银行监理官与《取缔纸币条例》

第二节　银行监理官与《取缔纸币条例》

北京政府时期，法律不仅将发行权赋予中央银行，而且专业银行、商业银行、省地方银行、银钱行号大多具有发行权。

1913年4月参议院通过的《中国银行则例》规定，中国银行有代国家发行国币之责^[8]；同时由财政部咨外交部转知各国银行，声明“中国银行系国家中央银行，以免误会”^[9]。1914年北京政府呈颁《交通银行则例》，规定交通银行替政府承担发行钞票的业务，“交通银行受政府之特许发行兑换券，其办法照财政部所定之银行兑换券则例。但发行式样、数目及期限另由银行呈请财政部核定”^[10]。

北京政府时期中、交两行并没有垄断货币发行权，同时期的立法又授予其他银行包括各省银行以货币发行权。1922年11月，北四行仿效英国银行联合准备库在“联合营业事务所”的基础上成立四行联合准备库，共同发行中南银行曾获批准的钞券，实行全额准备、准备库帐目完全独立，同时建立严格的稽核制度；由于准备充足、信誉卓著，其发行额最高曾达7　228万元^[11]。但从某种意义上说，这种做法是钻了法律的空子，借用了中南银行发钞的许可证。

为加强对纸币发行的监管，北京政府先后采取了多项重要措施。设置各省官银钱号监理官是其中一项重要内容。

民国成立之初，新的法律尚未出台，而旧有法规又很难适用，加上辛亥革命前后各省为补贴军政费用开支，纷纷滥发纸币及军用票等，一时纸票骤增，准备空虚，兑现无由实现，币价日趋跌落。1913年1月，大总统颁发手令，严禁各省官办及官商合办银钱行号滥发纸币。同年12月23日公布《各省官银钱行号监理官章程》^[12]以及《各省官银钱行号监理官办公规则》^[13]；并随章程公布，任命各行号监理官，执行监督职务。1914年2月，财政部以各省纸币仍有继续发行的趋势，特饬令各监理官严查报告，并训令各省民政长官严禁滥发。1914年1月21日，财政部就严禁官私立银钱行号私发纸币，向各省民政长发出第132号训令，内称：“查官私立银钱行号私发纸币，业经本部禁止在案。现在叠据各处税关报告，搜获私印纸币已有多起。各省官银钱行号监理官报告，各省官银行亦有未经本部核准私行定印各情事，殊属目无法纪，亟应严审告诫，设法取缔。除通令外，合即令仰该民政长迅即通告官私立银钱行号，嗣后不得私印私发，自干咎戾。并通令县知事、警察厅严饬石印局、印书馆等处，嗣后如有定印纸币者，应即呈报各该管官厅转呈本部核准，方可承印。其已印之票，应令悉数缴呈销毁，报部存案，以维币政。”^[14]

监理官章程的制定，起初是为取缔官立及官商合办的银钱行号，后政府又认为各省商办银钱行号同样有取缔的必要，便于1914年3月20日，将章程修正公布，扩大了管制范围：凡官立、官商合办及商办的银钱行号，凡发行纸币者皆适用之。^[15]

当时的货币制度尤其是纸币发行极为紊乱，而尤以东北为甚，“钱法之乱，今日已极，通国皆然，东省为最。曰现银，曰票银，曰大龙洋，曰站人，曰北洋，曰小龙洋，曰银元票，曰钱票，曰羌贴，曰老头票，曰钞票，种类之多，纷歧错出，兹不过举其荦荦大者”^[16]。当时社会各界对此颇有微词，“迩者纸币为辅助现币最良之政策，政府有特别统一发行之权，不容他人有创立银行私自发行之权，此乃世界各国之通例，所以保全纸币信用也。吾国纸币行之已久，尚无成效，无论官私纸币，屡失信用，折扣停兑，险象环生，而欲希望利用纸币者难矣”^[17]。

为控制纸币发行，北京政府在监管方面另一重要举措是先后制定和修订了《取缔纸币条例》。1915年冬，财政部签呈大总统，详细报告了中国银行兑换券未能迅速推广的原因以及进行的方法，文中论及各省纸币发行情形时称：“自辛亥以来，各省官银钱号滥发纸币，数累巨万，虽迭奉明令，严禁增发，并由本部分别省份，设法收回，然财力不充，全数收回者，仅广东、浙江两省，其余如吉林、黑龙江、江西仅收一小部分；如四川、贵州，正在开始收换；湖南、广西尚未着手。统计各省官票，尚有一亿三千余万元。其他私立银行及外国银行所发纸币，为数亦复不赀。”^[18]大总统阅签呈后，决心整理，于1915年10月颁布《取缔纸币条例》9条，禁止已设与新设银钱行号发行纸币，已发行者，不得增发，并依规定限期完全收回^[19]。

《取缔纸币条例》颁行后，实施过程并不顺利，出现了不少新的情况。

地方官员有为之说情，请求宽限的。1915年12月31日，福建巡按使许世英向财政部提出，福建省“真实资本之商家十仅一、二，藉钱商周转为活动本者，十居八、九，若一旦将钱商纸币收回，则钱商闭歇，各商必受影响，商情困滞，则生计必为之奇穷。又况外人银行信用日著，更可利用此时机，而扩张其势力，此节尤宜顾及”；并建议，“国家银行及地方银行实力未充之时，似不宜急遽以行，反以妨碍地方之金融，而增长外人之利益”，建议“准予变通宽限”^[20]。

也有不少地方置之不理，并引起当地市民强烈反应。1919年10月，有直隶乐亭市民徐桂山向财政部举报，“乃近有投机射利之徒，在本部设立一有限公司，名曰农业银行，实以发行纸币为营业目的。又明知其有干例禁也，故隐其名曰存票，而债权无记名，转让不记载，何存票之于有。且察该币里书，一则曰周转市上零币，再则曰支取通用俄币。是固自认该币继承俄币矣，特于票面巧立名目，规避官厅之干涉耳”^[21]。1920年6月，江苏东台袁伯勤向财政部控告，认为张詧组织的通泰盐垦汇兑所私发纸币，“其形模花纹俨然与国家银行所发之纸币无异，中印张詧肖像，又俨然与国家纸币印有大总统肖像相同；且数目成整，无支付人及支取年月，应认为纸币无疑，实违背大部所订取缔纸币条例之规定”，并特别强调，“况中印肖像，隐隐与大总统相颉颃，似有脱离国家之意”，请求财政部予以取缔^[22]。

政府主管部门对此也感到问题不少，需要进一步改进。1918年，兼署财政总长曹汝霖在给大总统的呈文中称：“中国、交通两银行，为政府特许发行之银行。然各省之官银钱号，既各以习惯，而发行银铜钞票，即私设之银行钱铺，以及寻常之商号，亦有以所在省分之特别情形发行钞票者。发行之制度既不一致，准备之虚实复非确定，因之而信用之厚薄，亦大相径庭。发行过滥，市价折扣之事，比比而有，人民所受无形之损害，说者或比之于洪水猛兽，亦非太过。此纸币亟当整理之理由也。”^[23]

1920年大总统颁发教令，述及《取缔纸币条例》颁行后情形时称：“发行纸币为国家银行之特权，前经财政部厘定《取缔纸币条例》，颁行已久，限制綦严。乃近以各省官银钱行号，往往藉口周转，任意发钞，种类既参差不齐，准备亦虚实难究”。并要求“财政部会同币制局，详订限制办法，通饬遵行，并责成各银行监理，严密纠察。嗣后各省官银钱行号，概不准擅发纸币，其已发者，应即遵照《取缔纸币条例》，确定限制，逐渐收回，毋得再有增发，以祛积弊而维币政。”^[24]大总统教令颁下后，财政部与币制局于1920年6月27日将前颁《纸币取缔条例》扩增为14条，呈准重新付诸实施。前后两个条例要点大致相同，主要包括以下四个方面：

一是限制发行。凡新设之银钱行号，或现已设立，尚未发行纸币者，皆不得发行。本条例颁行以前设立之银钱行号，其发行纸币，业经财政部依法令核准有案者，仍准发行，但以后不准逾额增发；前项发行纸币之银钱行号，其原定有营业年限者，限期满将所发纸币全数收回，不得延长年限；其无营业年限者，由币制局暨财政部得定期限令收回所发纸币。本条例颁行以前设立之银钱行号，其发行纸币并未经财政部依法令核准有案者，应自本条例颁行之日起，6个月以内，呈由地方官查明发行数目及准备金后，转报币制局暨财政部，核定发行数目，暂准发行；惟币制局暨财政部得随时定期限令收回。本条例未经颁行以前，有非银钱行号发行纸币者，限至本条例颁行后1年内，全数收回。

二是充实准备。各银钱行号依法发行纸币，应负随时兑现之责；前项纸币至少须有6成现金准备，其余得以政府发行之正式公债票，作为保证准备；其有特别情形，未能照办者，须呈请币制局暨财政部核办。

三是换印新票。各银钱行号依法发行之纸币，遵令不逾额增发，遇有破烂，必须更换新票时，应先呈请币制局核准后，交印刷局印制，并将纸币样张呈送币制局备案。各银钱行号依上述规定更换新票时，其收换办法为：（1）如向币制局呈请发给新纸币100万张，第一批只准领运1／3或1／4，其数目由币制局核定，俟旧票悉数收清后，方准依次领运第二批、第三批；（2）收回旧票，即责成各地方官派员，或由监理官点验，截角封存，转报币制局备案。

四是检查表报。发行纸币之银钱行号，应每月制成发行数目报告表、现款及保证准备报告表，每半年制成收支对照表、财产目录表，由地方官或监理官呈币制局暨财政部。发行纸币的银钱行号，得由币制局会同财政部，随时派员或委托其他机关，检查其发行数目、准备现状及保证品，并其他有关之各种帐册单据。

此外，对擅自发行、逾额发行、准备不足、擅换新票、不依规定接受表报检查等，详细规定了罚则，或科经理董事以罚金，或取消其核准之发行权^[25]。

这一条例于1920年6月底公布，7月即发生直皖战争，中央政府对纸币的整理又再次流产。此后，钞券发行混乱情形未见根本好转，并在社会各界引起强烈不满。

1920年2月，全国银行公会联合会议在给财政部的建议中称：“民国币制破坏扰乱，甚于前清”，并指出，“乃三年来凡称中外合办之银行，无不特许发行纸币，即一二与政府当局有关系之银行，亦享此特权，致令市面纸币杂驳，商民疑惧。究竟政府对于兑换券制度执何方针，何者宜准，何者宜斥，未闻有所宣示，而对于发行者亦未尝有检查监督之举，流弊所至，必致相率滥发，扰乱金融，一旦有挤兑之事，全国将蒙其殃”^[26]。1921年7月27日，北京银行公会针对政府特许华威、中南等银行享有钞票发行权，致函币制局提出，“是不啻已病之夫，更加饮以鸩毒”。北京银行公会同时提出，“惟顾念国家财政、币制前途，以及同业之安危起见，仍不能不请政府审前顾后，有所防维，一面早将制度确定，俾国人有所遵从。凡不应发行之银行，其从前暂得之权，亟应规定检查监督之方，及渐次收回之法，未发行之行，即一律截止，庶几正本清源，当有澄清之一日”^[27]。1924年12月，密云县市民代表白荣等，控告密云县商会会长宁权与县署勾结，大出纸币危害地方，“惟恐他人从而效尤，抵制之法，乃自备木戳一个，谓出纸币者须由会长盖戳，其实暗行专利，刁难百出，遂其所欲而后已”，请求财政部“依照取缔纸币条例，勒令限期定价收回”^[28]。

各地军政长官以军事名义滥发钞票，更是监管当局非常棘手的问题。1926年1月7日，山东保安总司令、省长张宗昌为筹措保安军饷糈，颁发了山东临时军用票条例训令，所附《山东省军用票行使暨兑换条例》称：“本省为筹办饷糈，维持治安，调剂金融，不加赋税，免轻人民负担起见，发行此票，定名为山东临时军用票。本票由官印刷局一期印800万元，俟军事结束，即行一律兑现。本票使用与现金无异，商民交易不得因此抬高市价，并准纳粮完课及报解一切赋税、车船、邮电、军政、交通等等机关，无论官民，一律收受。倘有拒绝使用，或勒索折价兑换，损坏本票信用者，一经查出或被告发，决以军法惩处。”^[29]1927年1月25日，北洋政府镇威第三、四联合军团司令部就兵站库券发行事宜，专门咨请财政部，内称：“案照本军团部所属各部队应须粮秣，有时酌发代金，就地购买，以期确实。惟师行各地，圜法不一，军民交易，诸感不便，动致隔阂。兹为力谋补救，便利商民起见，特发行兵站库券三百二十万元，专为发给代金之用，军行所至，与现洋、兑换券一律流通使用，并由本军团兵站处附设兵站库券事务局经理此事。”在所附的《镇威军第三、四联军兵站库券发行章则》中载明，兵站库券“可交纳各项课赋、税捐、罚金、讼费，购买中国铁路、邮政、轮船等票及交纳运费、电报费，一切官款出纳及商民交易”^[30]。财政部居然准许此事，并于同年8月10日专门发出第327号训令，“为便利行使，杜绝流弊起见”，将原锌版印刷的库券改为钢版印刷，并通知相关省份和海关“一体遵照行使”^[31]。

1923年币制局第二次裁撤后不久，接管原币制局所管钞券各事项的财政部泉币司，就整顿钞券提出下列办法。（一）各银行发行纸币漫无限制，殊为可虑，兹酌定整顿办法如下：（1）各省官银钱行号发行纸币，拟呈明暂以1923年底所发实数为限，不得逾额多发。如有特别事由，必须暂行增发者，应由部专案呈准，再行办理。至已经发行之纸币，应由各省自定切实整顿办法，加筹准备，以维信用。（2）经部核准有案之发行银行，应调查实收资本、公积金等项，并考察市面信用，及行内发行库之组织、准备金存储之方法等，定一标准，酌定各行发行数目，以后不得逾额发行。如查有准备空虚、信用不佳者，应即停止其发行。（二）各银行以后由分行发行纸币，必须先经地方官或监理官报由本部核准后方准发行，以示限制。至从前发行纸币各分行，应令监理官查明呈报候核。（三）各银行从前所印纸币，其订印总数以及加印地名数目，拟由司酌定表式，分别调查清楚，存案备查。（四）各银行以后订印纸币，必须先行呈由地方官或监理官查核，转请本部核准，方准订印。至前币制局核准有案者，准照原案办理，其在外国订印者，亦准一律进口^[32]。

1924年下半年，财政部再次提出8项整顿币制办法，其要点包括：（1）各项旧币改用国币；（2）限期收回流通之纸币；（3）收回纸币换发新币；（4）限一年内切实施行；（5）取缔各银行各银号发行纸币；（6）清查各银行准备金；（7）维持辅币以十进；（8）将各省区旧有小洋，设法收回销毁，一律换发新辅币，用国币流通，以便行旅。为此，业内人士评价道：“近年来，财政部发出关于整顿币制、取缔纸币之文章，不为不多，而所以徒成具文者，虽由各省形成割据，中央政府令不出国门所致，其实财部之于币制，何尝有整顿之决心也。”^[33]

为整饬混乱的纸币发行秩序，政府先后多次要求监理官密切关注各发钞银行的实际状况。为监控各发行银行准备金起见，币制局于1923年9月前后先后两次饬令各银行监理官，严察各行发行钞票与准备金数目。第一次饬令为：“查发行纸币，信用为先，而保持信用之法，首在准备充裕，至于银行内部发行手续，是否整饬，亦与银行信用有绝大之关系，现在时局不靖，人心浮动，事关金融，影响尤大，该监理官在监督发行，务须切实加意检察，以促银行之注意，如有准备空虚，手续紊乱，办理不善之处，应随时从严纠察，并呈本局备核，切勿宽假，是为至要。此令。”第二次饬令为：“查银行发行纸币，运用得宜，固可调剂金融，不善用之，反足扰乱市面，关系綦大，除已通令检察准备金并注意发行手续，应即切实遵办外，所有关于该行纸币流通情形，事无巨细，均应随时调查，妥速呈报，以免隔阂，而资整顿。此令。”^[34]1924年2月21日，财政部训令各银行监理官，将财政部制定旬报表式，转发该行暨发行纸币各分行，照式印制填报，以归划一；并规定银行兑换券流通额、准备金旬报表说明五项。同日又训令各银行，将财政部制定兑换券一览表暨分行所存兑换券一览表两种，转发该银行，按照表式，分别季报、月报，送部以备查核^[35]。

财政部还试图从管理纸币印刷这一渠道，加强对纸币发行的监控。1923年底，财政部长王克敏提出，各省近来对于纸币，任意滥发，“影响于国家财政前途甚巨，而各外国印刷局，复多方兜揽，以致币政愈呈纷乱”，特通令各省区，嗣后发行纸币，必经财部核定，其印刷机关，必由财政部印刷局承担^[36]。至1925年时，“京内外各银行号及官银号遵令交局印制者，不过十之三四，而阳奉阴违者，仍不免十之六七”。财政部印刷局因此提出，“此种现状，不特职局营业前途大受影响，即国家法令亦等虚设，紊乱财政，破坏金融，前途实有不堪设想”，并呈请财政部“根据从前呈准办法，重申前令，限制各银行钞券，一律交由职局印制，似与整理币制，维持营业，两相裨补”。财政部为此饬令各省财政厅转饬发行纸币各银行，钞票一律交由印刷局印制^[37]。

值得关注的是，为管理货币发行，各地的地方政府也采取了一些积极措施。

山东省由省署通令调查各银行状况及取缔纸币，此后又向济南总商会发出训令称：查发行纸币，乃政府特权，除曾经呈准特许者外，所有银钱行号，一概不准发行。其以前发行纸币，原定有营业年限者，限满收回，不得延长年限；无营业年限者，查明额数，限期收回，迭经财政部币制局咨送条例，先后通令取缔在案。乃近年本省银钱行号，遵照条例，安分营业者，固居多数，而阳奉阴违，滥发纸币，及限满延不收回者，亦在所难免，其铜元纸币，尤觉漫无限制，若不严行取缔，财政整理无从着手，亟应重申前令，责成银行监理官，会同警察厅暨各县知事，遵照条例，积极办理，以肃币政，而维金融^[38]。此后，山东省财政厅以济南恒丰泰、厚天祥、谦益、永瑞兴、东汇、吉昌、福祥、德祥、义记、恒祥、协盛兴、庆记、德升泰13家商号所发钱票，于市面金融不无影响，迭训令历城县知事转饬各商号，限于1927年4月底一律将前发之钱票全数收回，惟发钱票之商号，尚恐不止上述13家，倘有遗漏，殊非根本整顿金融之意，特再训令历城县知事切实调查，勿稍徇隐，并将调查情形详为具报。^[39]

1923年冬，江苏徐州各商号滥发钱票，以致扰乱金融，贻害地方，省署于1924年1月22日颁布《修正取缔纸币条例》14条，通令全省各银行号，严行遵守，违者处以5　000元之以下罚金，或取消发行权，并规定兑换准备金至少须备6成以上；并责令各地商会负监察全责，以免再影响商业市面^[40]。1925年12月27日，江苏省省长公署发布第11061训令：“查钱庄商号发行纸币一案，前经本公署令发修正纸币条例，暨苏省取缔纸币条例各一份，行知该道尹派员清查，限两月具复在案。现值军事甫平，此项纸币亟应严行取缔，以杜流弊，合再令仰该道尹迅遵前令，遴派妥员，分赴各县，会同该县知事督饬商会，遵照部省所颁条例，严行清查，究竟发行纸币商号，共计若干家，已发种类若干，票数若干，每家准备金是否六成存储，限文到一月内列表转呈核办，如该县向无私发纸币情事，亦应明白具复。”^[41]

1927年3月，山西省财政厅以年来各县设立钱行为数甚多，为整顿币制起见，拟从事调查，以便取缔，并规定调查之手续，通令各县知事，应依照所列，详细查复。其标准如下：（1）各钱行成立时间及名称；（2）各钱行实在资本；（3）各钱行营业以何者为主体；（4）各钱行纸币种类，及在市民行使之信用有无妨碍；（5）各行纸币兑现系何种手续，及发行纸币之确数^[42]。