税源专业化管理的国际经验与借鉴

税源专业化管理的国际经验与借鉴

汪星明

随着经济全球化和我国经济快速发展，传统的税收征管模式已不能适应税收征管实际需要，实行税源专业化管理已是势在必行。税源专业化管理是指根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，以实现优化纳税服务，防范执法风险，提高纳税遵从度的税收管理方法。国家税务总局于2010年印发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》的通知，对开展税源专业化管理试点工作进行了部署；2012年7月召开的全国税务系统深化税收征管改革工作会议，明确提出了要“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”税源专业化管理成为推进新一轮税收征管改革的基础工程。

一、当前税源专业化管理的现状及问题

（一）当前税源专业化管理现状

按照国家税务总局部署，开展税源专业化管理以来，各地根据税源特点和税务系统人力资源状况，积极探索适合本地实际的税收专业化管理方式。以广西地税系统为例，为应对经济税源的复杂变化，广西地税系统在广西全区数据大集中的基础上，实施了重点税源专业化管理改革。从2010年6月开始，进行管理层的专业化布局，设立重点税源管理部门作为专门的管理机构，介入重点税源的微观管理，并以重点税源管理部门为中枢，初步建立了税源信息采集—纳税分析评估—风险预警—核查稽查的重点税源管理模式。

目前，广西各市地税局均设立了重点税源管理科，广西全区地税系统有900多名重点税源管理员，本科以上学历人员占80%以上。通过重点税源专业化管理改革，有效促进了税收征管工作的精细化和科学化，促进了税收收入的增长。据统计，2011年列入广西全区监控的10861户重点税源企业组织税收336．53亿元，占全区组织税收的60．07%；2012年上半年，列入广西全区监控的11203户重点税源企业共组织税收203．17亿元，占全区组织税收的56．58%。

（二）税源专业化管理存在的问题

近年来，税源专业化管理工作虽然取得了一定的成效，但由于现代化征管手段的整体运用水平不高，税务部门的税源专业化管理存在不少困难和问题：

1．税源专业化管理的社会基础不够坚实。税源专业化管理工作涉及方方面面，离不开相关部门和社会各界的支持、协作和配合，需要全社会的广泛参与，但是我国社会综合治税意识还有待加强。对于税源的专业化管理，一些部门和单位认为只是税务部门的工作，社会协税护税的合力尚未形成，涉税信息的交流机制还需要建立健全。

2．税源专业化管理工作机制不够健全完善。税源管理与征收管理、税政管理、稽查管理等各项管理工作尚未形成横向相互衔接、纵向监管到底，外联协税部门、内部相互制约的税源管理机制，税源管理的绩效考核体系还不够健全，各项管理制度难以落实到位。在实际工作中，部门之间职责交叉，重叠与脱节问题仍较普遍存在，既增加了办事手续和流转环节，又延长了信息资料传递时间，加大了沟通成本，造成征管的低效和资源浪费。

3．税源专业化管理的基础信息资料建设薄弱。纳税基础资料信息内容单薄，缺乏历史积累。在实际工作中，税务机关收集的通常只是反映纳税人过去应纳税收和已纳税收等当下税源资料，如纳税申报和缴库情况，而对影响将来税源变化与发展的重要信息如企业投融资、联营并购、技改研发等缺少关注采集。税源资料信息收集缺乏规范性，整理缺乏系统性，信息的有效利用率低。

4．税源专业化管理方式方法比较粗放。税源分类不够科学，一些地方单一地以税款的大小多寡作为唯一标准来划分重点税源和非重点税源，忽视了一般税源、流动税源、零散税源的管理。在税源管理力量的配置上缺乏层次。各地在管理人员配置上普遍缺乏层次，管理员负责的业务多、工作量大、负担重，不能开展经常性、专项性的税源调查，对纳税人的经营状况和涉税信息变化缺乏及时准确的掌握。

5．税源专业化管理手段较滞后。目前税源专业化管理的信息管理系统尚未建成或健全，主要依靠纳税人的自主申报和部分部门提供的有限信息以及税务机关的实地调查，网上办税、申报、征收、管理、稽查、分析与咨询的普及面不广、水平不高。税收征管软件的开发不够成熟。开发的软件与业务需求脱节较大，不能完全满足实践工作的需要。

二、国外税源专业化管理的经验与借鉴

在税收管理实践中，世界各国积累了许多宝贵的管理经验和做法，对于建立符合我国税收工作实际的税源专业化管理体系具有一定的参考借鉴作用。

（一）专业化的行业分类管理

针对重点税源、一般税源和零散税源差异，建立专门的税源管理机构，实行税源的分类分层次管理是许多国家的普遍做法。如荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。巴西为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2700个税源大户的申报和纳税情况。

（二）专业化的大企业税收管理

目前，世界上已有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构。在管理职能上，日本、法国、加拿大、比利时等国家的大企业管理机构的职能是有限的，他们不承担纳税人所有的税收管理事务，而把精力集中到处理风险分析、审计、转让定价和资本弱化等问题上。而澳大利亚、英国等国家的大企业管理局承担全职能的管理事项。

（三）建立纳税人终身识别码制度，规范税源管理

目前大多数国家建立了全国性的纳税人登记号码，运用计算机管理纳税人的信息资料。如在意大利，凡年满16岁的公民均须到当地税务机关登记领取一份在全国范围内独一无二的税务编码卡，纳税人取得收入的各种活动都要与该代码相联系。美国使用社会保障号码作为税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终生唯一不变的。瑞典公民一出生就有一个10位数字的终身税务号码，此号码用于税务申报和一切经济活动，所有部门都要使用这个号码。因此税务部门可以通过税务号码掌握纳税人的一切经济活动、收入来源和财产状况。

（四）专业化的评税或评定管理

通过配备专业的评税人员，设置严密、科学的评税流程，按照既定的标准开展评税工作。如新加坡纳税评估工作较规范，分工较细，比较重视纳税人的自查自纠，评税管理工作主要依托计算机系统进行。评税的依据是评税人员通过各种渠道搜集的情报信息以及纳税人申报表中提供的信息。

（五）对现金交易进行控制

现金交易一般无正规发票等凭据，容易隐匿收入，无单可查，而且资金流向难以掌握，给计税带来困难。国外大多数国家都非常重视对现金交易的控制和管理。如美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；澳大利亚在1998年通过的《现金交易报告法案》中规定，对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。通过对现金交易进行控制，防止偷税行为的发生。

（六）推进税源监控信息化

在西方发达国家，在整个税收征管领域，从税收预测、办理税务登记、纳税申报、税款征收、稽查选案到纳税服务等各个环节，基本都实现了信息化。如意大利建立了税收情报信息系统，可实行自动化管理，并通过公用数据网实现了与纳税人、政府部门及欧盟各国的信息交换和数据共享。美国则建立了由国家计算机中心和分布在全国的10个数据处理中心组成的税务管理系统，并与银行、海关、边防等部门联网，形成了严密的体系，负责纳税申报表的处理、年终汇算清缴、纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。

三、国外先进经验对构建税源专业化管理路径的启示

国外在税源专业化管理方面的特点和经验，有许多值得我们学习借鉴。我们要积极借鉴吸收国外成功经验，完善税源专业化管理的制度和方法，为深化征管改革，构建符合社会主义市场经济发展需要的现代化征管体制服务。

（一）加强协税护税网络建设，实现税源管理的社会化

要建立起覆盖面广的社会化协税护税网络。建立健全部门间政务信息共享的协作机制，构筑税源源头控管和综合监管平台。要加强技术创新，实现综合治税的信息化、网络化，建立各部门特别是政府相关部门涉税信息的传递交换和定期联系制度，为税务机关开展税源专业化管理提供有效信息和科学依据，降低税源管理成本。

（二）完善税收征管模式，实现税源管理的规范化

借鉴外国经验，在全国推行统一的税务代码制度，建立唯一的、终身不变的税务代码，明确该代码的使用范围和管理要求，使该代码与企业、个人的生产经营活动、收入来源、社会信用等情况相关联。建立税收管理信息网络，实现信息共享和系统控制。同时完善改革申报手段，采取多样化的申报方式，简化申报纳税程序，实现税款的集中征收、信息的多方采集和集中处理。

（三）改进税源专业化管理方法，实现税源管理的分类化

要大力实行税源的分类管理，解决税源管理初始环节的薄弱问题。各

地可按照纳税人行业特点、经营规模、缴纳税款、核算特点的不同，把纳税人分成若干类，实施分类管理，增强税源监控和管理的实效性和针对性。对国有、集体、私营企业的管理，实行集中管理、行业分类、统一稽查的管理模式；对个体经济的管理，实行集中征收、划片管理；对私人房屋出租业实行承租方代扣代缴的方式进行管理；对行政事业单位税源实行专人负责、稽查跟踪的管理方式；对零星税源实行“巡片”、“分段”管理方式。

（四）创新税源专业化管理工作机制，实现税源管理的科学化

建立科学的重点税源监控体系，完善各项税源管理制度和办法，实行重点税源扁平化管理，定期对重点税源户基本情况进行调查摸底，并根据重点税源户的财务报表等资料，按月对其收入、利润、纳税额等数据进行对比分析，及时掌握重点税源的发展变化。充分利用综合征管软件中现有的税源数据资源，建立与税源相关的信息数据库，逐级建立重点税源户台账，全面登记掌握重点税源户的分布、生产经营、应缴已缴税款、企业整体规模等基础情况，加强重点税源数据的采集、比对和录入，严把数据质量关，确保重点税源资料的真实准确。

（五）优化人力资源配置，提高税源专业化管理的绩效

重点税源管理专业人才队伍建设，实现税源管理的科学化。

税源专业化管理必须依托于一支高素质的税收专业人才队伍。根据当前税务系统人力资源状况，基层分局开展税源管理的情况，实施专业化人才管理可以从税源分类管理开始，可以从整合现有力量、优化人力资源配置入手，重新整合税源管理力量。设置专业化管理股（室）机构，严格按照专业化管理征管流程所涉及的环节设置岗位，明确岗位的职责，形成税源专业化管理人才结构模式。要加强税源专业化管理人员的专业知识培训，提高税收管理员的工作素养，增强他们的责任意识、管理意识和责任意识，不断提高其业务能力和管理服务水平，促进税源管理水平和管理效率的不断提高。

作者单位：自治区地税局