广西地税实施新一轮税收征管改革研究

广西地税实施新一轮税收征管改革研究

黄尚书

2012年7月，国家税务总局在安徽省召开了深化税收征管改革工作会议，标志着我国新一轮的税收征管改革正式启动。新一轮税收征管改革是适应我国经济社会发展，税源状况深刻变化，创新和加强社会管理的需要。实施新一轮税收征管改革，既要立足当前，攻坚克难，突破重要领域，打通关键环节，解决一些突出矛盾和问题，又要着眼长远，通过改革激发活力，创新管理，为税收事业科学发展奠定坚实基础。本文试从广西地税的实际情况出发，对广西地税实施新一轮税收征管改革有关问题进行研究探讨。

一、广西地税近年来税收征管改革实践

改革是发展的动力，税收征管改革是税收工作的永恒主题。自国、地税机构分设以来，围绕总局的税收征管改革思路，广西地税进行了一系列的税收征管改革实践。

（一）积极探索

国、地税机构分设后，广西地税以征管、计会综合改革为核心，以统一规范与计会、征管相关的文书、规程为基础，以“税银一体化”为突破口，开始了税收征管改革的起步探索。1997年，总局提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托、集中征收、重点稽查”的30字的新税收征管模式，要求力争在2010年基本完成改革任务。根据总局的改革要求，广西地税结合实际，进行了机构改革、计算机开发应用、申报纳税方式为主要内容的征管改革，至20世纪末，基本形成征收、管理、稽查既相互分离又相互制约的征管格局。

（二）巩固完善

2004年，国家税务总局对原30字模式加上了“强化管理”四个字，形成了“34字”征管模式，并明确提出税收征管要走科学化、精细化管理的道路。广西地税认真贯彻国家税务总局要求，进一步规范征管机构设置及名称，理顺征管业务，优化征管流程，整合信息资源，大力推行申报征收“一窗式”、征管信息“一户式”、纳税服务“一站式”、房地产税收管理“一体化”等多种科学化、精细化征管方式，完善税源监控、税收管理员、委托代征等征管制度和办法，有针对性地采取分片、分类等税源管理措施，初步建立“管户与管事”相结合的税源管理新格局，税收征管质量和效率得到有效提高。

（三）不断深化

2007年以来，全国税务系统不断探索和深化征管改革，税收征管工作在继续坚持科学化、精细化管理的前提下，开始探索专业化管理。广西地税适应形势发展变化，在创新税收征管方式，进一步加强和完善税收征管上进行了新的探索，如按照风险管理、分类分级、信息管税等理念探索税源管理新模式，对全区年纳税在10万元以上的企业实行扁平化管理；制定了重大建设项目管理办法，加强了重点工程项目税源的监控。2012年，区局提出创新税源管理方式，积极开展税源专业化管理试点，柳州市、百色市等部分地方税务机关尝试税源分类管理，按照纳税人规模或行业调整管辖范围；强化税收风险分析监控和纳税评估，崇左市、柳江县等部分地税机关通过在市、县以下税源管理部门设专岗或通过组建团队的形式开展税收风险分析监控和纳税评估工作；南宁市、崇左市、河池市、百色市等地税机关探索建立房地产经营开发、建筑业、餐饮、制糖、有色金属等部分行业、税种评估模型及建立风险预警指标，提高了税源管理针对性和有效性。

二、实施新一轮税收征管改革的重要性和必要性

我国税收的征管改革取得了良好的效果，税收征管模式不断完善，但随着社会、经济的发展，旧的税收征管模式已不适应新形势的需要，我国实施新一轮税收征管改革势在必行。

（一）政治、经济、社会发展和税制改革的新要求

党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出了以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。党的十八大确立科学发展观作为党必须长期坚持的指导思想，确定全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，强调要加快行政管理体制改革、加强和创新社会管理，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。随着民主法制建设进程的加快，纳税人维权的意识和能力不断增强，加强和创新社会管理任务迫切。税务机关必须深入贯彻落实科学发展观，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，更加注重柔性管理、优化服务，构建和谐征纳关系。要坚持依法行政，创新税收征管，加快由传统粗放的税收征管方式向现代税收征管方式的转变；建立健全与税制改革相适应的征管制度措施，以发挥对税制体系完善和重构的重要作用。

（二）税源状况不断变化的新挑战

在经济全球化和社会主义市场经济发展的大背景下，我国经济、产业和税源结构发生了巨大变化。世界经济的资本、技术等生产要素以空前广度、强度和速度跨地区、跨国界扩张转移，经济总量和经济结构有了迅猛发展变化。一方面，社会分工和专业化水平越来越高，纳税人数量快速增长，而且组织形式、经营方式、经营业务也呈多样化、多元化趋势。2001年我国办理税务登记的纳税人为1500多万；2010年为2600多万，增加了1100万，增长达75%，年均增长率为5．8%。2001年广西办理地税税务登记的纳税人为556997户；2011年为819634户，增加了262837户，增长达47%，年均增长率为5．36%。面对税源的变化，税务干部数量增加不多，2001年，全国税务干部人数为74．7万人，2010年为75．5万人，仅增加0．8万人，仅增长1．07%；2001年广西地税税务干部共8554人，2011年为9224人，仅增加670人，增长7．8%。另一方面，大型企业集团相继涌现，税源国际化、跨区域化、集中化趋势日益明显。目前，全球跨国公司销售额占全球的40%、国际贸易占全球的60%、对外直接投资占全球的90%，我国跨国、跨省经营以总分机构形式组成的企业集团已超过9．3万户。在我区，2011年列入全区地税系统监控的10861户重点税源企业组织税收336．53亿元，增长25．1%，占全区组织税收的60．07%。经济的快速发展和税源状况的深刻变化，传统税收管理方式已难以适应经济形势变化要求。

（三）现代信息技术发展潮流的新机遇

智慧地球、互联网、物联网、云计算等发展掀起新一轮信息技术革命，深刻影响着人类的生产生活方式。一方面，企业经营和管理电子化、智能化趋势日益明显，规模庞大、结构复杂的金融电子交易和电子商务不断增长，税收征管的复杂性越来越强，要求税务部门必须适应形势，充分利用信息化手段提高税收征管的质量和水平，信息技术发展等税收环境的深刻变化，对税收征管产生了较大影响，也为税收征管改革提供了难得历史机遇。另一方面，近年来，我国不断加强税收管理信息化建设，计算机网络和信息系统日益完善，征管数据逐步实现向市局、省局、总局集中，也为税务部门改变传统税收征管方式，实现信息管税奠定了良好基础。

（四）税收管理国际化对税收征管的新挑战

随着经济全球化的发展，我国与世界经济已经成为密不可分的有机整体，税源国际化趋势日益明显，税收征管必须与国际接轨。同时，世界发达市场经济国家在长期实践中形成了一些有效的征管制度安排，如把提高税法遵从度作为税收征管的重要战略目标，推行税收风险管理，依据纳税人类型实行专业化管理，提高涉税信息获取能力和利用水平，推进组织体系的集中化、扁平化等，也为我们提供了有益的税收征管经验借鉴。

三、当前广西地税征管改革面临的主要问题

当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，国内外环境发生了深刻变化，税收工作面临新的形势和任务，必须进一步深化税收征管改革。经过多年的实践探索，广西地税税收征管改革取得一定的成效，但面对实施新一轮税收征管改革的新形势和新任务，现行的管理观念和征管模式明显不适应，存在以下几个主要问题：

（一）观念有待更新转变

新一轮税收征管改革是适应社会经济发展形势，进一步提高税收征管质量和效率的需要，但目前广西各级税务机关和广大干部职工对进行新一轮税收征管改革的重要性、必要性和紧迫性普遍存在认识不足，管理理念陈旧，征纳双方法律地位平等、服务在先、促进税法遵从、税收风险管理等现代征管理念有待深入理解和牢固树立。

（二）专业化管理水平有待提高

全区地税在借鉴全国税收管理先进理念和经验，探索以风险为导向的专业化管理步伐较为缓慢。对实行专业化管理的必要性和要求认识不足，普遍把分类管理简单等同于专业化管理，仍满足于原有的以属地管理为主的税源管理模式。目前各级地税机关还没有系统性地开展专业化管理的试点，各地仍普遍采取属地管理、税收管理员管户的传统征管模式，税源管理方式落后，仍然依靠实地巡查巡管和行政审批来实现税源管理，税务机关税源分析监控功能和风险应对功能不强，纳税评估效果不明显，税源分类分级管理、税收风险分析、纳税评估、税务稽查等工作有待加强。

（三）税收征管资源配置有待完善

人力资源配置不尽合理，区、市、县税务局主要以行政管理为主，很少直接从事税源管理工作，管理资源未能有效整合和充分利用。重点税源管理力量不足，征管力量占比相对较低。目前全区地税系统共有900多名重点税源管理员，占全区地税在编干部总人数的9%；税收管理员仅占全区地税在编干部总人数的28%，税收管理员全区人均管户约300户，有的城区甚至超过1000户。基层税源管理主要由基层税务分局（所）和税收管理员承担，税收管理员采取属地划片固定管户方式，不适应经济发展和纳税人的变化，存在人均管户太多，管不了；集团企业太大、太复杂，管不好；执法自由裁量权较大，容易产生执法风险和廉政风险的问题。税务机关内设机构既按税种又按征管功能设置，或按纳税人规模和行业设置，各部门自行多头设置调查审批事项、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象，职责交叉重叠，管理体制机制不够顺畅，内耗较为严重，基层、纳税人程序性负担较重，难以适应专业化要求。

（四）税收征管流程有待优化

现行的税收征管业务流程不适应税收信息化发展和税源专业化管理的需要。首先，征管程序不完善，作为税收征管基本程序的纳税评估不规范且相对弱化。其次，当前的征管业务流程还是基于传统手工征管方式而设计，工作层次多、环节多，手续繁琐、重复劳动，同时许多资料信息还是靠纸质传递，造成信息不能及时共享，查询不便，利用效率低，各部门、各岗位之间缺乏有效配合和合作，税务人员工作中存在大量重复和无效劳动，降低了税收征管的效能。再次，没有从纳税人角度出发设计征管流程，行政审批事项过多，纳税人办税程序、环节、事项复杂，填写的表证单书较多，内容较为繁杂，数据重复情况较为普遍，给纳税人带来了极大的不方便。此外，税收征管工作难以流程化管理，工作质量标准量化难、质量控制难，考核工作大都流于形式。内部控制难以有序化，“两权”监督、执法责任追究缺乏具体可操作的控制手段，内部考核机制效率不高。征管流程设置的不合理，既降低了征管的效率，又加大了征纳成本，也容易产生执法风险等隐患。

（五）信息化建设有待加强

改变传统税收征管方式，必须强化信息化支撑，实行信息管税。但目前广西地税系统的信息化建设水平难以支撑税收征管改革需要：一是当前在用的“广西地税信息系统”，在数据分析、纳税评估、风险识别、任务派发、监控评价等方面功能仍有欠缺；二是风险预警指标体系和各类评估模型未能建立；三是各应用系统、软件众多且相互间不兼容，信息系统不能对这些应用软件的数据进行综合利用；四是数据管理不规范，指标口径不统一，多头重复采集数据、信息，导致数据质量不高；五是各级税务机关内部各职能部门信息难以共享，当前的信息化基础无法为信息管税、风险分析应对等提供必需的信息化支撑；六是第三方信息难以有效获取。基于以上原因，一方面造成信息系统功能不强、不全；另一方面以涉税信息不全、不准确，现有涉税信息分析利用较低，无法实现“数据—信息—管理”的转换。此外，目前广西地税系统的信息化建设存在“一强”、“一弱”的状况。“一强”：即各层级开发、单项的系统和软件不断增加，目前基层税收管理员在用的总局、区局开发推广应用各信息系统和软件有12个之多，加上各市、县自行开发，众多的信息系统和软件让基层税收管理员感觉力不从心，难以操作。“一弱”，即支撑专业化管理的信息化建设系统性规划和建设弱化，缺乏全区统一的涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台。目前我区试行开展税源专业化管理试点，柳州市、崇左市等部分地税机关已自行开发风险管理平台或税源监控系统等，如不加快全区统一的地税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台的建设，一方面会影响征管改革工作的开展，另一方面会造成信息化的重复建设和资源浪费。

（六）人员素质有待提高

税收管理事项日趋复杂，需要具有专业技能的人员应对管理，实行专业化管理，需要用专业的人管专门的事。但目前广西税收分析、纳税评估、反避税等高层次专业化人才比较匮乏，大部分税收管理员素质相对偏低，年龄老化，职业技能较弱，既懂税收法律、法规，知悉财务、会计知识，又懂计算机基本知识、计算机的基本操作和税收征管软件的操作以及应用的复合人才缺乏，目前我区具有“三师”资格的税收管理员仅有75人，占总税收管理员的比例仅为2．8%。

四、我国新一轮税收征管改革的总体要求、目标及主要内容解读

（一）我国新一轮税收征管改革的总体要求、目标

2012年7月，总局在安徽合肥召开全国税务系统深化税收征管工作会议，明确提出新一轮税收征管改革的总体要求是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。构建现代化税收征管体系是新一轮税收征管改革总体要求的核心，改革的目标是全面提高税收征管的质量和效率，具体来说就是要努力做到提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳税成本，即“两提高、两降低”。

（二）我国新一轮税收征管改革主要内容解读

围绕以上总体要求和目标，总局提出我国新一轮税收征管改革的主要内容为以下八项：一是确立以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序；二是优化以满足纳税人正当需求和维护合法权益为重心的纳税服务；三是推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理；四是健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制；五是完善以增进绩效为目标的征管质量评价体系；六是加强以信息管税为主导的信息化支撑体系；七是推进以专业化、集约化为特征的征管组织机构建设；八是完善以税收征管法为基础的税收征管制度。

确立以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序，解决重点做什么的问题；推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理、健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制、完善以增进绩效为目标的征管质量评价体系，解决如何做的问题；完善以增进绩效为目标的征管质量评价体系，解决做得如何问题；加强以信息管税为主导的信息化支撑体系、推进以专业化、集约化为特征的征管组织机构建设、完善以税收征管法为基础的税收征管制度，属于保障措施，解决如何做好的问题。其中：

1．确立以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序，主要是解决我国现行征管程序缺失的问题。税收征管基本程序是构建现代化税收征管体系的关键，发达国家和地区普遍实行申报缴税、纳税评估、税务稽查、强制征收、法律救济五大征管程序，而我国现行征管程序没有纳税评估，因此，要借鉴国际经验，结合我国征管实际，规范申报缴税、纳税评估、税务稽查、强制征收、法律救济的税收征管基本程序。纳税评估是完善征管程序的核心，它解决的是纳税人应该缴多少税的问题，因此是明晰征纳双方权利义务的重要前提，也是这次深化征管改革要解决的主要做什么的问题。在现行34字税收征管模式中，虽然增加了“强化管理”，制定了纳税评估办法，但并未将纳税评估作为基本征管程序，只是一种税源管理方法。因此，这次深化征管改革的核心问题是：要将纳税评估作为征管程序，通过确定纳税人的应纳税额，进一步明晰征纳双方的权利义务，促进税法遵从。

2．推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，是税收征管改革的基础和重要突破口，内容丰富，主要包括建立税收风险管理流程、实施分类分级管理、加强税收风险分析监控、强化纳税评估和加强税务稽查。

第一，关于风险管理的问题。风险管理是一种科学的管理理念和方法，不是税收征管的法定程序，它是解决如何做的问题。征管资源总是有限的，税务机关要在法定的期间内对所有纳税人申报逐一作出深入纳税评估既无必要、也不可能，应借鉴应用税收风险管理的理念和方法，将有限的征管资源用于风险度高的地方。风险管理要实行“统一分析、分类应对”，即统一分析：总局、省局、市局建立风险分析监控部门，负责信息、情报的汇总、评估模型的建立、风险的分析识别、风险应对任务的统一派送和风险应对结果的考核评价。分类应对：对统一分析发现的低中高风险及涉嫌偷逃骗税纳税人，分别采取服务提醒、纳税评估、税务稽查等不同类型方法应对。

第二，分类分级管理的内涵。分类管理是指根据纳税人规模、行业，兼顾反避税等特定业务分类，税务机关据此配置征管资源；分级管理是指将税源管理职责在税务机关不同层级、不同部门、岗位间合理分工，使各级税务机关都成为风险管理的实体；改变现有税收管理员属地划片固定管户和纳税评估单兵作战模式，逐步推行团队式税源基础管理和纳税评估。

第三，加强税收风险分析监控的要求。加强税收风险分析，就是要由税收风险分析监控部门汇总内外部涉税信息，进行风险识别、等级排序、推送风险应对任务和监督评价。税收风险分析监控以总局和省级局为主、市县级局为辅开展。风险分析监控部门做的风险分析识别，重点是选择风险应对的对象。要自上而下地开展风险管理，关键是要建立一个集风险信息汇总、风险识别、风险任务推送、应对结果评价等职能于一身的风险分析监控管理部门，并使它成为全局的风险管理指挥中心，才能有效推动风险管理的闭环运行。

第四，强化纳税评估。要按征管法第5条、35条等规定开展纳税评估，依照法定税率计算税额、依法征收税款；按照风险确认不同，或终止评估、或调整申报、或移交稽查；制定纳税评估规程，按照初步审核、案头审核、实地审核进行，规范操作，制约权利。各级税务机关分级应对、各税种综合评估、专业化团队评估。

第五，加强税务稽查，主要一是处理好纳税评估和税务稽查的关系，形成两者间的相互配合、良性互动；二是要创新稽查方式方法，科学划分各层级稽查范围和工作职责，因地制宜调整省、市、县局稽查机构职能，打破行政区域限制，逐步推行省和市一级稽查模式。

3．加强以信息管税为主导的信息化支撑体系对于改革顺利进行具有重要意义。如果缺乏结构完整、功能齐全的强有力的信息系统支撑，涉税事项上收及跨区域管理是无法实施的，信息系统功能不全，也直接影响风险分析结果以及无效应对任务的下达、纳税服务效率提升等。加强以信息管税为主导的信息化支撑的主要内容：一是要强化涉税信息的规范采集和有效获取，制定信息管理标准规范，确立第三方信息报送义务，提高信息采集效率、质量；二是要深化涉税信息分析应用，做好数据、信息、情报、知识转化，加强业务与技术的融合，建立风险预警指标、行业（产品）评估模型和税法遵从风险特征库；三是要搭建信息应用支撑平台，建立涉税信息数据仓库和风险管理平台。

五、国际税收管理先进经验和国内税收征管改革实践借鉴

（一）国际税收管理先进经验

1．树立促进遵从理念。发达国家普遍将促进税法遵从作为税务机关的根本任务和目标。在新公共管理理论的影响下，西方各国先后开展了新公共管理改革运动———政府再造运动。其改革取向是用新公共管理模式替代传统的官僚制公共管理模式，推崇“顾客导向”服务理念，以顾客价值作为行政措施的重要基础。OECD（经济合作与发展组织）在1987年发表的巴黎宣言中，提出“把管理当服务，视公众为客户”政府管理理念。美国国内收入局将“为纳税人提供优质服务，帮助他们理解并履行税务职责，并在全体纳税人中公平、公正地落实税法”作为其新的使命，在五年战略规划中提出“服务＋执法＝纳税遵从”，并把优化纳税服务、公正税收执法作为战略目标。

2．税收风险管理得到广泛应用。OECD国家税务机关普遍引入风险管理理念。把纳税遵从理念和风险管理理念有机结合，将纳税评定纳入征管程序，并作为风险管理、促进遵从的主要手段。对遵从度不同的纳税人，采取不同的应对手段，把有限的征管资源用于风险大的纳税人。对故意欺诈的不遵从，通过打击威慑让他不敢不遵从。对一般性的不遵从，通过强化管理让其不能不遵从。对想要遵从却未能遵从，通过辅导教育，让其不想不遵从。对遵从度高的，提供优质、高效、便捷或者个性化的纳税服务。总的来说，就是把征管资源优先用于风险大的纳税人，防范和控制纳税人的不遵从行为，以较小代价降低税收流失风险。

3．强化信息支撑手段。OECD国家高度重视社会协同和信息共享，普遍制定了针对涉税信息的法律制度，通过法律明确规定纳税人及有关方面要向税务部门报送涉税信息，为税务机关获取第三方信息提供法律支撑。同时，注重加大信息化投入，进行信息系统的现代化改造，不断完善税收征管信息系统。一些国家，如美国，赋予纳税人一个终身不变的号码，以利信息共享和税收状态监控，使纳税人的涉税信息得到充分的对比和分析。

（二）国内税收征管改革实践

经济全球化、加快转变经济发展方式，使产业结构、区域结构、市场环境等发生新的变化，从而带来企业组织形式、经营方式、经营业务等重大调整。近年来，根据形势发展变化，总局在加强税收征管工作方面进行了一系列探索：2009年提出信息管税新思路并开展税源专业化管理试点工作；2010年，总局成立税源专业化管理领导小组，下发税源专业化管理试点指导意见，确定江苏、安徽、上海、河南、广东、青岛国税局和广东、山东地税局8个单位作为总局试点单位，其他单位自行参照试行。2011年，总局进一步明确安徽、江苏、青岛国税局和江苏地税局为税源专业化管理新的试点单位，并开始启动深化税收征管改革有关工作。在总局确定的指导方针下，各地进行了有益的探索：

1．安徽国税：积极探索省、市、县局税源管理实体化。省局成立税源管理局、稽查局，直接对跨地市经营的大企业进行评估和稽查；市、县级打破属地界限，按纳税人规模设置税源管理机构，开展风险应对；集中全省优秀业务与技术人才组成风险监控分析专业团队，选择90个覆盖全省95%税款以上的重点行业，以省局为主建立数据仓库和行业评估模型，直接对全省17万户企业进行风险扫描、风险识别、等级排序、风险应对任务推送和结果考核。

2．江苏国税：基于风险管理理念，开发并运用一体化税源管理平台，按照“逻辑扁平化”的思路，全面实施税源专业化管理。对大企业实施省局＋行业办公室的团队管理模式；建立风险特征指标393个，在省级实现风险信息自动生成、按户归集、自动排序和应对任务统一下达；将税源管理事项分为基础管理和专业化管理（纳税评估），将纳税人依申请调查审批等事项集中在办税服务厅处理，减少了税管员的自由裁量权，也保证其用主要精力开展纳税评估。

3．江苏地税：在全省统一下发了关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见，在全省市区范围内打破属地管理，取消税管员固定管户，设立了税收风险监控管理部门，负责税收风险的分析识别、风险等级排序、风险应对任务下达和结果的监控考核；按照纳税人规模、行业设置税源管理部门，与纳税服务、稽查部门一起，负责落实监控管理部门下达的风险应对任务。

4．山东地税：全省上下成立税源管理部门，负责税收风险分析识别、排序、评估任务派送、本级重点税源的直接评估等，税收收入任务只分解到税务分局，税收管理员不背税收任务，主要负责纳税评估等。

六、广西地税实施新一轮税收征管改革的策略

当前，新一轮税收征管改革在全国各地正掀起，广西地税也在全区进行了征管改革的动员，明确了改革的方向和任务，提出了构建以明晰征纳双方权利义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以完善征管运行机制为保障的现代化税收征管体系。改革的目标是提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本。提出了改革的任务是优化纳税服务、推行税源专业化管理、加强税收管理信息化建设、强化税收执法监督制约、完善税收征管制度，优化税收征管流程、推进以专业化为特征的组织机构建设。建立科学的征管绩效考评体系等七个方面。

改革的目标和方向已明确，但如何统筹安排，积极稳妥完成改革任务，还需要认真研究考虑有关改革的方法和策略。结合广西地税的实际，要做好新一轮税收征管改革工作，笔者认为应重点做好以下几个方面工作：

（一）转变观念，切实增强改革的紧迫感和责任感

我国社会主义市场经济的深入发展，市场对资源配置的基础性作用日益发挥作用，经济活力不断增强，经济保持平稳较快发展，带来了税源状况的深刻变化，纳税人数量持续不断增长，大企业集团越来越多，纳税人业务日益复杂，法律意识和维权意识不断增强。税源的深刻变化使得当前税收征管在管理理念、职责分工、资源配置、管理手段、人员素质等方面存在诸多不适应日益凸显。解决这些问题，必须坚定不移深化税收征管改革。根据党的十八大提出的新要求，面临新的经济社会新形势，要求税务部门必须以科学发展观为统领，不断改变税收征管工作方式方法。近年来，全国部分税务机关根据总局的改革思路，在税收征管改革方面进行了许多有益的尝试和探索，而我区地税系统税收征管改革方面的起步比较晚。新一轮的深化税收征管改革，总局提出：从2012年开始，争取用8年的时间，到2020年建成适应社会主义市场经济发展要求的现代化税收征管体系。与前一次的改革相比，这次改革涉及内容更多、时间更紧、任务更艰巨。因此，各级地税机关和干部必须要树立大局意识、责任意识、改革意识，充分认识税收征管改革的重要性和必要性，增强改革的紧迫感和责任感，积极主动投入改革的各项工作，加快推进改革的步伐和进程。

（二）加强调研，完善征管改革的实施方案

总局改革的大方向已明确，广西地税系统改革的基本思路和任务内容也已明确，但改革涉及的内容众多，涉及面广，需要进一步深化对税收征管工作内在规律的认识和把握，继续加强对若干重大问题的研究探索。比如，关于现代化税收征管体系的科学内涵问题，如何有效地实施税收风险管理问题，怎样适应深化征管改革的需要完善组织体系、优化人力资源配置问题，如何围绕“两提高、两降低”的目标建立税收征管质量评价体系等。这些问题涉及改革的方向，改革的重点，改革的保障和对改革的评价。因此，要进行广泛深入的调研、论证，既要借鉴国内外的先进理念和做法经验，也要从广西的实际设计，从广西的经济发展、税源状况、人力资源、信息化建设等方面来考虑具体的征管模式、改革的推进路径。由于此次改革的重点之一是分级分类的专业化管理，区、市、县的税源管理职能发生重大变化，各层级的职责要明晰，纵向和横向间的职责衔接要顺畅，因此，必须要由区局负责总体模式设计，市、县级按照统一要求组织实施，才能确保这一目标的实现。同时，要通过开展试点积累有益经验，根据税收征管实践和探索的总结经验，不断完善改革方案，确保改革的效果。

（三）突出广西特色，探索建立符合实际的专业化管理模式

新一轮税收征管改革明确提出要以专业化管理为基础，专业化管理是一项涉及“征、管、评、查”诸方面的深刻变革，“既包括推进税源专业管理和实施专业化纳税服务，也包括设置专业化税务机构和培养专业化税务人才，既要体现在对服务和管理对象进行科学分类，也体现在对工作环节和内容进行合理分工”（总局肖捷局长语）。专业化管理的成效对税收征管改革成功与否起关键性的作用，是税收征管改革的重要内容和突破口。总局2010年明确专业化改革的大方向后，我国部分税务机关开展了试点工作，取得初步成效，为我区地税系统的专业化管理提供了有益的借鉴。因此，我区地税系统实施新一轮的改革，必须重视做好专业化管理的工作：一是在思想认识上要高度重视；二是在组织、资源投入等方面要有保障；三是要注重改革的方法，要坚持先试点后推广，区局要做好试点方案的设计，通过自下而上，又自上而下推进改革。

自治区地税局也已明确将专业化管理作为三年内税收征管改革的重点工作之一。借鉴国外先进理念和国内实践经验，结合我区地税系统的实际，广西地税系统的专业化管理应按照风险管理的理念重点建立风险管理流程、实施分类分级管理、加强税收风险分析监控、强化纳税评估、加强税务稽查：一是要建立风险管理流程，即将风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价的风险管理流程与征管基本程序有机结合，实行“统一分析、分类应对”。二是实施分类分级管理，按纳税人规模、行业、特定税种、特定业务等，对税源进行科学分类。根据纳税人的类型特点，将税源管理职责在各层级、各部门、各岗位之间分解。三是加强税收风险分析监控，以数据信息采集和应用为重点，充分利用集中的信息资源，建立和完善风险预警指标体系，依托行业税收风险模型等风险分析工具，通过风险管理平台，对纳税人的纳税申报情况定期进行风险分析识别，并进行风险等级排序，将风险应对任务推送至相关部门。四是强化纳税评估，规范纳税评估程序，按照案头审核、实地核查的递进程序，对税收风险点逐一进行评估；改进纳税评估方法，逐步建立和完善纳税评估模型，细化指标体系，对纳税人申报信息及其他相关涉税信息开展同行业税负比对等综合评估工作，适当上收纳税评估的管理层级，开展专业化团队式评估。五是加强税务稽查，优化选案程序和方法，将分析监控推送和纳税评估移交的涉嫌偷逃骗税纳税人以及上级交办和社会举报案件作为重点，抓好案件查办等风险应对工作；加强征管和稽查之间的良性互动，发挥以查促管作用；深化税务稽查管理体制改革，优化稽查资源配置，探索打破按行政区划设置稽查机构的传统模式，设立片区的稽查局，构建自治区级大稽查体制，提高稽查办案水平。其中：

1．按照风险管理的理念建立风险管理流程。建立“统一分析、分类应对”的税收风险管理流程。建立自治区、市、县三级风险分析组织架构，由专门的部门负责税收风险分析监控，发现税收风险点，并把风险应对任务推送给相关部门应对。风险分析监控主要是对各方面涉税信息进行汇总、整理，并根据需要补充采集信息，建立和运用风险预警指标体系，依托行业税收风险模型等风险分析工具，通过风险管理平台，对纳税人的纳税申报情况定期进行风险分析识别，及时发现风险点，并对存在税收风险流失的纳税人进行风险等级排序，将风险应对任务推送至相关部门。对低风险的推送给纳税服务部门进行纳税辅导、风险提示、提醒等服务督促其修正申报；对中、高等级风险的推送给税源管理部门进行纳税评估；对涉嫌偷逃骗税的推送给稽查部门实施税务稽查。风险应对部门按规定及时反馈任务完成情况和改进建议，分析监控部门对风险应对结果进行监督控制和绩效评价。

2．实施分类分级管理。根据广西地税系统的实际，笔者认为应实行分级分类的专业化管理：首先是在税源分类上，对纳税人科学分类。如分规模专业化管理，即按纳税规模分类，分为年纳税额达到一定规模以上的纳税人、其他一般税源、个体零散税源等，分别实行专业化管理，特别是加强对达一定规模纳税人作为重点纳税人的管理；分行业专业化管理，即按照纳税人行业特点，实施专业化管理，各地可根据当地产业结构、经济发展情况等，确定按行业实施专业化管理，如按房地产、建筑、金融保险、饮食服务业等；分特定对象、特定业务、税种专业化管理，即按划分标准确定为大企业的纳税人、跨区域经营的纳税人、跨区域建安工程项目、主要关联企业等特定对象，对特定税种如契税、耕地占用税、车船税等实施专业化管理。在管理的方式上，可采取分行业、规模、特定对象、特定税种或适当组合的管理方式，有针对性地实施专业化管理。城区局、县局在模式上应各有不同，比如城区较多的较大城市，各地可根据现行机构设置，调整征管机构的管理职能和范围，将现行按照区域划片管户设立的分局（所），调整为按规模、行业、特定对象、税种分类管理或适当组合管理的税源管理机构。在对税源进行科学分类的基础上，将税源管理事项在各层级、各部门、各岗位之间分解、合理分工，实行分类分级专业化管理。根据税源专业化管理的要求，把税源管理事项分为基础管理工作和风险管理两大类，基础管理主要包括户籍管理、涉税行政审批事项调查、涉税执行等（如掌握纳税人设立登记、变更登记、停复业登记、注销登记、外出经营报验登记等事项；掌握纳税人开户、合并、分立、破产等基础信息；了解纳税人外出经营、注销、停业等情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况；采集纳税人申报纳税、生产经营、税务管理和第三方信息，建立并维护纳税人“一户式”征管基础档案；实施涉税行政审批事项调查，税源管理文书的送达，对非正常户及各类异常发票等情况进行调查、核实，催报催缴的后续处理，税收保全措施和强制执行）。风险管理类事项主要包括税收分析监控和纳税评估等。税源基础管理由县级以下基层地税机关负责，可设置户籍管理、调查执行等岗位。风险管理事项中的税收风险分析监控事项，由自治区、市、县（区）三级机关负责；纳税评估事项由自治区、市、县（区）、所分级负责，对未跨区域的重点税源及事项较为复杂的，一般由县级局组织负责，对一般税源及事项较为简单的，由基层税源管理部门负责，设有专门负责纳税评估机构的由该机构负责，对跨市、跨县（区）的总分机构的集团公司、建安工程等重点税源以及根据实际需要的事项，可由自治区局、各市地税局相关部门实施。各级地税机关设置风险分析监控及纳税评估岗位。对实行定期定额的个体工商业户，在依法核定税收定额的基础上，可实行委托代征管理。对自然人纳税人，要加强源泉控管，强化代扣代缴或委托代征管理，尤其要充分运用第三方信息加强高收入者税收管理工作。

（四）加强信息化支撑，为改革提供强有力保障

强化信息支撑，运用信息技术手段取代传统手工方式，从而提高税收征管的规范化和工作效率，是新一轮税收征管改革顺利进行的重要保障，缺乏有效的信息化支撑，优化纳税服务、强化税收风险分析、实行分类分级管理等都难以有效开展。因此，要从适应新一轮税收征管改革的高度来规划信息化工作，并做好与金税三期的衔接。要以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集为主线，加强业务与技术的融合，努力解决征纳双方信息不对称的问题：一是强化涉税信息数据的采集和有效获取。制定贯穿信息采集、存储、查询、应用等全过程的信息管理规范，建立信息标准体系，统一涉税信息的数据标准、口径，加强数据质量管理，保证涉税信息的一次性准确采集和规范使用。二是积极推广税控装置和网络发票，逐步建成全区发票信息库，及时准确采集纳税人发票数据，进一步解决征纳双方信息不对称的问题。三是推动建立政府主导、各部门参与的信息共享平台，加快第三方涉税信息保障立法，推进部门协作和信息交换，提高涉税信息获取能力和共享程度。四是推广网上办税，提高信息采集效率，注重收集整理互联网等现代媒介发布的相关涉税信息。五是深化涉税信息分析应用，搞好纳税人申报信息、财务报表信息以及第三方信息的比对，不断提高数据的增值利用水平。六是搭建信息应用支撑平台，建立全区统一的涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台，实现各应用系统信息共享。七是逐步建立以自治区局为主的税收风险预警指标体系和税收风险特征库，逐步建立完善各行业（产品）评估数据模型，增强税收风险分析识别和应对能力。八是加强信息系统运行维护和安全保障工作，确保信息应用支撑平台安全、稳定、高效运行。关于信息化建设和金税三期工程的衔接问题，总局已明确：总局应用大集中的只是核心征管系统产生的生产交易数据（原始数据），其他系统和数据都是以省局为主，现在各地方在省级集中已经做的风险管理、纳税评估软件都是可以继续使用，不会浪费。因此，根据广西地税系统信息化建设的现状，必须加快建立全区统一的涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台，搭建信息应用支撑平台，实现各应用系统信息共享，为税收征管改革提供支撑，在信息化建设中要注意做好与金税三期工程的衔接，而不是坐等金税三期的系统的应用。

（五）明晰征纳双方权利义务，厘清征纳主体关系，构建适应风险管理需求的征管业务流程

实施风险管理、分类分级专业化管理后，各项业务的处理方式、流转程序、征管文书等都发生了变化，要按“对内有利于提高效率，强化制约；对外有利于监控税源，优化服务”的思路，对原有征管与服务流程重新梳理、整合、优化。拓展办税服务厅功能，将由纳税人发起的涉税事项全部归集由办税服务厅前台受理，把部分原由税源管理部门负责的调查审批事项前移至办税厅。从机制上解决纳税人办理纳税事项多头找、多次跑的问题，提升纳税服务质效。对涉税审批事项和纳税人报送资料进行全面清理，取消合并部分审批事项和工作环节，减轻基层和纳税人负担，压缩审批环节，下放审批权限，对部分调查事项进行合并调整，将部分事前审批事项改为事后核实监管，将本应当由纳税人承担法律后果的事项还责于纳税人，精简纳税人报送资料，取消重复报送事项。通过裁减归并一些重复的、烦琐的程序、环节、资料，实现流程的优化和精简，使税收业务处理实现最短路径、最少环节、最简程序。制定全区涉税业务操作规程，统一规定依纳税人发起涉税业务和依职权涉税业务事项的申请办理程序，扩大即办事项，压缩不必要的审批事项，统一规定涉税业务审批环节和审批时限，统一规定涉税附列资料的报送内容与格式，统一规范涉税事项的业务描述。按工作任务对各业务节点办理部门、工作职责、办理时限进行明确，将各项工作要求具体分解到每个环节上，使各项工作做到有法可依，有章可循，体现规范执法和分权制约，根据新的业务流程及规范，清理旧的征管工作制度、工作规范，使各项工作统一到新业务流程的具体规定上来，确保全区基本征管制度的统一。对原征管流程重新梳理、修改，对新的业务流向、业务节点、工作岗位、工作职责、时限要求、表证单书进行清晰界定和描述，方便纳税人和税务人员掌握、使用。同时，制定确保税收征管业务开展所必需或主要的征管制度、办法及工作规程。

（六）优化征管资源配置，建立专业化人才队伍

推进专业化为特征的机构设置。适应实施风险管理和推行专业化管理的需要，合理调整机构、配置资源，进一步转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。按遵从管理机构、法制监督机构、资源保障机构三大系列设置组织机构。遵从管理机构主要包括收入规划核算、风险分析监控、纳税服务、税源管理、税务稽查部门；法制监督机构主要包括负责税政管理、重大案件审理、复议诉讼、纳税人权益维护、税款追征、督察内审、纪检监察等工作部门；资源保障机构主要包括综合办公、人力资源、财务管理、信息技术、后勤服务等工作部门。要使遵从管理部门占税务人员编制总数70%—80%，其他部门占税务人员编制总数的20%—30%。适当提升税收风险分析监控、纳税评估、税务稽查和执法督察等复杂事项的管理层级，区局、市局和有条件的县（市、区）局应逐步建立税收风险分析监控机构或岗位，统一开展税收风险分析监控。区局直接承担风险分析识别、重点税源、重点行业和重要征管事项的监控管理等税源管理职能。市以下税务机关按税源分类建立税源管理机构，实行专业化管理。适应专业化管理工作需要，加强人才队伍建设，建立专业化人才队伍：一是加强教育培训和实践锻炼，提高税收征管工作人员的综合素质；二是加强各级人才库建设，健全专业人才激励机制，培养选拔一批风险分析、纳税评估和信息技术等税收征管专业人才。

（七）注重改革的实施路径，确保改革成效

在改革中既要积极借鉴国际先进理念和有效做法，又要注重借鉴我国税收征管改革的实践经验，同时要结合广西地税的实际，因地制宜开展。改革涉及内容多、面广，应科学设计，周密部署，充分考虑地区差异，鼓励各地创造性开展工作，坚持先试点总结再逐步推广，稳妥推进。要遵循“业务规则先行优化，信息系统建设同步跟进、机构设置适时实施，重点内容试点检验、条件具备统一推广”的工作路径，分阶段、有计划、有步骤地推进征管改革的实施。同时，要加强宣传，争取政府支持、纳税人理解、税务干部积极参与。

注重改革的推进路径，特别是在一些重要事项上，要结合实际情况，积极稳妥推进。如在分级管理上，既要体现事项管理的专业化，体现一些重要事项如税收风险分析、部分纳税评估职责的上收，也要防止税收风险分析、纳税评估与基础管理的完全割裂。特别是在推进的步骤进程中，要根据信息化的支撑程度和人才培养的进度来确定具体的模式。此外，在探索建立“统一分析、分类应对”的税收风险管理流程中，从科学长远角度考虑，税收风险分析应以区局为主市、县级为辅，但在改革初期，受信息化程度、信息来源的完整准确性、预警指标及评估模型的校验修正过程等因素影响，如果立即执行这一模式，肯定是不现实的，效果也是要大打折扣的。因此，应同时建立自治区、市、县三级风险分析组织架构，根据客观条件确定每一时期区、市、县三级风险分析组织所担负的职责，承担分析的对象，合理划分职责范围。避免因职责的不合理划分而造成区局任务过重，无法有效完成风险的分析识别和对过程的监督，而较多掌握纳税人日常生产经营信息的市县一级却没有承担应该的职责，没有形成合力，最终可能出现新的“疏于管理，淡化责任”的现象。要循序渐进，做好不同时期三级税收风险分析机构职责的划分和调整，确保风险分析识别工作的针对性和有效性的落实。

作者单位：自治区地税局