目的是为了维持四川财政，总行设在重庆。该行由藩司主政和督办，另派总办经营，重大问题要报请藩司、总督处理。为使银行不沾染官场习气，规定只刊给“四川官银行之官防”一颗，专供公文、造册、报销及股票钤印之用。至于银行总行和各分行的公章，都用“图记”，由总行刊行，即对外称浚川源银行，对内称四川官银行。股本构成开始时是官六、商四，总额50万两，由藩司拨给30万两，另招商股20万两凑足。股票有三联，存根存总行，备查在藩库，股票给股东。股票要盖用藩司和银行印信。其第一任总办，由四川总督锡良奏准派山西知府、重庆商务周克昌担任，因周熟悉票号业务，被认为是结实可靠之员^[78]。

中华民国成立后，清末建立的地方金融机构得到继续发展。各地方银行的业务范围，主要有发行货币，代理公库，代理军款，代发公债，经营存放汇、储蓄、信托、仓库、保险、买卖生金银业务，并代办粮食土特产采购、储藏、运销及经营附属企业等，但主要还是通过发行货币，成为为地方政府提供军政费用的重要来源。在政权相对稳定的地区，地方银行对调剂地方金融、辅助经济建设也发挥了一定的作用^[79]。也正因为如此，各地方政府尤其注意对地方银行的直接管理和控制。

如，浚川源银行1912年底在成都重新开设时，实际只有四川财政司拨作复业资金的银45万两。根据1913年由四川省行政公署制订的《浚川源银行章程》，该行由省行政公署筹资400万元照有限公司办理，分行或代办处的设立由省行政公署核准，总、协理也由省署遴委^[80]。再如，辛亥革命后成立的江苏银行，其章程规定：“本行为江苏省立银行，由江苏省政府财政厅拨给资本经营，定名为江苏银行”；“本行资本总额暂定国币100万元”，“前项资本总额因业务上之必要，得呈请省政府财政厅核准增拨，并呈请财政部核准”；“本行设董事7人、监察人2人，由财政厅延聘商界富有银行知识或经验者充任之。董事任期3年，监察人任期1年，期满得续聘连任，并报明省政府咨请财政部备案”；“本行设总（经）理1人、协理1人，由财政厅提出，呈请省政府委任之，并转报财政部备案，任期均为3年，期满得继续委任”；“本行遇有重大兴革事宜，得由总管理处提出议案，交由各董事议决，并呈请财政厅核准，转呈省政府备案”。以上条文足以说明，从江苏银行的定名到资本来源，从董事、监察人、负责人的委任，乃至重大事项的决定等，几乎完全由江苏省政府所掌控^[81]。

二、经中央政府授权监管其他银行

清政府颁布的《银行通行则例》规定，银行从市场准入到退出的全过程，地方官都负有重要职责。凡欲创立银行者，其预定资本总额，必须“呈由地方官查验转报度支部核准注册，方可开办”；凡经注册各银行，如有危险情形，“准其详具理由，呈所在地方官报明度支部转饬地方官详查”；“凡银行或因折阅或因别项事故情愿歇业者，应举定办理结帐人，禀报地方官将存欠帐目计算清楚，照商律办理，地方官具录事由速报度支部查核，不得延误”^[82]。

在银行的设立、审批等许多方面，地方官员实际上是银行与中央政府主管部门间必不可少的联系中介。1917年5月，金城银行在天津设立金城商业银行股份有限公司，在向北京政府农商部呈请批准注册时，备齐了简章、股东名册、注册格式及注册费银，首先呈报的是天津县县长，“并恳呈请津道尹转呈省长咨陈农商部查照注册，给发执照”^[83]。而政府主管部门的批复也是通过地方政府逐级转达的。仍以金城银行为例。1917年11月9日，天津县公署向金城银行下达第39号训令，首先转达了11月8日津海道道尹训令，称：“本年十月二十五日奉省长训令第6413号内开：‘准农商部咨开：准咨转据商人王郅龙等招集股银二百万元，在天津地方设立金城商业银行股份有限公司……查此案前据该商来部呈请，当以所报章程等件，除原章所订股东会会员每十股有一议决权，核与公司条例第145条规定不符，应参照酌改外，其余大致尚合，应准注册。俟正本由县呈转到部，再行核发执照。’”^[84]

北京政府时期的《银行通行法》规定，财政部对银行有监督权，但“其辅助财政部行使监督权者，则惟地方长官”。《银行通行法》及《银行通行法施行细则》所规定应行呈送的各种文件，可以径送财政部核办，但以银行呈报地方长官转送财政部为原则。同时还规定，财政部认为必要时，得委托地方官检查银行营业情形及财政状况，“盖规定地方长官得为财政部行使监督权之助力也”^[85]。

当时，银钱业蓬勃兴起，其中资力不足、基础薄弱者也有不少，“倘不予以相当取缔，防范未然，实足以牵动金融，遗害市面”。因此，各地政府也相应采取了一些措施。如，北京警察厅方面规定，对于呈请在首都开业者，“必令先向财政部援章立案，经部咨厅请往查验资本，认为所备资本确实如数之后，始行由厅覆部注册，一面给与营业执照”。虽然此举增加了手续，需时亦久，“正所以示其慎重将事之意也”^[86]。

不能否认的是，地方政府对当地出现的金融危机也给予了积极关注，并采取了相应措施。

1935年6月23日，北平市长袁良向行政院院长汪精卫报告北平市出现金融危机情形：“本市金融自明华银行歇业后即显露破绽，不数日聚盛源银号突告倒闭，旋同元祥行停业，同时又有三四家情形不稳。经召集商会、银行公会面询详情，始知本市廿五家银号悉皆如累卵，不可经日，倘一旦崩溃，则牵累之银行当亦不在少数。不幸临此，全市金融何堪设想。情势紧迫，达于极点。”同时报告了北平市地方当局采取的三项紧急措施：（1）市内各银号一律不准歇业或停业，违反则由公安、社会等局派员监视，并监视股东财产，使依法担负无限责任，所有各号存户，在最短期内，定期存款绝对不准提取，即活期存款亦不得任意提用，“如徇情准提，即以扰乱金融论，从重惩处。饬属遵办，并布告知”；（2）对于金融新闻，“决定不准任意登载，悉听本府统一宣传，使无淆乱人心之记载”；（3）召集银行公会、银钱业公会、市商会等协议积极办法，“令各银号联络一致，组织公库”，并由银钱业公会以400万元贷款借据向银行公会抵押现款200万元。这些措施实施后，“本市银号危机逐渐平复，即已倒之聚盛源、同元祥亦声明可以复业矣”。然而，6月22日，中国农民银行再次发生挤兑风潮，市面上已出现拒绝行使该行钞票者。北平公安局先后逮捕有意扰乱者14人后，当晚即已平息。袁良认为，“本市金融原极枯涩，来日变化殊切隐忧，但能补救，惟力是视”^[87]。对此，汪精卫于6月24日复电，肯定了“平市金融风潮处置适当，深用嘉慰”；同时提出，“此间已交财政部注意，仍希继续防止为妥”^[88]。

1936年8月，在整理重庆平民银行一案中，四川省政府的注资起到了关键作用。重庆平民银行于1928年开业，当时股本总额为10万元。1932年增加股本总额为25万元，先收1／2，计12．5万元。1934年改组，旧股作为5折，连同新股本，共收足25万元。1935年又增收新股13万元，共收足股本总额为38万元。其间，因受四川省政府整理证券及其他呆帐等项的损失，亏折达50余万元之巨，至1936年因营业亏损，已有停业趋势。四川省政府及该行各股东主张设法维持，财政部驻四川特派员公署也多次劝告，“须顾及储户及债权人之利益”。四川省主席刘湘提出，拟增加资本17万元。8月20日，该行召开股东会，决议接受省政府辅助的资本17万元，继续营业，以谋发展，同时详加清理过去帐目。该行各股东打算再筹集股本25万元。至此，重庆平民银行暂告平稳过渡^[89]。

抗日战争后期，由地方政府监管银行的职责更为明确，也更为具体。1945年4月18日，财政部公布《财政部授权各省财政厅监理县银行业务办法》，共9条，规定财政厅对各县银行（包括省辖市银行）业务的监督管理事项为：审核各县银行业务计划、决算及放款业务，日计表及存款、放款、汇兑等报表；督促各县银行提缴存款保证金；纠举县银行违法事件等。财政厅如对县银行有应兴应革事项，得向财政部建议，但不得自行发布有关县银行之单行法规。财政厅对各县（市）银行应视分布情形，每行每年至少检查2次。财政厅应按季将监督管理县（市）银行业务情形，编制报告呈请财政部查核^[90]。

1947年9月1日，国民政府公布施行的《银行法》第12条，对银行业的主管机关专门作出明确规定：“中央主管官署为财政部；地方主管官署，在省为财政厅，在直辖市为财政局。”^[91]

总体而言，近代中国政府的银行监管机构设置，尚缺乏严密统一的组织，因而其权威性和独立性都受到了很大的影响。无论是晚清政府时期的户部、度支部，抑或北京政府和南京国民政府时期的财政部，虽已明确作为政府对银行业监管的主管机构，但主司银行监管的职能部门，在其内部只是一个相当于司局级的内设部门，在以“官本位”为重要特征的中国社会中，其能量自然非常有限。在抗战期间设置的四联总处，与财政部权责有所交叉，且对国家行局以外的银行机构监管严重缺位；金融监理局、银行监理官办公处以及金融监理局等，大都是针对局势变化而临时设置，颇有“头痛医头、脚痛医脚”的感觉，整个监管组织架构缺乏严密的规划。从这一意义上说，其实际执行力自然会受到不小的影响。

【注释】

[1]张德泽：《清代国家机关考略》，学苑出版社2001年版，第49页。

[2]同上书，第292页。

[3]《大清法规大全》，（台湾）考正出版社1972年9月影印版，第3024页。

[4]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1044页。

[5]《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第145—148页。

[6]周葆銮：《中华银行史》第一编“中央银行”，商务印书馆1920年版，第4—5页。

[7]《中华银行史》，第10—15页。

[8]金融管理机构的演变（1935年），财政部财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《国民政府财政金融税收档案史料（1927—1937年）》，中国财政经济出版社1997年版，第391页。

[9]戴铭礼：《五十年来之中国币制》，中国通商银行编：《五十年来之中国经济》，第105—106页。

[10]中华民国临时政府中央行政各部及其权限（1912年1月3日），《中华民国史档案资料汇编》第二辑，第8—9页。

[11]实业部致财政部咨（1912年3月23日），财政部复实业部咨稿（1912年3月27日），《中华民国史档案资料汇编》第二辑，第455—457页。

[12]临时大总统令（1912年2月29日），《中华民国史档案资料汇编》第二辑，第414页。

[13]陈锦涛呈稿（1912年3月3日），《中华民国史档案资料汇编》第二辑，第414—415页。

[14]临时大总统批（1912年3月21日），《中华民国史档案资料汇编》第二辑，第415页。

[15]《中华银行史》第八编“银行通则”，第24—28页。

[16]陆宗舆抄送币制局官制分定职掌等件致财政部咨（1919年1月9日），《中华民国史档案资料汇编》第三辑“金融”（一），第4页。

[17]张辑颜：《中国金融论》，上海黎明书局1936年版，第204—205页。

[18]大总统公布币制局官令（1918年8月10日），《中华民国史档案资料汇编》第三辑“金融”（一），第2页。

[19]财政部总务厅印送泉币司分科职掌令致泉币司付（1919年1月14日），《中华民国史档案资料汇编》第三辑“金融”（一），第6—7页。

[20]金融管理机构的演变（1935年），《国民政府财政金融税收档案史料（1927—1937年）》，第391页。

[21]财政部总务厅印送改订泉币司分科职掌令致泉币司付（1923年12月28日），《中华民国史档案资料汇编》第三辑“金融”（一），第7—8页。

[22]姚传驹撰金融制度私议（1924年），《中华民国史档案资料汇编》第三辑“金融”（一），第232页。

[23]“金融监理局组织成立”，《银行周报》11卷43号，1927年11月8日。

[24]上海银行公会致财政部孙部长等函（1927年11月7日），沪档：S173－1－221。

[25]财政部快邮代电第107号（1927年11月11日），沪档：S173－1－221。

[26]金融监理局组织条例（1927年11月19日），《国民政府财政金融税收档案资料汇编（1927—1937年）》，第391—392页。

[27]“金融监理局改为钱币司”，《银行周报》12卷34号，1928年9月4日。

[28]张辑颜：《中国金融论》，上海黎明书局1936年版，第210页。

[29]财政部钱币司职员眷属及家庭状况（1943年5月13日），二档：三（1）－1830。

[30]参见拙作：《近代中国银行监理官制度述论》，《上海金融》2007年第7期。本书第八章第四节亦有专门讨论。

[31]《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第666—667页。

[32]同上书，第663—666页。

[33]行政院关于抄送加强银行监理办法令（1944年12月14日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第687—688页。

[34]财政部关于检发财政部派驻收复区财政金融特派员公署组织规程令（1945年8月19日），《中华民国金融法规档案资料选编》（下），第1470—1472页。

[35]财政部关于检发财政部派驻收复区财政金融特派员办公处办事规则令（1945年9月22日），《中华民国金融法规档案资料选编》（下），第1480—1482页。

[36]“收复区金融机构财部派员整理”，《银行周报》29卷33、34、35、36号合刊，1945年9月1日。相关内容可参见本书第六章第四节。

[37]“关于结束财政金融特派员办公处之公告”，《银行周报》30卷11、12、13、14号合刊，1946年4月1日。

[38]财政部为转发金融管理局组织规程令（1947年12月7日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第764—766页。

[39]财政部金融管理局办事规则（1947年12月29日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第767页。

[40]“银行公会通（36）字第327号通函”，《银行周报》32卷3号，1948年1月19日。

[41]“穗金管局设汕头办事处”，《银行周报》32卷18号，1948年5月3日。

[42]李立侠：《张公权与中央银行》，载寿充一、寿乐英编：《中央银行史话》，中国文史出版社1987年10月版，第51页。

[43]“汉金融管理局取缔非法钱庄”，《银行周报》32卷3号，1948年1月19日。

[44]广州金融管理局工作概况（1948年3月），二档：三九六－436（8）。

[45]《近代中国金融业管理》，第346—347页。

[46]四联总处第281次理事会议记录（1945年8月23日），重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所合编：《四联总处史料》上册，档案出版社1988年版，第66页。

[47]徐堪：《中中交农四银行联合办事总处之组织及其工作》，中央银行经济研究处编：《经济汇报》1卷5、6期，转引自《四联总处史料》上册，第53—54页。

[48]战时健全中央金融机构办法纲要（1939年9月8日），《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编“财政经济”（三），第9—10页。

[49]寿进文：《战时中国的银行业》，1944年版，第83—84页。

[50]黄立人：《四联总处的产生、发展和衰亡（代序）》，《四联总处史料》，第7—9页。

[51]四联总处关于1940年度分支处演变情况的报告（1940年），《四联总处史料》，第127页。

[52]徐柏园就封存资金后之金融方针给蒋介石的呈（1940年9月8日），《四联总处史料》上册，第290—292页。

[53]徐堪、徐柏园为拟定调整四联总处组织办法草案等呈稿（1942年1月25日），《四联总处史料》上册，第85—87页。

[54]四联总处1942年度重要工作报告（1942年），《四联总处史料》上册，第92页。

[55]中国银行总管理处业分字第元号通函（1943年8月4日），渝档：0287－1－3376。

[56]中国银行总管理处业分字第268号通函（1944年4月17日），渝档：0287－1－3376。

[57]四联总处第295次理事会议记录（1945年11月29日），《四联总处史料》上册，第106—107页。

[58]四联总处第270次理事会议记录（1945年5月24日），《四联总处史料》上册，第134页。

[59]黄立人：《四联总处的产生、发展和衰亡（代序）》，《四联总处史料》上册，第45页。

[60]《近代中国金融业管理》，第280—281页。

[61]《金融周报》19卷17号，1948年10月27日，转引自《四联总处史料》上册，第150—152页。

[62]“四联总处使命完成”，《银行周报》32卷43号，1948年10月25日。

[63]目前，世界上主要国家和地区的金融主管机关大致有三类：一是财政部，二是中央银行，三是另外一个独立于财政部和央行的政府部门。银行业监督执行机关也有以下三种情况：第一类是金融主管机关执行监管职能，如日本、新加坡；第二类是主管机关同其他机关一起执行监管职能，如美国、德国、加拿大、法国等；第三类则是金融主管机关与金融监管执行机关完全分离，或是前者对后者授权，或是后者对前者负责，如英国等。参见周林主编：《世界银行业监管》，上海财经大学出版社1998年10月版，第16页。

[64]参见刘慧宇：《论国民政府中央银行的金融监管职能》，陈红民主编：《中华民国史新论》“经济社会文化卷”，生活·读书·新知三联书店2003年8月版，第44页。

[65]银行注册章程施行细则（1929年4月20日），《国民政府财政金融税收档案资料汇编（1927—1937年）》，第648页。

[66]刘慧宇：《中国中央银行研究（1928—1949）》，中国经济出版社1999年1月版，第245页。

[67]中央银行1942年度营业报告（1943年2月），《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编“财政经济”（三），第376—378页。

[68]四联总处订定之中中交农四行业务划分及考核办法（1942年5月28日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第659页。

[69]行政院关于抄送加强银行监理办法令（1944年12月14日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第687—688页。

[70]财政部授权中央银行检查金融机构业务办法（1945年4月2日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第688—690页。

[71]俞鸿钧检送中央银行1945年度营业报告呈（1947年1月30日），《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编“财政经济”（三），第462—463页。

[72]中央银行稽核处组织规程（1946年9月25日），《中华民国金融法规档案资料选编》（上），第702页。

[73]钱币司签呈（1946年2月12日），二档：三（1）－4862。

[74]财政部快邮代电（1946年4月23日），二档：三（1）－4862。

[75]李立侠呈中央银行总裁副总裁（1946年5月2日），二档：三（1）－4862。