业务范围监管

第五节　业务范围监管

一、相关法规对银行业务范围的具体规定

1908年清政府颁布的《银行通行则例》对银行的定义作了界定。《则例》规定，“凡开设店铺经营左列之事业，无论用何店名、品牌，总称之为银行，皆有遵守本则例之义务”，并具体列举了包括各种期票、汇票的贴现，短期拆息，经理存款，放出款项，买卖生金、生银，兑换银钱，代为收取公司、银行、商家所发票据，发行各种期票、汇票，发行各种市面通用银钱票等共9种具体事业^[176]。从另一角度分析，这实际上也明确了银行的业务范围。

北洋政府于1924年起草的《银行通行法》，对银行的定义和业务范围重新进行了界定。《银行通行法》规定，“凡开设店铺，经营存款、放款、汇兑、贴现等业务者，无论用何名称，均认为银行”。《银行通行法施行细则》进一步规定，遵照《银行通行法》设立的商业银行，其营业范围除《银行通行法》有规定者外，还可经营下列附属业务：（1）买卖生金银及有价证券；（2）代募公债及公司债；（3）保管贵重物品；（4）代理收付款项等^[177]。

南京国民政府于1931年公布的《银行法》规定，凡经营下列业务之一者为银行：（1）收受存款及放款；（2）票据贴现；（3）汇兑或押汇。经营上述三项业务之一而不称银行者，视同为银行。同时规定，银行得兼营下列附属业务：（1）买卖生金银及有价证券；（2）代募公债及公司债；（3）仓库业；（4）保管贵重物品；（5）代理收付款项。银行非经财政部核准，不得经营信托业务；该法施行前兼营信托业务的银行，不得以银行的资本与法定公积金抵充。银行不得为商店或他银行、他公司之股东；其在本法施行前已经出资入股者，应于本法施行后3年内退出之，逾期不出者，应按入股之数核减其资本总额。银行不得收买本银行股票，并以本银行股票作借款之抵押品。除关于营业上必需之不动产外，不得买入或承受不动产；因清偿债务受领之本银行股票，应于4个月内处分；受领之不动产，应于1年内处分^[178]。

抗战爆发后，财政部对银行业务范围的监管更为严格和具体。1940年8月7日，财政部公布的《非常时期管理银行暂行办法》规定，凡经营收受存款及放款、票据贴现、汇兑或押款各项业务之一而不称银行者，视同银行。因此，除银行外，凡钱庄、银号、信托公司等也都包括在内。该办法明确规定，银行不得直接经营商业或囤积货物，并不得以代理部、贸易部或信托部等名义，自行经营或代客买卖货物；禁止银行从业人员经商；官办或官商合办之银行，其服务人员一律视同公务人员，不得直接经营商业^[179]。1941年12月9日，国民政府公布了修正后的《非常时期管理银行暂行办法》补充规定：银行不得另设商号自行经营商业；非经奉财政部特准，不得买卖外汇；银行服务人员利用行款经营商业，以侵占论^[180]。

由于信托业在当时环境下性质已发生了“变异”，财政部予以了特别关注。1944年5月1日，财政部渝钱戊字第51076号训令称：值兹严格管理银行业务，并限制私设银行及信托公司之际，为严整金融阵容，并防杜兼营信托业之银行假借信托名义，兼营商业或移用信托存款发生纠纷起见，除业经本部核准兼营信托业之银行，应严格依照信托部章程办理，并由部随时监督外，所有银行钱庄暂时一律限制增设信托部，“以便管理而重银行系统”^[181]。

抗战胜利后，相关法规对银行的业务范围作了进一步调整和规范。1946年4月17日公布的《财政部管理银行办法》规定，凡经营收受存款及为放款、票据贴现、汇兑或押汇各项者，为银行；收受存款而不称银行者，视同银行。同时明确规定，银行除下列附属业务外，不得兼营他业：（1）买卖有价证券；（2）代募公债或公司债；（3）仓库业；（4）保管贵重物品；（5）代理收付款项。该办法还规定，银行不得为商店或他银行、他公司之股东，但经财政部之核准，得投资于生产建设事业。银行不得直接经营工商事业，并不得囤积货物，或设置代理部、贸易部等机构，或以信托部名义代客买卖货物，或为其他投机买卖之行为。银行不得收买本银行股票及承受本银行股票为质押品，除关于营业上所必需之不动产外，不得买入或承受不动产；因清偿债务受领之本银行股票，应于4个月内处分；受领之不动产，应于1年内处分。银行服务人员不得挪用行款，或以贷放方式利用行款，违者以侵占论罪^[182]。

1947年9月1日施行的《银行法》规定，银行业务范围如下：（1）收受各种存款；（2）票据承兑；（3）办理各种放款或票据贴现；（4）国内汇兑；（5）特许经营之国外汇兑；（6）代理收付款项；（7）仓库及保管业务；（8）买卖有价证券及投资；（9）代募或承募公债、公司债及公司股份；（10）特许买卖生金银及外国货币；（11）受托经营财产。同时明确，以上业务范围中，第1项至第6项为银行主要业务，第7项至第11项为银行附属业务。《银行法》将银行分为商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司和钱庄五个类别，并分别规定了各自的业务范围，强调“银行不得经营其所核准登记业务以外之业务”，具体如下。

商业银行得经营下列业务：（1）收受普通活期、定期存款；（2）办理各种放款或贴现；（3）票据承兑；（4）办理国内汇兑；（5）经中央银行特许办理国外汇兑；（6）代理收付款项；（7）买卖公债、库券及公司债；（8）办理与其业务有关之仓库或保管业务；（9）投资于生产、公用或交通事业；（10）代募公债、公司债及公司股份；（11）经中央银行特许收受外国货币或买卖生金银。

实业银行得经营下列业务：（1）收受普通活期、定期存款；（2）对农工矿及其他生产、公用或交通事业，办理各种放款、票据承兑或贴现及汇兑；（3）代工矿业及其他生产、公用或交通事业办理收付款项；（4）代工矿业及其他生产、公用或交通事业募集股份或公司债；（5）买卖公债、库券、公司债及其他债券；（6）办理与其业务有关之金库或保管业务；（7）投资于农工矿业及其他生产、公用或交通事业；（8）办理国家银行指定代理之业务。

储蓄银行得经营下列业务：（1）收受活期储蓄存款及通知储蓄存款；（2）收受整存整付、零存整付、整存零付及分期付息之定期储蓄存款；（3）收受普通活期、定期存款；（4）办理各种放款；（5）办理国内汇兑；（6）代理收付款项；（7）买卖公债、库券及公司债；（8）办理以有价证券为担保之放款；（9）办理与其业务有关之仓库或保管业务；（10）办理生产、公用、交通事业及有确实收益之不动产抵押放款；（11）购入他银行承兑之票据；（12）以本银行定期存款为担保之放款；（13）代募公债、库券及公司债。

信托公司得经营下列业务：（1）管理财产；（2）执行遗嘱；（3）管理遗产；（4）为未成年人或禁治产人之财产监护人；（5）受法院命令管理扣押之财产及受任为破产管理人；（6）收受信托款项及存款；（7）办理信托投资；（8）代理发行或承募公债、库券、公司债及股票；（9）承受抵押及管理公债、库券、公司债及股票；（10）代理公司股票事务及经理公司债及其他债券担保品之基金；（11）代理不动产孳息收付事项；（12）代理保险；（13）管理寿险债权及养老金、抚恤金等分期收付。

对于钱庄的业务，则规定为“依照各地钱业习惯，经营商业银行业务”^[183]。

根据《银行法》第14条规定，“银行之种类应在其名称中表示之，本法公布施行前已登记之银行名称，与其种类不相符合者得不予更改，但应于一定时期内调整其业务”；第118条规定，“凡经营银公司、银号、票号及其他类似之银钱业者，应于本法施行后一年内，按其业务性质，依本法修正组织，申请中央主管官署为营业登记”^[184]。据此，财政部于1947年10月22日以财钱戊字第17442号训令银钱业：“兹规定在《银行法》公布施行前，核准登记之银行，其名称与其种类不相符合者，应于该法公布后一年内调整其业务，或更改其名称；又，银行名称未表示其种类者，应即予以表示，仍呈部变更营业登记。”^[185]10月30日，财政部又发布财钱戊字第17818号训令：“所有以前经本部核准营业登记之银公司、银号、票号及其他类似之银钱业者，应即遵照规定，分别按其业务性质，将银公司改为商业银行或实业银行或储蓄银行；银号、票号及其他类似之银钱业，则一律改为钱庄，于一年内呈请本部变更营业登记；至钱庄之资本，如合于本部颁行银行最低资本额之规定时，并得依《银行法》第九十三条之规定，改称为银行。”^[186]

但严格区分商业银行和实业银行的经营范围事实上是相当困难的。由于健全的资本市场尚未建立，缺乏控制长期资金来源的能力，经营真正意义上的实业银行几乎是不可能的。因此，欲使当时名为“实业”、“工业”、“矿业”、“垦业”、“盐业”等字样的专业银行调整其业务，事实上也是不可能的。因此，财政部训令发布一年后，“多数仅在原名中嵌入了‘商业’二字，藉符规定”，如浙江实业银行即改称为“浙江第一商业银行”；钱庄业为划一名称起见，原名“某某银号”者，统改为“某某钱庄”；然而，“召开股东会修改章程，变更登记，从墙壁上的石字招牌改起，改到内部章戳簿据，不知添了多少麻烦和浪费了多少金钱”^[187]。

二、对普通商号经营银行业务的取缔

企业商号吸收社会储蓄在近代中国是一个普遍现象，这种现象在20世纪20年代后发生了演变，成为企业商号发展壮大的重要资金来源^[188]。需要指出的是，在加强对银行业务范围监管的同时，监管当局对普通商号经营银行业务也进行了控制和取缔。

1927年12月，根据市民向金融管理局举报，位于上海法租界大马路66号上海惠利商业储蓄银公司私自发行奖券，“一月之中开奖数次，使租界开破坏法权之端，使官厅失法令执行之效，实触犯刑律妨害公务之罪”，该奖券名曰上海惠利商业储蓄银公司定期有奖储蓄证券，每号分为10联，每联1元。财政部认为“发行奖券未据呈请本部核准，私行售卖，殊属不合”；并提出，“查商人开办奖券，易滋生流弊，迭经严禁在案，该惠利公司现在发行奖券，显违部令，自应严行禁止”^[189]。

1930年初，“各省市地方，每多普通商店，亦假借名义，擅营储蓄，尤以上海一地为最甚，五花八门，无奇不有”。上海银行公会认为，沪市各商号，竞以兼营储蓄为招揽营业之揭橥，宣传广告，触目皆是，一时相习成风，其实际保障如何，殊难臆断，社会不察内容，投入存款，动逾巨万，倘有疏虞，贻害平民生计，为祸至酷，特呈财部对于储蓄事业，请求限制冒滥。为此，财政部提出，凡各银行专办或兼办该项业务，非呈经核准，不得营业，盖所以保障储户安全，巩固平民生计也；既未经呈准有案，其资金之多少，与夫储金如何运用，概不得知，吸收者尽是人民之膏血，设一旦有亏倒情事，则受害者何可胜计，实于社会安全、人民生计关系至巨，职责所在，自应切实查禁。为此，咨请上海特别市政府查照，并转函租界当局暨特区地方法院等，切实查禁^[190]。

1931年1月24日，实业部电令上海市社会局：迩来各地商民，往往有未经核准，擅营储蓄事业，并利用社会弱点，以厚利及有奖办法吸收平民零星储款者，而各地银行又复有未经呈准公司注册，擅用有限公司名义，冀图避免无限责任等情事，尤以上海为最多。该局以后对此等非法储蓄，务须严加取缔，其银行未经呈准注册，擅用公司名义者，并应严令即日呈请注册，否则函请法院依法严办，事关社会金融，毋稍姑宽^[191]。

1931年2月，根据财政部的咨请，上海市社会局发出训令：“查商号兼营储蓄，系属违章经营，流弊滋多，本局正在分别取缔，设立公司，尤宜恪遵公司注册暂行规则，呈请主管官厅注册，俾资稽考。”上海市社会局同时要求，“仰迅将所办储蓄部克日停止收款，限一个月内将各户储金逐一清还，所有办理结束情形，限于文到十日内先行呈报核准，其公司之未经遵章注册者，并应迅即呈请注册，事关奉令取缔，毋得视为具文，致干未便，切切。此令”^[192]。

1935年7月31日，重庆市银行业同业公会呈报财政部：“查兼办储蓄各银行遵令交存储款保证准备，原系谋一般存户之保障，而按之事实，各地普通商号，仍多自由吸收类似之储蓄存款，揆之情理，似嫌未洽，应恳钧部重申前令，切实取缔，或亦令其照缴保证准备，用期公溥而资保障。”^[193]为此，财政部于8月19日批复重庆市银行业同业公会：“所请取缔各地普通商号自由吸收类似储蓄存款一节，核与本部通案相符，业已咨请四川省政府，并令四川省财政特派员切实查禁矣。”^[194]同日，财政部令四川财政特派员：“查储蓄业务，关系社会金融、平民生计甚巨，本部对于各银行办理该项业务，非呈经核准，不得营业，限制綦严。至普通商号假借名义吸收存款，不独有违法令，且其资金之多寡与夫储金之如何营运，概不得知，设一旦有亏倒情事，则受害者何可胜计，曾经本部于民国十九年四月间通咨各省市政府饬属查禁在案。兹据前情，自应重申前令，以防流弊而安市面”，要求“切实查禁，并将遵办情形具报备查”^[195]。财政部同日还咨请四川省政府“迅予通饬所属切实查禁”^[196]。9月12日，四川财政特派员公署呈财政部，将“从严查明切实禁止具报”^[197]。9月30日，四川省政府也咨复财政部，表示已“通令各区行政督查专员及各市县政府遵照，切实查禁”^[198]。

但此后，普通商号吸收储蓄存款的情况并未真正得到有效遏止，“各地普通商号仍有自由吸收类似储蓄存款情事”。财政部认为，“储蓄业务，关系社会平民生计至巨，对于各银行办理该项业务限制向来綦严，非呈经核准不得营业；至普通商号假借名义，吸收存款，不独有违法令，且其资金之多寡，与夫储金之如何营业，概不得知。设一旦有亏倒情事，则受害者何可胜计”。为此，财政部于1935年底再次发出通令，规定普通商号不准吸收储蓄存款，“以防流弊而安市面”^[199]。

抗战爆发后，财政部依然十分关注普通商号兼营银行业务之事。1940年10月11日，财政部渝钱银字第35777号代电各省市政府指出，《非常时期管理银行暂行办法》第1条第2项的规定，即“凡经营收受存款及放款、票据贴现、汇兑或押汇各项业务之一而不称银行者，视同银行”，系指经营上项业务之公司、银行、钱庄等而言；至于普通商号，“自应依照本部迭令办理”。代电再次重申禁令：如果普通商号有兼营吸收存款或办理汇兑情事，应即严加取缔，并奖励举发，从严究办，“藉以保障存户安全，而维银行正常业务”^[200]。

抗战胜利后，商号私收存款的现象依然大量存在，财政部进一步加大了取缔力度。

1946年6月10日，财政部发出财部京钱庚一字第29号代电指出，“兹据报各地公司、商号仍有高利私收存款、擅设存款部或储蓄部等情事，不特有违政令，扰乱金融，且亦刺激物价，亟应重申禁令，严予制止”^[201]。

10月21日，财政部京钱庚三字第3504号训令指出，根据新颁《管理银行办法》第1条第2项“吸收存款而不称银行者视同银行”之规定，普通商号收受存款，当然应当绝对禁止；“至于普通商号因调拨款项、办理汇兑，或因运用资金、办理票据贴现及以现款贷与有关方面，而非恃吸收存款为贷放者，均不在取缔之列”，但同时规定，“惟应有本身业务某一行为之合法证件以资证明，不得假立名目巧取兼营”^[202]。

11月2日，财政部京钱庚三1294号代电指出：“查自物价高涨，市场利率随商业利润而俱增，乃发生所谓地下钱铺者非法经营银行业务，并以高利贷放盘剥取利，扰乱金融，助长投机，莫此为甚。虽迭经查获，依照本部管理银行办法内所定私设行庄之罚则，勒令停业，处以罚锾。顾此类钱铺，多属临时组合，附设于住宅或商店之内，查获既已不易，纵被发觉处罚之后，仍可易地另设，照旧营业。核其所为，显已触犯刑章，亟应依法严惩，以资禁革。”代电认为，“地下钱铺得以猖獗，自系乘他人急迫、轻率、无经验以遂其高利贷放，非法取利之企图”。财政部并强调：“嗣后凡经查获此项案件关于擅设行庄情节，仍应报部依照管理银行办法处罚。至触犯刑章部分，应并将人犯证件径送该管法院依法究办，以资惩儆”^[203]。

1947年12月27日，财政部明确指出：“《银行法》对于钱庄之定义已有明确规定，其非经营银钱业务，袭用钱庄名称暨以兑换货币为业，或以代售公债、库券、奖券、印花为业，假借钱庄银号名称者，依法均应予以取缔。”^[204]

1948年11月22日，财政部京钱庚三字第270号代电中央银行，明确了普通公司商号兼营银行业务的限制标准。关于查获公司、商号兼营银行业务之处罚，除已登记之公司、商号仍依照原规定标准、程序处理外，“其未履行登记之公司、商号，如经查获有兼营银行业务情事，无论其业别如何”，由财政部“径行饬知当地主管官署勒令整个停业”，同时转知工商部，“就公司延不登记部分，依照《公司法》予以处罚”；至于商号延不登记部分，则于财政部“行知勒令停业时，一并转知当地主管官署，依法执行处罚”^[205]。