广西凭祥综合保税区税收征管研究

广西凭祥综合保税区税收征管研究

崇左市地税局课题组

一、研究综合保税区税收征管的重大战略意义

综合保税区是指经国务院批准，设立在内陆地区的具有保税港功能的海关特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，是国家开放金融、贸易、投资、服务、运输等领域的实验区和先行区。综合保税区和保税港区一样，是我国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。它整合原来保税区、保税物流园区、出口加工区、港口功能等多种外向型功能区后，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，成为更为开放的一种形态，也更符合国际惯例。主要表现为：国外货物入区保税；货物出区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入区视同出口，实行退税；区内还可以设厂进行出口加工，区内企业之间的货物可自由流动，交易不征增值税和销售税等。

保税区这些优越的区位和开放政策，极大地提高了中国港区的竞争力，促进了中国开放型经济的发展。在西部大开放和设立广西北部湾经济区的新形势下，2008年12月19日，国务院批准设立广西凭祥综合保税区。广西凭祥综合保税区是目前中国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区之一，是全国第一个在陆地边境线上设立的、实现与境外直接相连、具有跨境合作背景的综合保税区，是中国口岸功能最强大的综合保税区，是中国凭祥—越南同登跨境合作的重要组成部分。该综合保税区还是广西北部湾经济区开放开发的重要平台，是服务于中国—东盟自由贸易区贸易往来，集口岸、国际贸易、保税物流、保税加工、国际配送等功能于一体的国际经济合作区域。而综合保税区与税收征管有着密不可分的联系。随着综合保税区的正常运营，税收征管不可避免地面临一系列的新课题。因此，以前瞻性的眼光研究广西凭祥综合保税区的税收征管，破解当前和今后一个时期税收征管的热点、难点问题，建立科学化、精细化的高效税收征管体系，对于正确贯彻执行综合保税区的有关税收政策，保障综合保税区经贸的正常、高效运行，促进民族区域性经贸发展，具有重大的战略意义。

首先，研究综合保税区的税收征管是贯彻执行国家税收政策、确保综合保税区正常运行的客观要求。综合保税区是经国务院批准设立的，它必须在国家的法律、法规和政策的监管下运行，接受综合保税区管委会的领导和协调，接受国家海关、出入境管理局、边防检查站、口岸国际道路管理、工商局、国税局、地税局等部门的管理和监督。税务部门作为税收执法的主管部门，必须全面地履行国家赋予的税收管理职能，参与综合保税区的管理，在与各有关部门的协调下，有效地管理有关涉税业务，保障国家税收依法征收，调节产业结构，促进综合保税区各行业、各企业的健康发展和壮大。

其次，广西凭祥综合保税区的运行处于初期阶段，对园区税收征管业务需要前瞻性研究。综合保税区的税收征管对当地税务机关而言，无论是税收征管环境还是税收征管业务、税收征管对象都是一项新业务，它的运行不可避免地面临各种新情况和新问题的挑战。综合保税区内的国际贸易、国际中转、分包配送、保税物流、保税仓储、展览展销、国际租赁、保税加工、口岸业务及其纳税人等，都具有其独特的特殊性。要使税收征管适应这些特殊性，就必须做好充分的调研，并根据保税区内行业的特点和业务流程，研究和制定与之相适应的税收征管模式、征管办法、征管手段、征管方式、业务流程，设立税收征管机构，培训高素质的征管人员，使之在新的环境下，适应不断变化和特殊的新税收征管业务的需要。

二、综合保税区的基本情况

（一）园区概况

2008年12月19日，国务院批准设立广西凭祥综合保税区，规划面积8．5平方公里。规划分三期建设，其中一期1．2平方公里，二期3．0平方公里，三期4．3平方公里。该园区位于广西凭祥市友谊关，与越南谅山省接壤，与越南边境口岸直接相通，处于中国西南经济圈、东盟经济圈的结合部，背靠大西南，面向东南区，距广西首府南宁市195公里，距越南首都河内160公里，是全国第一个设在陆地边境线上、实现直接与境外相连接的综合保税区。一期工程于2009年11月11日开工建设，总投资额10亿元，2010年12月建成，2011年6月18日，通过国务院联合验收组验收，2011年9月30日正式封关运营。

广西凭祥综合保税区是中国目前开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区之一，是与自由港政策最为接近的区域，具有口岸作业、保税物流、保税加工和国际贸易四大功能。它以全面服务中国—东盟自由贸易区、加快推进广西北部湾经济建设为使命，充分发挥内陆口岸优势，积极参与东盟市场乃至欧美市场的产业分工，将努力建设成国际贸易繁荣、进出口加工发达、综合物流功能完善的海关特殊监管区域；成为中国—东盟自由贸易各成员国之间以及与世界各国开展国际贸易、保税物流集散以及加工贸易的重要基地。

（二）一期规划

广西凭祥综合保税区一期已建成三个功能区：友谊关口岸作业区、卡凤保税物流区和配套服务区。友谊关口岸作业区主要由联检大楼、检验区、专用通道、卡口、电子监管平台、值班用房等设施构成，面积约820亩，建设标准仓库12000平方米，堆场30000平方米。卡凤保税物流区主要功能包括保税物流、仓储、国际中转、国际配送、国际贸易，面积约800亩，建成保税仓库（含冷链）200000平方米，堆场30000平方米。配套服务区计划建设商品展示中心、酒店、写字楼和公寓，建筑面积约400000平方米，为入区企业提供生活配套服务。

（三）产业定位

园区的产业定位为：充分发挥广西凭祥综合保税区连接国内外两个市场、利用境内外两种资源的桥梁纽带作用，引导现代生产型服务业和先进制造业入区发展，重点开展国际贸易、国际中转、分包配送、保税物流、保税仓储、展览展销、检测维修、国际租赁、保税加工、口岸业务以及与之配套的金融、保险、劳务等业务，积极拓展相关功能。特色产业为“六中心一基地”，即橡胶园国际贸易及保税加工中心、机电产品展示中心、工程机械检测维修及国际租赁中心、中国—东盟文化产业交易中心、中国—东盟农产品配送中心、香料国际贸易及保税加工中心、保税物流基地。适合入区发展的企业：一是物流类企业，二是进出口企业，三是国际采购分销配送类企业，四是国际中心特色业务企业，五是检测和售后服务维修企业，六是商品展示企业，七是加工制造类企业，八是金融服务类企业，九是配套服务类企业。

（四）重点招商引资项目

广西凭祥综合保税区的重点招商引资项目为：（1）橡胶园国际贸易及保税加工中心项目。橡胶产业园的规划面积1平方公里，该项目主要是从越南及东盟各国进口橡胶资源、开展橡胶国际贸易、国内配送业务，形成年进口天然橡胶30万吨，建成年产20万吨能力的炼胶中心。（2）机电产品展示中心项目。设立小机电、家电、电子产品、医疗器械及高新产业展示厅和矿山机械、建筑机械、工程机械、汽车展示中心。（3）工程机械检测维修及国际租赁中心项目。包括机电产品的分销配送、检测维修、租赁经营等。（4）中国—东盟文化产业交易中心项目。包括进出口红木家具、工艺品、书画等文化产品。（5）中国—东盟农产品配送中心项目，主要开展大米、白糖、木薯粉、咖啡等农产品进出口的贸易、加工及配送。（6）香料国际贸易及保税加工中心项目。（7）保税物流基地项目。主要是开展建设、经营公共保税仓业务和物流仓储、配送业务等。

（五）机构设置

目前，在广西凭祥综合保税区设立中共广西凭祥综合保税区工作委员会、广西凭祥综合保税区管理委员会，为自治区党委、政府的派出机构，正厅级行政单位，与中越凭祥—同登跨境经济合作区管理委员会一套人马、两块牌子，负责广西凭祥综合保税区的规划、建设和运营管理，依法接受自治区有关行政部门的委托，统一管理综合保税区土地、规划、建设、工商、财政、人力资源和综合保障、环保、卫生、安全生产等各项公共管理工作，协调海关、检验检疫、边检、国际运输、工商、税务、金融、外汇等有关管理部门和其他驻区单位的工作和相关业务。管委会内设机构有办公室、经贸和规划处、投资促进处。驻区机构有凭祥海关、凭祥出入境检验检疫局、友谊关边防检查站、友谊关口岸国际道路运输管理处、工商局、国税局、地税局、凭祥综合保税区开发投资有限公司、凭祥综合保税区安信物业有限公司、中国银行、中国农业银行。

三、税收征管现状和问题

广西凭祥综合保税区于2011年9月30日正式封关运营，目前，在园区内注册登记的企业共有20家，注册资金9107万人民币，经营范围主要由橡胶及其制品、机电产品、汽车配件、建材、五金交电化工、矿产品、日用百货、进出口贸易、房地产开发与经营、国际运输代理业务、国内贸易、保税仓储、保税物流、保税加工、租赁业务、工程机械设备、五金机电设备、文化艺术交流策划与传播、红木文化产品开发、加工、销售、报关报检、存贷款、外汇结算等。据不完全统计，自封关运营以来处理货物19．6万吨，过境车辆20121辆／次，营业收入70．2亿元。正常申报纳税户4户，缴纳各种地方税款共计50．47万元，其中营业税28．94万元，企业所得税5500元，个人所得税5．36万元，城建税2．85万元，房产税6．4万元，土地使用税2．93万元，其他税3．44万元。从以上数字看，缴纳的税款量较小。主要原因，一是一期建设刚完成不久，大部分注册企业还未进入园区经营。二是配套服务不够完善，运转效率不高，影响园区企业的正常运营，造成营业收入额和税收收入偏小。三是进入园区经营的项目还相当少，绝大部分的园区经营项目尚未正式启动，造成纳税项目少和应税总额小。在目前的条件下，在广西凭祥综合保税区内，尚未设立专门的税务机构，园区发生的税收仍由凭祥市地税局和凭祥市国家税务局分别负责征收管理，在税款征收模式上采取内地一般企业的征管模式和办法。从当前的实际看，没有设立专门的税务机构对园区的税收实行专业化管理，使园区的税收管理比较粗放，征管的科技手段比较落后，除了企业可以网上申报纳税外，其他还是老办法，效率比较低。但是，可以预见，随着综合保税区经贸的发展，当前的征管机构、征管模式、征管设施、征管的科技手段是远远适应不了日益发展壮大和动态变化的园区经贸形势。为此，设立专门的税收征管机构、研究和制定与之相适应的税收征管体系，势在必行。

四、关于建立和完善综合保税区税收征管体系的思考

广西凭祥综合保税区的税收征管体系构建是摆在我们面前的一项不容回避的、具有挑战性的新课题，我们必须在深入调查研究的基础上，以开拓创新的思维去做前瞻性研究，探索出一套适应综合保税区税收征管的有效模式。

（一）设立专门的税务机构

从地税部门来讲，应设立“广西凭祥综合保税区地税局”，隶属于自治区地税局垂直领导，行政级别为正处级，并根据业务需要设若干科（室），配备若干行政编制人员负责主管广西凭祥综合保税区的地方税收。

（二）确立税收征管新思路，构建税收专业化管理新模式

根据国家税务总局关于推进税收征管改革的要求和综合保税区的实际特点，应确立“以促进税法遵从为目标，以风险管理为向导，以信息科技为依托，以分类管理为基础，建立现代化纳税服务和专业化管理”的思路，构建综合保税区的专业化税收征管新体系。

首先，科学分类税源，优化专业管理。按照规模、行业和特定类型对纳税人进行科学分类和专业化管理，提供针对性服务，实现税收管理从管户向管事转变。一是根据风险等级，将纳税人划分为A、B、C、D四个等级，对不同风险等级的纳税人采取差异化管理。二是根据税源的规模，将税源划分为大、中、小三个类别，采取抓大、评中、定小的办法，对不同的税源规模实行差别化管理。三是根据行业进行分类，对不同行业的纳税人实行专业化管理。

其次，推行执法风险管理。根据综合保税区税收征管业务的特点，建立风险预警、风险指标、风险分析、风险防范体系，规范风险识别、量化、排序、应对、评价的科学办法。根据不遵从风险程度和原因，将风险划分为低、中、高三级，对不同的风险级别实行差异化执法：对低等级风险，采取纳税辅导、风险提示等方式督促纳税人及时纠正；对中等级风险开展纳税评估、案头评审、约谈核实或实地检查；对高等级风险实施税务稽查，进一步增强税收风险应对的有效性。

第三，健全岗责体系，明晰税源管理职责。一是要对各岗位、各环节、各层级的税源管理职责进行科学分工，将税收管理员职责划分为服务受理、基础管理和风险管理三大类，并细化各管理员的管理职能。二是建立、健全税收业务、规程、岗责等标准化体系，实行科学定岗，按税源分类设定专业化管理岗位，以专业分工和权力制衡相结合，降低执法风险和廉政风险，提高税收征管的效率。三是制定绩效考评办法，结合岗责体系和业务流程，明确各岗位考评目标，奖优罚劣，增强考核的合理性。四是加大督察考核力度，强化日常调度，分解进度步骤，按月通报工作进展情况，按季跟进督查考核，考核到岗、到人，考核结果与干部评先评优紧密挂钩，以强化责任意识、提高行政执行力。

（三）建立和完善信息管理平台，充分发挥信息数据在税收征管中的作用

综合保税区的税源流动性强，企业结构特殊、征管区域点多面广、情况复杂，征管难度大。如果采取传统的“以票控税”等老办法，恐怕难以驾驭。因此，必须以现代信息化技术为依托，创新征管手段和方法，从“以票控税”向“以信息管税”升级，将综合保税区的税收征管纳入信息管税平台，有效、实时、快捷、全面监控动态税源信息，实施纸质资料电子化，完整、准确地掌控纳税人涉税信息，实现涉税信息的深度利用。解决征纳双方数据不对称、税务部门与外部门数据不对称、税务部门内部数据不对称的老难题。

首先，开发税收管理数据仓库，全面规范数据录入，推动税收资料档案从纸质向信息化迈进。精细、准确的数据，是有效推进信息化应用关键环节的基础，也是促进综合保税区税收精细化和科学化管理的起点，因此，必须抓实抓好。一是要建立数据管理员制度，由数据管理员负责数据的录入工作。二是拓展数据采集渠道，按照规模、行业和特定类型分类进行税收专业化、精细化管理的要求，全面、准确录入涉税数据，包括纳税人的数据和税务机关的内部数据。纳税人的数据要按纳税户、行业、经营范围的详细项目及其收入情况、纳税申报、会计财务报表以及其他涉税事项都一一录入信息系统。税务机关的内部数据包括所有的涉税征管数据，这类数据的录入必须在科学分类的基础上进行。

其次，严格把好数据的采集、审核、审批、录入、修改五个关口，加强数据的排查，对登记、鉴定、财务数据、纳税申报等建立起逻辑关系性排错模板，对排查出的错误数据，及时通知负责人纠正，并对数据质量进行通报、讲评，分析症结，提出整改措施，以确保数据的真实有效性。

第三，将信息技术和税收征管业务密切结合起来，实现业务与信息技术联动。税收业务部门要根据税收征管的变化，及时向信息技术部门提出业务要求，信息技术部门积极组织软件开发和软件升级及维护，在确保涉税数据的有效使用的同时，能及时发现采集的数据中存在的问题，并对其进行数据纠正预警，实现数据管理与税收征管的有机结合。

第四，建立数据分析、讲评、利用机制，强化数据的分析和应用功能，使信息数据能在综合保税区内发挥其应有作用。数据库的建立，为信息化管税提供了良好的基础，但如果不对它进行分析和应用，就失去了其存在的意义。为此，应建立数据分析模型和分析利用机制，实现基础征管数据的质量化管理。搭建起数据分析讲解—领导评议决策—改进管理措施—狠抓落实—成果数据再分析的环环相扣的良性循环机制，找出数据库中存在的问题，探查出提高征管数据质量的方法。一是要从加强税源管理的角度出发，多层面、多视角地开展宏观税源数据分析，查找一定行业内税种管理中存在的薄弱环节，确定强化税源管理的方向和方法。二是对发现比较突出的问题，按照可比性原则，细分行业，通过对不同系统、不同部门、不同环节之间的数据对比分析，找出行业内普遍存在的税种、税目管理疑点问题和对策。三是人机结合开展数据分析，如通过稽查实证、纳税评估分析等多种方式开展典型剖析，将数据分析发现的疑点与纳税人实际情况进行核实，归纳出纳税人存在问题的共性，并从这种共性中反思税收征管的薄弱环节，从而研究征管的规律，探索有效的管理办法，完善内部和外部管理措施。四是通过数据分析，建立风险预警信息反馈机制，对监控结果的落实情况进行记录和反馈，实施再监控。

第五，依托信息技术构建多部门信息交换平台，形成税费征管保障网络。由综合保税区管理委员会牵头和协调，实现地税部门与园区内的国税、海关、出入境检验检疫局、边防检查站、中国银行、农业银行、凭祥综合保税区开发投资公司等联网，形成网络信息交换平台，实现多部门的信息资源共享和交换，扩大涉税信息的获取渠道，实时、准确把握纳税人的涉税信息，借以提高税务部门征管效率。

（四）优化纳税服务，为综合保税区提供优质高效的办税服务

一是加强综合保税区税务机关的效能建设，不断提高税务人员的优质服务意识和行政效率，切实把税务行政职能转变到为保税区纳税人服务，以创造良好发展环境和建立健全税收服务体系上来。二是优化办税服务厅纳税服务流程，提升大厅综合办税功能，为纳税人提供便捷、优质的纳税服务，对行政审批事项，做到统一标准、简化流程、公开过程、强化责任、限时办结。三是创新纳税服务方式，积极推行纳税提醒服务、税前辅导服务、预约服务、税企邮箱服务、短信服务等方式，构筑完善、高效的纳税人便捷办税平台、咨询沟通平台、权益维护平台。四是对纳税人实行分类服务，对纳税遵从度高的重点税源企业，侧重于专业化、个性化服务；对纳税遵从度相对较低的中小税源企业，侧重于日常化、精简化的征收管理，强化日常监控评估，引导纳税人逐步提高纳税遵从度，构建和谐的税收环境。五是构建以服务纳税人为宗旨的网上服务、网上办税、网络发票系统，实现网上申报和网上划解税款的全新的、高效的、便捷的办税服务，使纳税人足不出户即可轻松办税，实现全天候和网络化办税，以建设优质的投资软环境提高综合保税区招商引资的吸引力。

（五）建立长效护税协税机制

综合保税区的税源流动性大、涉及面广、征管难度大，单纯以园区税务机关的力量管好园区税收是相当困难的事。为解决这一问题，必须由综合保税区管委会牵头和协调园区内各有关部门，建立护税协税机制。一是地方税务机关在综合保税区管委会的支持协调下，与海关、出入境检验检疫、边防检查、国际道路运输管理、国税、金融等部门建立协作关系，做到相互尊重、相互沟通、相互协作。二是定期召开联席会议，互通情报，研究解决一些园区内税收征管遇到的难点问题。三是建立健全信息反馈机制，扩宽信息服务功能，充分利用外部门的有关信息对园区内的税源进行有效的、快捷的、实时的控管，防治由于涉税信息失灵而导致税源流失。四是坚持应急与谋远并举，健全协作长效机制，不断拓宽部门协作的深度和广度，在更多领域、更深层次的通力协作，确保护税协税工作的长期性、连续性和稳定性。

（六）发挥税收征管的职能作用，壮大园区经贸，培植更多税源

一是要坚持正确贯彻执行国家和自治区的税收政策，尤其是扶持园区经贸发展的税收优惠政策，要用足、用好、用活，要简化审批手续、优化审批流程，以纳税人满意度为立足点，不折不扣地、及时地将税收优惠政策落实到位。二是税务机关积极主动地深入企业了解政策需求情况，搞好税收优惠政策的咨询和业务辅导，帮助纳税人全面熟悉、准确掌握、正确运用现行的税收优惠政策，加速综合保税区的发展。三是在办税服务厅设立保税区投资企业咨询和受理窗口等。四是充分发挥税务干部懂政策、通财务的优势，举办保税区企业法人和财务人员培训班，对其进行专项优惠政策讲解，帮助企业用好用活用足税收优惠政策，形成政策优势，以吸引更多国外、国内优秀企业进入园区投资，促进综合保税区经济贸易的快速发展。五是运用互联网等多种形式扩大税收宣传面，让更多的纳税人了解和掌握税收政策，运用税收政策。六是加强对国家税收优惠政策执行情况的调研，及时发现不适应综合保税区发展的政策问题，并对其进行深入细致的分析、研究，及时向上级反馈实际情况，提出修改或者完善政策的理由和建议，促进政策的完善，确保综合保税区的政策充满活力，以适应综合保税区不断发展变化的新形势。

（七）培养和造就一支能适应综合保税区税收征管需要且能征善战的复合型人才队伍

一是开展干部培训，以适应综合保税区税收征管岗位要求为目标，提高干部政策解读执行能力、综合协调能力、稽查办案能力、信息科技运用能力、学习创新能力、环境适应能力等六种能力。二是结合综合保税区税收征管的实际，建立一套以人为本的制度和机制，并将其贯穿于税收征管工作的各个层面，全面提高干部的综合素质，促进地税事业与综合保税区经贸的和谐发展。三是建立干部人才创新激励机制，制定专业人才能级管理和考核制度，鼓励干部真抓实干、务求实效，激发干部的积极性、主动性和创造性，实现综合保税区税收征管效能的最大化。

课题组负责人：蔡　伟　赵卫东　　　　　　　　

课 题组成 员：陈　光　黄　喆　梁树建　李　航

执　　　　笔：陈　光