对进一步深化税收征管改革的思考

对进一步深化税收征管改革的思考

李早春

20世纪80年代以来，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国的税收征收管理体制和运行机制先后经历了三次大的变革，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的税收征管新格局，基本适应了税制调整与完善的要求。但由于受多方面因素的制约，税收管理中一些深层次矛盾和问题还没有得到彻底解决，影响了税收职能作用的充分发挥和依法治税目标的全面实现。结合当前税收征管实际情况，进一步深化税收征管改革势在必行。

一、进一步深化税收征管改革的意义

当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，广西也处于实现富民强桂新跨越的关键时期，国内外环境发生了深刻变化，税收工作面临新的形势和任务，我们必须客观审视和认真分析当前税收征管工作中存在的不足，紧跟形势发展变化，增强进一步深化税收征管改革的紧迫感和使命感。

（一）进一步深化税收征管改革是经济社会发展的客观要求

当前经济社会发展呈现新的阶段性特征，对进一步深化税收征管改革提出新的要求。深入贯彻落实科学发展观，要求逐步建立和完善有利于促进科学发展和加快转变经济发展方式的税收征管制度机制。中央提出加强和创新社会管理，在税收征管领域中应体现为对纳税人的管理与服务，税务机关必须适应纳税人规模数量、组织结构、经营方式、核算方式、利益诉求的发展变化，进一步明确征纳双方的权利、义务，完善税收征管制度，规范税收征管程序，更加注重柔性管理、优质服务。面对经济社会发展提出的新要求，必须进一步深化税收征管改革，促进税收职能作用的有效发挥，为经济社会科学发展服务。

（二）进一步深化税收征管改革是适应税源状况深刻变化的迫切需要

随着经济全球化和社会主义市场经济的深入发展，税源状况产生了深刻变化，纳税人的数量急剧增长，跨地区、跨行业的大型企业集团相继涌现，纳税人的经营和核算方式不断变化。2000年广西区办理税务登记的纳税人为46万户，2011年为82万户，增加了36万户，增长78%。企业核算和税务处理日趋电子化、团队化、专业化，税收筹划、避税手段层出不穷。面对税源的变化，广西区地税税务干部数量12年来增加不多，2011年，全区在编地税干部9716人，仅比2000年增长20%；基层一线征管人员4858人，其中税收管理员2677人，仅占全区地税在编干部总人数的28%；税收管理员全区人均管户约300户，有的城区甚至超过1000户；部分税务干部素质难以适应形势、任务的变化。经济活动的跨区域化与税源管理的属地化之间的矛盾日益突出，尤其是传统的税收管理员属地划片管户的税源管理方式，已难以适应经济形势的变化。纳税人的法律意识和维权意识不断增强，涉税诉求多样化、服务需求个性化的趋势日渐明显。这些都给税收征管工作理念、管理方式、资源配置、人员素质等带来深刻影响，必须进一步深化税收征管改革，构建符合税源状况的征管格局，提高征管质量和效率。

（三）进一步深化税收征管改革是适应信息技术发展的必然要求

当前，互联网、物联网、云计算等掀起的新一轮信息技术革命，深刻影响着人类的生产生活方式。企业经营和管理电子化、智能化趋势日趋明显，电子商务扩张迅猛。信息技术在促进经济发展、为税收提供巨大税源的同时，也给税收征管工作带来了一系列的难题和挑战。虽然近年来广西区地税税收管理信息化建设取得明显进展，但信息管税水平不高，现有信息没有得到充分利用，第三方信息来源渠道不通畅，征纳双方信息不对称状况日益加剧。特别是相当一部分基层税收管理员仍依靠个体、通过手工等传统方式来实施税源管理，传统的人海战术、以票控税等税源管理方式很难适应信息社会迅猛发展的现实。面对信息化发展的大趋势，必须把握机遇，迎接挑战，以技术改革创新引领税收征管业务的发展。

（四）进一步深化税收征管改革是实现地税税收管理现代化、国际化的现实选择

与形势发展要求和国内外发达地区相比，广西区地税现行税收征管工作存在诸多问题，制约了税收征管工作的发展，必须通过进一步深化税收征管改革加以解决。随着中国—东盟经济自由贸易区的开发建设，广西区“引进来”和“走出去”企业数量将会不断增加，税源国际化趋势也会越来越明显，税收征管必须与国际接轨。多年来，世界发达市场经济国家在实践中形成了一些有效做法，如把提高税法遵从度作为税收征管的重要战略目标，推行税收风险管理，依据纳税人状况实行专业化管理，提高涉税信息获取能力和利用水平，推进组织体系的集中化、扁平化等，近年来国内部分地区按照国际先进理念和做法，结合实际，进行了积极探索，这些为我们改进税收征管工作提供了有益借鉴。

二、进一步深化落实税收征管改革的基本原则和主要任务

（一）进一步深化税收征管改革的总体要求

根据国家税务总局深化税收征管改革的总体要求，结合广西区实际情况，地税系统深化税收征管改革的总体要求是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，构建以明晰征纳双方权利义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以完善征管运行机制为保障的现代化税收征管体系。

深化税收征管改革总体要求的核心是：构建现代化税收征管体系，改革的目标是全面提高税收征管的质量和效率，具体来说就是要“两提高”、“两降低”，即提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本。

（二）进一步深化税收征管改革必须遵循的基本原则

根据改革总体要求，广西区地税系统深化税收征管改革必须坚持以下基本原则：

1．先进理念，本地特色。改革必须与国际接轨，要善于借鉴国内外先进的管理理念、管理制度、管理手段等，既要符合国家税务总局的要求，又要体现广西和各地的特点，因地制宜实施税收征管改革。

2．优化服务，科学效能。坚持征纳双方法律地位平等，把优化服务贯穿税收征管全过程，满足纳税人的正当需求，切实减轻纳税人负担。要运用专业化、信息化等有效管理方法和先进技术手段，合理调整机构职责，优化征管资源配置，完善税收征管流程，提高税收征管的质量和效率。

3．依法行政，监督制约。把依法行政作为税收工作的生命线，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，使税法得到有效执行和普遍遵从。在征管流程和业务信息软件中嵌入内控机制，对税收执法权的行使过程和结果进行督察和全面监督，有效防范执法风险和廉政风险。

4．积极稳妥，循序渐进。注重改革的策略、路径，整体推进，重点突破，分步实施，先试点总结，再全面推广。要处理好目标与现状关系，把远期目标与阶段任务结合好，积极探索，寻找实现改革目标的最佳路径，稳步推进税收征管改革。

（三）进一步深化税收征管改革的主要任务

深化税收征管改革，构建现代化的税收征管体系，实现全面提高税收征管质量和效率的目标，重点要做好以下七个方面的工作：

1．优化纳税服务。以维护纳税人合法权益为重点，切实优化纳税服务，提高纳税人满意度和遵从度。

一要规范纳税服务流程。根据纳税人需求，梳理纳税服务工作流程，确立各个岗位的纳税服务职责和要求，编制岗责明晰、程序规范、操作标准的纳税服务工作规程。

二要优化纳税服务平台。按照标准统一、功能整合、运转协调的原则打造纳税服务平台。全面完成规范化的办税服务厅建设，建设全区统一的地税网站群，强化12366纳税服务热线建设。实现纳税服务热线、地税网站、办税服务厅之间的服务功能整合和互动，逐步实现纳税服务平台与税收征管、办公自动化等税收管理系统信息资源共享，加强与国税局共建国家税务总局统一的12366纳税服务平台，逐步实现共享法律知识库。

三要丰富纳税服务内容。建立健全税法宣传机制，规范税法宣传内容，优化税法宣传渠道。拓展12366纳税服务热线功能，拓宽多种咨询渠道，为纳税人提供准确高效的咨询解答。完善纳税服务便民举措，实行多元化申报纳税方式，优化办税流程，精简涉税资料，落实“两个减负”，提高纳税服务效率。做好纳税风险提醒工作，帮助低风险纳税人消除税收风险。健全征纳沟通机制，强化风险防范机制，建立纳税人诉求管理和争议化解机制，完善税务行政复议制度，切实维护纳税人权益。加强纳税信用评定管理，强化纳税信用评定结果应用，提高纳税服务和税收管理的综合效能。规范行政审批管理，简化审批流程，改进审批方式，提高审批效率。加强社会综合治税，规范涉税中介服务，发挥注册税务师行业等社会组织的服务优势。

2．推行税源专业化管理。按照风险管理的理念重点建立风险管理流程，实施分类分级管理，加强税收风险分析监控、强化纳税评估、加强税务稽查。

一是建立税收风险管理流程。将风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价的风险管理流程与征管基本程序有机结合，建立“统一分析、分类应对”的税收风险管理流程。在税收风险分析监控中，进行风险分析识别、等级排序、任务推送。在税收风险应对中，对低风险纳税人采取纳税辅导、风险提示等服务方法督促其修正申报；对中、高等级风险纳税人进行纳税评估；对涉嫌偷逃骗税纳税人实施税务稽查。对涉税事项复杂的大型企业集团等可实行综合应对方法。

二是实施分类分级管理。按纳税人规模、行业、特定税种、特定业务等，对税源进行科学分类。根据纳税人的类型特点，将税源管理职责在各层级、各部门、各岗位之间分解。各级地税机关要着重做好重点税源管理，建立健全重点税源专业化管理制度。对个体工商业户，在依法核定税收定额的基础上，可实行委托代征与税务机关监管相结合的方式。对自然人纳税人，要加强源泉控管，强化代扣代缴或委托代征管理，尤其要充分运用第三方信息加强高收入者税收管理工作。

三是加强税收风险分析监控。改进风险分析手段，以数据信息采集和应用为重点，充分利用集中的信息资源，建立和完善风险预警指标体系，依托行业税收风险模型等风险分析工具，通过风险管理平台，对纳税人的纳税申报情况定期进行风险分析识别，对税源状况进行全方位、多角度分析，不断提高税收风险分析能力。加强风险分析应用，对纳税人涉税信息进行综合比对分析，及时发现风险点，并进行风险等级排序，将风险应对任务推送至相关部门。风险应对部门要按规定及时反馈任务完成情况和改进建议，分析监控部门要对风险应对结果进行监督控制和绩效评价。建立税收分析监控组织架构，发挥数据集中优势，提升税收风险分析监控工作的管理层级，建立自治区、市、县三级风险分析组织架构。按照“统一分析、分类应对”的要求开展风险分析监控工作。组织开展包括税收收入分析与预测、税收政策效应分析、税收经济分析等内容的税收分析工作，为组织税收收入、完善税收政策等提供决策参考。

四是强化纳税评估。一要规范纳税评估程序。按照案头审核、实地核查的递进程序，对税收风险点逐一进行评估。解除风险点的，即终止评估；确认风险点的，由纳税人自我纠错，补充或更正申报，依法补缴税款和滞纳金；有偷逃骗税嫌疑的，移交税务稽查部门处理。二要改进纳税评估方法。逐步建立和完善纳税评估模型，细化指标体系，对纳税人申报信息及其他相关涉税信息开展同行业税负比对等综合评估工作，有效排查风险点。探索试行主辅评等制度，提升评估质量。三要加强对纳税评估工作的监督制约。建立纳税评估监督制约机制、纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制和责任追究制等有关制度；纳税评估的实施做到既不得随意评估，也不得随意终止评估，探索实施纳税评估定期复核制度。

五是加强税务稽查。坚持依法文明稽查，严厉打击涉税违法行为，增强稽查威慑力。要强化税务稽查执法行为，加大对税收违法行为的打击力度。优化选案程序和方法，将分析监控推送和纳税评估移交的涉嫌偷逃骗税纳税人以及上级交办和社会举报案件作为重点，抓好案件查办等风险应对工作；规范稽查行为，完善稽查工作程序，提高稽查执法质效。通过研究税收违法行为的规律和特点，查找税收征管薄弱环节，提出管理建议，并及时向分析监控、纳税评估等部门反馈，发挥以查促管作用。深化税务稽查管理体制改革，优化稽查资源配置，开展由市级稽查局统一组织县级稽查局开展稽查工作的试点，提高税收执法的权威性和威慑力；探索打破按行政区划逐级设置稽查机构的传统模式，构建自治区级或市级大稽查体制，提高稽查办案水平。加强社会综合治税，充分利用社会资源，加强与国税、公安、财政、审计等部门的联系，大力开展联合办案，保持打击发票违法犯罪活动的高压态势。

3．加强税收管理信息化建设。

一是强化涉税信息数据的采集和有效获取。制定贯穿信息采集、存储、查询、应用等全过程的信息管理制度，建立信息标准体系，统一涉税信息的数据标准、口径，加强数据质量管理，保证涉税信息的一次性准确采集和规范使用。积极推广税控装置，开展网络发票试点，探索试行电子发票，逐步建成广西区发票信息库，加快以票控税向信息管税的转变。推动建立政府主导、各部门参与的信息共享平台，加快第三方涉税信息保障立法，推进部门协作和信息交换，提高涉税信息获取能力和共享程度。加强网上税务局建设，推广网上办税，提高信息采集效率，注重收集整理互联网等现代媒介发布的相关涉税信息。

二是深化涉税信息分析应用。加强业务与技术的融合，加强纳税人申报信息、财务报表信息以及第三方信息的比对，不断提高数据的增值利用水平。发挥数据自治区级和市级集中的优势，逐步建立以区局和市局为主的税收风险预警指标体系和税收风险特征库，逐步建立完善各行业（产品）评估数据模型，增强税收风险分析识别和应对能力。

三是搭建信息应用支撑平台。按照信息管税的要求，加快税收管理信息化建设步伐，在金税三期尚未落实的情况下，改造“广西地税信息系统”，完善自治区级数据集中工作，建立涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台，实现各应用系统信息共享，搭建一个涵盖主要行业税收分析模型，具备风险分析识别、等级排序、任务推送、过程监控、结果评价和统计考核等功能的信息应用平台，为深化征管改革提供技术支撑。

四是加强信息系统运行维护和安全保障工作，确保信息应用支撑平台安全、稳定、高效运行。

4．强化税收执法监督制约。

一是创新税收执法权运行的监督制约手段。在税收征管业务调整时统筹考虑执法监督和风险防控，按照决策权、执行权、监督权相分离的原则，整合优化各项税收征管工作流程和内部管理制度。将风险防控与监督制约的理念融入流程优化、岗责配置、制度规程设计、信息系统开发中，强化分权制衡、防控风险的能力。依托信息化软件开展税收执法督察及电子政务监控，尽可能将一些关键环节、重要事项和重点岗位纳入信息化监控范围。健全完善重大减免税、税务行政审批事项、重大案件审理的集体审议机制，加强对政策性个案批复的监督。推行综合监督检查，形成执法监督合力。

二是建立健全内控机制和严格落实责任追究制。继续深入推进内控机制建设，重点加强对调查审批、风险分析、纳税评估、税务稽查等重点环节岗位廉政风险的源头防控。各级地税机关要制定切实可行的防控措施，并强化监督管理。对各项税收征管、执法工作中涉及的重点权力事项及风险点要加强内部控制，实行“过程记录、结果公开”的痕迹管理，为后续实施责任追究打好基础。积极推行执法过错责任追究制度，制定完善责任追究办法，确保内控机制和责任追究落到实处。

5．完善税收征管制度，优化税收征管流程。建立和完善包括纳税服务、风险管理、纳税评估、涉税信息管理等在内的相关配套工作制度。完善户籍管理制度，确保纳税人信息的真实、准确、完整。完善征管档案管理制度和办法，探索利用信息技术管理税收档案，提高征管档案应用水平。进一步完善发票管理制度、核定缴税制度、税款代征代扣制度等。改革税收管理员制度，税收管理员不再固定管户，按照风险管理专业分工实行分类管事。根据机构职责的调整及制度规定变化，梳理、整合各项征管业务，改造工作规程，优化业务流程。强化业务衔接，建立符合以风险管理为导向的分类分级专业化管理的征管业务流程。

6．推进以专业化为特征的组织机构建设。适应实施风险管理和推行税收专业化管理的需要，按照纳税服务、税收风险分析监控、纳税评估、税务稽查、基础税源管理等涉税事项合理调整机构职责，优化资源配置。适当提升税收风险分析监控、纳税评估、税务稽查、执法督察等事项的管理层级，逐步使各级地税机关都成为税收风险管理的实体。自治区、市、县（市、区）地税局要逐步建立综合性的税收风险分析监控机构，统一开展税收风险分析监控。市级以下地税机关主要按纳税人规模、行业或特定税种建立税源管理机构，实行专业化管理。因地制宜调整自治区、市、县稽查机构职能。伴随税收业务和组织体系的调整，合理确定上下级地税机关之间、内部各部门之间税务干部的数量比例，进一步优化人力资源配置。

7．建立科学的征管绩效考评体系。改变征管质量评价方式，探索建立以提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本为主要内容的、可量化的征管绩效评价指标体系。采取委托第三方机构、网络征集、问卷调查等方式，开展纳税人满意度调查。突出对风险应对的绩效评价，在风险管理平台中科学设计绩效考评模块，实现对纳税服务、风险分析监控、纳税评估、税务稽查、强制征收等工作情况的自动考核评价。加强对税收流失率的研究，开展流失率估算等工作。通过征税成本核算和纳税成本抽样统计等途径，形成比较准确的税收征纳成本数据。根据征管绩效评价中发现税收风险管理规律和征管薄弱环节，不断完善风险管理指标体系和系统平台，调整相应制度安排，形成持续改进的运行机制。

三、进一步深化税收征管改革的实施方法

新一轮的深化税收征管改革，国家税务总局提出：从2012年开始，争取用8年的时间，到2020年建成适应社会主义市场经济发展要求的现代化税收征管体系。与前一次的改革相比，这次改革涉及内容更多、时间更紧、任务更艰巨。因此，我们一方面要高度重视，加紧实施，加快改革步伐；另一方面，又要结合我们广西的实际情况，坚持重点突破，分步实施，稳步推进。

根据国家税务总局的要求，结合广西区地税系统的实际情况，地税系统进一步深化税收征管改革的总体步骤是：2012—2013年，对改革有关的重大问题开展全面系统的调研，进行广泛深入讨论，认真总结广西区各地实践经验，借鉴外省有益做法，坚持前瞻性、指导性原则，制定广西区地税系统的改革实施意见，并在2—3个市进行试点性工作；2014—2015年，进一步完善改革实施意见，有重点开展分项改革工作，争取搭建起改革的基本框架；2016年起，全面推进改革工作，通过持续改进，不断完善，争取在2020年基本完成改革任务。

根据上述总体实施步骤，今后3年左右的时间，主要做好以下三项工作：开展以风险管理为导向的分类分级专业化管理试点；研究开发信息应用支撑平台，完善涉税信息管理制度，规范涉税信息管理；积极推进以专业化为特征的组织机构设置改革。在改革进程中，逐步完善各项税收征管制度、执法监督机制、征管绩效评价机制、完善各项服务措施，优化税收征管流程。上述三项重点工作的实施步骤和方法是：

一是开展以风险管理为导向的分类分级专业化管理试点。实行以风险管理为导向的分类分级专业化管理是改革的重要突破口，涉及风险管理、分类分级管理、纳税评估、税务稽查的组织实施等众多内容，因此，要注重采取先试点总结，后全面推广的方法，通过从下而上试点与自上而下推广相结合的改革方式，积极稳妥推进。

二是研究开发信息应用支撑平台，完善涉税信息管理制度，规范涉税信息管理。从2013年开始着手研究建立涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台，争取在2015年底实现各应用系统信息共享，搭建一个涵盖主要行业税收分析模型，具备风险分析识别、等级排序、任务推送、过程监控、结果评价和统计考核等功能的信息应用平台。同时，逐步建立和完善数据采集、数据管理和数据应用等涉税信息管理制度，规范涉税信息管理。信息应用支撑平台的研究开发、涉税信息管理制度的完善主要由区局组织完成，各地要根据区局的要求，规范数据采集、数据管理和应用，提高数据的质量和应用效果。

三是积极推进以专业化为特征的组织机构设置改革。在改革初期及试点期间，从稳妥的角度考虑，暂时不进行机构改革变动，主要是通过调整现有机构的职责、征管范围和在各级机关设立临时协调机构，优化资源配置，实现职能落实和机制顺畅运行。如在试点时期，自治区、市、县（市、区）地税局可在机关内设立临时协调机构（如“税收风险分析监控办公室”、“税收风险分析监控中心”等）负责税收风险分析工作，也可以确定由现行某一内设部门承担此职责。根据分类分级专业化管理试点工作、信息应用支撑平台建设进度和《税收征管法》等相关法律修改进程，争取在2015年进行以专业化为特征的组织机构设置改革。

深化税收征管改革涉及深层次的内容多、任务繁重，选择什么样的改革路径，对于确保改革成功至关重要，因此，要注重改革的策略。在改革中要做到“四个结合”：一是把税收征管改革与广西的社会经济体制改革结合起来，统筹处理好税收征管改革与经济社会发展之间的关系；二是把推进征管改革同保持地税系统稳定结合起来，在稳定中推进改革，通过改革促进稳定；三是把顶层设计与基层探索结合起来，在充分吸收基层实践探索的基础上，按照征管改革总体要求，科学做好顶层设计；四是把共性与个性结合起来，因地制宜，尊重地区差异，在改革目标一致的前提下，对各地改革进度和内容上不强求完全相同。

改革是发展的动力，是税收事业持续健康发展的保障。对于进一步深化税收征管改革，应根据国家税务总局的总体要求及广西区的改革思路，开展全面系统的调研，进行广泛深入讨论，认真总结实践经验，借鉴外省有益做法，发扬改革创新精神，积极探索。要把握好借鉴与自主创新的关系，通盘考虑城市与农村、先进地区与相对落后地区的差别，探索适合广西地税的征管制度，不断推动广西区地方税收事业科学发展、和谐发展、跨越发展。

作者单位：自治区地税局