税源专业化管理趋势

推进税源专业化管理的实践与思考

南宁市地税局征管和科技发展科课题组

推进税源专业化管理是当前的一项重要工作，是提升征管质量的必经之路。为了适应经济税源的复杂变化，强化税收风险管理，防范执法风险，实现优化人力资源配置，全面提高税源管理和纳税服务水平，解决税源管理人少事多的矛盾以及征管效率低等突出问题，必须对原有征管模式进行改进。实施税收管理方式的重大变革势在必行。税源专业化管理工作是税务部门顺应社会专业化分工的要求，按照税收管理的内在规律，组织具有专业素质的人员对税源管理专门事项的一种税源管理模式。较之原有的征管模式，税源专业化管理模式使管理更加科学、执法更加规范、人力资源配置更合理，切实方便了纳税人。积极探索税源专业化管理方式，深化和完善税源专业化管理，值得认真思考。

一、推行税源专业化管理的必要性

（一）税收管理变革是为了应对日趋复杂的经济社会的新挑战

经济社会发展形势的变化，对税收管理提出新的要求和挑战，必将推动税收管理进行变革。税收管理的发展要与经济社会发展的目标相呼应、相协调。

（二）税收管理变革是为了适应不断发展的社会管理的新要求

南宁市以占全区地税系统13%的税务人员管理着全区25%的纳税户和24%的税源，“人少事多”等矛盾极为突出。企业税务处理团队化、电算化、智能化水平日益提高，高水平的财务团队和势单力薄的税管员稽查员，两相对比，高下立见。要扭转这种劣势，就需要走专业化管理的道路，改变传统的税务管理方式势在必行。

（三）税收管理变革是为了建立规范的信息反馈机制的迫切需要

征纳双方信息不对等，涉税数据信息采集渠道较为狭窄，税管员掌握的税源信息零星分散，尤其是涉税第三方信息、集团化企业经营信息采集不规范、不完整，传统的税收管理方式难以为继。

二、推行税源专业化管理的工作目标

推行税源专业化管理的工作目标是：构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。

（一）以明晰征纳双方权利和义务为前提

就是要按照社会主义市场经济发展的要求，清晰界定征纳双方的权利和义务，并确定相应的法律责任。纳税人作为社会主义市场经济的主体，自主经营，自负盈亏，负有依法履行自主申报纳税的义务，享有税务部门提供公共服务的权利，同时也可委托中介服务。

（二）以实施税收风险管理为导向

就是要把风险管理贯穿税收征管的全过程，深入开展风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价，对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理。就是要实施“统一分析、分类应对”的风险管理。“统一分析”就是税收风险分析监控，依托信息技术平台，通过对涉税信息进行分析比对，识别可能存在税收流失风险的纳税人，进行风险等级排序后推送到相关部门进行应对。“分类应对”就是按照税收分析监控部门提供的指引，对不同风险等级的纳税人分别采取风险提醒、纳税评估、税务稽查等应对手段。风险分析、风险提醒、纳税评估、税务稽查既存在一定的递进关系，也相互促进，相互制约，目的在于识别和消除纳税人的税收风险，有效防范和避免税收流失。

（三）以专业化管理为基础

就是要对管理对象进行科学分类，对管理职责进行合理分工，对管理资源进行优化配置，提高税收征管的集约化水平。要按照专业化管理的要求，依照风险管理流程，积极推行分类分事项分级管理。

（四）以重点税源管理为着力点

就是要抓住管理重点，充实管理力量，完善职责配置，切实提高重点税源管理水平，从而对提高其他纳税人税法遵从度起到示范效应，带动整体征管水平的提升。同时，管好重点税源，就能牢牢把握收入的主动权，有利于促进组织收入中心工作。

（五）以信息化为支撑

就是大力推进税收管理信息化建设，为税收征管提供有力依托。信息化已经成为税收征管的重要生产力。要充分发挥信息化的技术保障作用，用信息技术手段取代传统手工方式，最大程度实现税收征管业务的网上运行。要充分发挥信息化的信息支持作用，大力推行信息管税，依法对纳税人涉税信息进行采集、分析、利用，特别是要努力获取第三方信息，解决征纳双方信息不对称问题，促进提高税收征管水平。

三、推行税源专业化管理的实践

南宁市地税局找准“税收风险管理”这个突破口，积极探索税源管理科学化、精细化新路子，全力推进税源专业化管理。要以数据信息的采集和应用为重点，切实做好税收风险分析监控工作。要改进风险分析手段，充分利用集中的信息资源，完善风险分析指标体系，依托行业税收风险模型等分析工具，对税源状况进行全方位、多角度分析，不断提高税收风险分析能力。要加强风险分析应用，对纳税人涉税信息进行综合比对分析，及时发现风险点，并进行风险等级排序，将风险应对任务推送至相关部门。风险应对部门要按规定及时反馈任务完成情况和改进建议，分析监控部门要对风险应对结果进行监督控制和绩效评价。

（一）紧扣风险管理，突出改革重点

1．建设海量数据库，深化数据整合。采集散存于税收征管各环节的征管资料，建立统一的信息平台和信息数据库，利用信息技术推进风险管理，信息处理和应用能力得到极大提高。一是推行网络发票，实现纳税人端涉税信息的采集。目前南宁市已推广运用网络发票11520户，累计开票579．36万份，开票金额225．2亿元。网络发票开票数据实时传输、实时监控的特性，大大加强了税务机关“以票控税”的能力，并给纳税评估、税源分析提供丰富数据来源。据统计，南宁市使用网络发票后，税务机关推送及监控发票预警信息1134条，及时开展票税比对和定额核定，消除税收管理风险855条。纳税人1－6月入库营业税同比增加约1．4亿元，增幅达21%。二是推行纳税评估软件，搭建风险管理平台。在实行税源分类分行业评估工作的基础上，开发并应用纳税评估软件。该软件通过抽取、分析、比对重点税源户在广西地税信息系统、重点税源管理系统、营业税项目管理系统等数据信息的功能，采集、导入企业电子财务数据，对企业进行整体税收风险评估。该纳税评估软件已在市局专项评估组和各县（区）局专业评估组试用，评估28户，评估金额3299．28万元。三是推行综合治税平台，实现第三方信息的采集。针对社会综合治税工作中存在的涉税信息传递不够及时全面等问题，建设综合治税平台，实现涉税信息的采集、处理、应用功能，确保涉税信息交流的制度化、规范化和信息化。将涉税信息传递工作由过去地税部门被动协调，转变成为各部门、单位积极主动工作，涉税信息的传递由手工操作转变为网络共享，大大增强了涉税信息报送的及时性和准确性，提高了信息质量和利用效率，解决征纳双方信息不对称问题。截至6月份，与43个联系部门共交换涉税信息52330条，因此产生各项税款90344万元。四是推行电子档案，促进信息共享。推行税源档案信息管理系统，可在短时间内扫描大量的不同规格纸型档案资料，并且能实时进入信息系统，实现了与广西地税信息系统的数据互通。该系统投入使用后，提高了征管档案的利用率，税源管理员可以通过使用电子档案管理系统快速调取纳税人的征管档案获取管理信息，真正实现一次采集归档，多环节、多层次的反复利用。

2．统一风险分析监控平台，深化风险识别。以风险分析为切入点，构建“统一分析，分类管理”的税收风险管理体系，把风险管理贯穿于税源管理全过程。一是实现风险统一分析。调整职能设置，以重点税源部门为主、其他业务部门配合搭建跨部门、跨层级、综合性的风险分析监控平台，充分发挥其作为核心和中枢的引领作用，提高了风险监控的管理层级。将预警分析与发布、评估计划制定与任务分配、评估质量监控、信息化建设与应用等职能整合在一起，强化了征管科技、纳税服务、重点税源、税政法规和税务稽查等部门的风险分析职能，统一防范各级税源管理风险。市局侧重风险管理规划、风险识别、任务推送和较高级别的风险应对；县（区）局侧重于风险应对和结果反馈。二是建立数据预警指标体系。构建了包括重点税源预警、征管质量预警指标、发票信息预警指标，异常申报预警指标等五大类25项风险指标的指标体系。建立两级指标库，其中市级14项，县级11项，并进行排序。三是规范风险排序，突现分类推送。对发现异常的风险点进行科学排序，将风险点划分高中低三个等级，对不同等级的风险点明确提出不同的应对措施，对纳税人由均等管理转变为差异管理，提高税源管理工作的针对性和有效性。

3．统筹任务推送管理，深化风险推送。定期发布风险信息，统一整合风险点，采取多种形式统一发布监控指标，统一下达任务。一是按季编制《税情通报》。内容涵盖税收收入总体情况、税收征管基础情况、税收数据质量检查情况、征管数据预警状况、综合治税涉税信息情况和纳税服务工作情况等方面。充分运用信息资源，深入进行税收分析，定期形成包括税收风险类别、等级及应对措施建议的工作任务，向相关部门和下级单位分配推送，为各县（区）局分析税源，查找风险，改进工作提供有力的参考，起到“降风险、强征管、促收入”的作用。二是召开税收征管风险监控和推送工作会议。对第二期重点风险预警信息进行分类推送，强调对已识别风险进行应对处理后，要对应对处理的效果进行评估，并对风险点进行跟踪监控，看风险点是否消除，防止风险再次产生。三是下发督办单。对非指标化的风险识别项目，通过下发督办单的形式直接向基层单位下达任务，已下发督办单37份，每份督办单均要求有处理结果反馈。目前通过各种形式已推送风险80657条，其中高等风险76条，中等风险20876条，低等风险59705条，通过“统一分析，分类推送”的模式，使税源专业化工作更能有的放矢，征管数据质量得到大步的提升。

4．税源管理“专、实、精”，深化风险应对。把纳税评估作为推进税源专业化管理的重要内容，对纳税人实施最有效的税源监控。市局做“专”：统一风险分析，统一风险排序，统一任务推送，统一监控和考核；县局做“实”：案头分析，专业团队推送并反馈汇报；团队做“精”：分类应对，形成案例或经验。一是建立评估模型。重点税源管理科负责牵头纳税评估指标体系和模型的确认建立，现已建立8个行业评估模型。认真总结本地区不同规模、行业、税种等类型纳税人的风险特征及其规律，对房地产业、建筑安装业、交通运输业等重点行业的税负进行测算，获取行业参数，并据此设置税收预警值。二是引入专业团队应对形式。各层级的风险应对特别是纳税评估，要以团队的方式来进行，实现由划片包户的“单兵作战”向依照工作流程“团队协作”的转变，开展专业化团队式的风险分析、纳税评估，建立纳税评估和行业管理专家团队。市局层面成立专业分类税源管理团队。从征管与科技发展科、重点税源科、劳务与财产行为税科、所得税科、法规科等机关业务科室及各县（区）局专业化分类税源管理人才库抽调人员组成风险分析监控团队和按行业分设若干纳税评估团队，突出专业团队管理专项事务。各县（区）局组建风险应对团队。集中优势资源，开展纳税评估等风险应对工作。成立市级和各县（区）局的专业纳税评估团队以来的两个月，已评估入库各项税款1亿元。三是适当上收纳税评估的管理层级，开展专业化团队式评估，探索试行主辅评等制度，提升评估质量。建立主辅评竞争机制，可以主评人员为主灵活组成工作组。通过竞岗选岗，确定主评和辅评人员，发挥专才专长，充分调动主观能动性。四是进行分类应对。针对不同等级的风险点，分类采取应对手段，并且通过风险应对检验风险分析的准确性。按风险管理流程，可以称为一个分析、三个应对，三个应对就是风险分析监控推出任务之后，按风险等级，分别由纳税服务、税源管理、税务稽查实施风险提醒或者宣传辅导、纳税评估、税务稽查。低等级风险由纳税服务部门通过纳税辅导、纳税提醒等方式应对；中高等级风险由税源管理部门根据疑点指向有针对性地通过纳税评估等方式应对，涉嫌偷逃骗税的由稽查部门通过税务稽查应对。已推送的各级风险，开展应对处理39514条，移送稽查6户，通过风险应对入库税款1290万元，降低税收流失风险。

5．实行闭环管理，深化绩效考评。建立过程监控和绩效评价机制，实现有效监控和持续改进，提升税收征管的实效性。保证动态的持续改进。根据风险应对措施的实施结果，对风险识别的准确性和风险应对的有效性进行评价，形成风险分析、推送、应对和持续改进的闭环管理工作机制。一是实施查管互动。在对高等级风险案件稽查结束后，通过剖析案例，提出强化征管的意见，征管部门根据稽查建议等再从管理流程和管理制度上进行完善，不断推进税源专业化管理向纵深发展。根据各部门应对处理的结果反馈，运用税收风险管理理念，对不同风险级别的税源设定不同的管理内容和管理要求，实现各部门间有效的信息传导、业务衔接。二是狠抓问题整改。根据风险应对结果，反作用于基础管理工作，每季对数据质量情况进行考核，并将出现的问题及整改情况及时通报，较好地解决了长期形成的数据质量不高、管理不到位的问题。三是定期开展绩效评价。对税源专业化管理实施全程监控，把风险管理过程作为情报采集、应用过程，把典型案例转化为日常管理工作可分享的情报资源，把情报采集应用能力作为衡量、评价税源专业化管理综合能力的重要指标。

（二）研发信息平台，实现信息管税

要升级完善核心征管软件，强化征管数据大集中，建立风险管理平台，规范风险识别、排序、应对、评价的程序，建立市局涉税数据仓库和风险特征库。运用各应用系统信息共享的数据仓库和风险管理平台，支撑新的征管运行模式。一是打造一个多渠道、全方位的网上综合办税服务平台。利用信息化手段提升纳税服务总体能效，降低征纳成本；减轻办税服务厅的前台工作压力，实现涉税事项办理标准化、数据及涉税资料采集电子化、资料传递无纸化、办税信息交互实时化以及涉税事项监督全程化。二是建立适应税源管理专业化新模式的信息管理平台。整合现有的各单项软件，形成支撑一体化联动机制运转的集约化工作平台。探索开发税源专业化风险预警推送系统，支撑税收风险管理。三是开发纳税评估管理系统，建立风险特征分析、分级应对电子化模式，实现对纳税评估工作全程的电子化管理。采用统一模板，分头制定、成果共享的方式，逐步建立覆盖各行业的纳税评估体系。四是进一步完善南宁市社会综合治税信息系统，推广应用“南宁市涉税信息共享系统”，充分利用信息系统，实现涉税信息的采集、处理、应用功能，实现综合治税信息共享，确保涉税信息交流的制度化、规范化和信息化。做好数据、信息、情报的转化，增强税收风险分析识别和应对能力，提升信息管税水平。把风险管理过程作为情报采集、应用过程，把典型案例转化为日常管理工作可分享的情报资源，把情报采集应用能力作为衡量、评价税源专业化管理综合能力的重要指标。

（三）实施专业管理，实现团队应对

在税收分类管理、尤其是重点税源按行业进行分类管理的基础上，抓住税源管理的重要环节和重大税源，对税源管理职能重新进行科学划分，改变原有按区域“包户到人、各事统管”的税源管理方式，逐步建立属地网格化管理基础上的按事和风险类别分岗管理的税源专业化分类管理模式。一是按照以税收风险管理、税源分级分类管理、税源管理复杂程度及相应专业技能的要求，将税源管理职能重新划分为税源专业化管理和税收基础管理两大类。税收基础管理侧重于涉税信息采集及其完整性、真实性的核实确认；税收专业化管理侧重于对风险信息进行深入分析，风险应对实施，过程监控和绩效评估。打破传统的管理员固定管户、包办各类涉税审批事项的现状，重新整合资源，全面实施专业化的税源管理。二是实行科学定岗，将各岗位按风险管理的要求置于税源管理的各个节点。将现行按照划片管户设立的分局（所），调整为按规模、行业、特定对象、特定事项、税种分类管理或适当组合管理的税源管理机构。抓住重点事项，按照流程节点设置专业岗位，按事设岗，分岗管事。税收管理员从负责某户的所有事项，转变为负责某类具体事务，以专业工作团队的形式应对风险管理，优化资源配置，由管户向管事过渡的专业化团队管理。三是突出团队管税。采取分类分行业和管理业务分岗分组的方式，实行以“工作组”为基本工作单元，以专业团队的形式进行风险管理，包括发票检查组、税收分析预测组和按行业分设若干评估组，发挥出团队化、专业化的优势，提高税源管理力度和管理深度。以分类分级为基础，以专业化分工体制为保障，突出专业团队管理专项事务，税收管理员从一对多的“管户制”向多对一“管事制”转变，实现税收管理的专业化、精细化作业，达到提高征收率和征管质量的目的。

（四）打造专业队伍，强化专项培训

大力提高广大干部税收管理的能力，为征管改革提供人力保障。组织开展了大规模的能级、岗位、技能培训，从预警值的设定到评估模型建立，从平台的业务需求到软件的开发，从人才库的建立到评估、约谈、稽查等各专业人员技能的提高，都急需加强针对性的培训。专家型、复合型的高素质人才是确保征管改革成功并取得显著成效的关键。一是加强人才队伍建设，要有完善的长效培训机制。人才队伍建设要有长期规划，制订各类岗位技能标准，加强高层次和分专业的培训，增强培训的针对性，加大专业化人才的培养力度。二是强化专项业务培训，培养高素质人才。组织纳税评估业务知识培训，采取院校培训、网上税校、办班培训等多种培训形式，有针对性地强化岗位技能培训，注重提升评估人员的专业技能。以专业化模式的构建着重培养和打造适应专业化管理的专业型管理人才队伍，逐步提高纳税评估人员比重。三是组织人员认真学习、尽快熟悉每项业务流程，加快全体干部适应税源专业化岗位新要求的进程，加强业务与信息技术的融合，争做税源专业化管理的行家里手。

四、深化税源专业化管理的思考

（一）再造管理流程，保障运转流畅

适应专业化管理的新要求优化和再造管理流程，明晰岗位工作职责，加强工作协调衔接，使各项工作顺利流转，防止工作断链，发挥出团队化、专业化的优势。推进税源专业化管理，整合改造体现税源专业化管理内在要求的税收业务流程。以纳税人的自主申报为基础，纳税评估作为税收管理的核心环节，税务机关通过优化纳税服务、公正规范执法，促进税法遵从。税务稽查和纳税评估都是促进税法遵从的重要手段，通过自主申报和争议处理环节体现征纳双方法律地位的平等。

（二）提供专业服务，谨防加重负担

要在专业化管理上实现专业化服务，用专业的人做专门的事，进一步提升管理的质量和效率。税源专业化管理，不仅能让管理质量实现飞跃，并且也能满足纳税人对纳税服务的个性化需求。一是注意找准管理与服务之间的平衡点。注重服务理念、服务方式创新，围绕纳税人的需求，突破现有服务方式，不断改进和优化纳税服务，谨防在强化了管理的同时也加重了纳税人负担。突出纳税服务，简化征管流程，通过流程再造体现专业化管理的资源配置合理、管理高效的优势。二是根据专业化、信息化的要求优化征管资源配置。根据工作特点和职能分工，建立专业团队，科学配置人力资源，集中优势资源于主要管理环节和岗位，以保证征管质量和效率的全面提高。三是税源专业化管理要求在更精准地监控并服务纳税人的同时，尽可能减少对纳税人的干扰，降低纳税成本。

（三）加强风险预防，促进税法遵从

风险管理是实施税收征管程序的一种理念和方法。一是设立专门的风险监控部门，负责风险情报的收集、风险分析识别、风险等级排序、应对任务推送和应对质量考核。全面监控税收征管流程，以信息化为支撑，科学筛选风险点，推动风险管理流程闭环运行。二是对不同类型纳税人的不同风险采取不同的风险应对策略，确保纳税人准确申报、诚信纳税，能够降低征管成本，并将有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和领域。预防好于治疗，事前解决问题相比事后解决问题，不仅能够改善征纳关系，更能有效提高纳税人税收遵从度。三是通过专业团队的服务，改事后查处为事前风险提醒，让纳税人自行查找问题，避免不必要的损失，使纳税人认可以风险管理为导向的税源专业化管理。

（四）创新激励机制，完善考核评价

探索建立专业人才队伍能级管理和考核制度，完善人才激励机制，并且建立管理人员能力评价体系和科学的人员培养体系，形成争先创优的导向。培养与专业化管理要求相适应的专业化人才，加强税收管理和服务能力。完善征管质量考核评价体系，按照征管改革“两个提高，两个降低”目标，重点考核征管工作努力程度。

课题组负责人：廖学良　　　　　　　　　　　　

课 题组成 员：彭　伟　吴　凯　秦　晖　吕　舟