已有的文献

第二节　已有的文献

“如果说我能看得更远一些，那是因为我站在巨人的肩膀上。”正如牛顿如此谦虚地总结自己的科学贡献一样，任何工作都需要以前人的研究为基础，才有可能顺利展开。对国别视角下的拨款研究而言，了解已有的研究贡献显得尤为紧要。

1.国外相关研究

在美国政治与公共管理的实践与研究中，国会作为决策与管理的关键机构，相关研究成果浩如烟海。^[16]其中对于国会财政拨款权的研究，也是国会学者和预算学者共同关注的交叉领域。本部分就将以几个重要学者为主要线索，集中回顾本领域中最具影响的研究成果。

（1）威尔逊与“国会政体”

梳理国会政治的研究，绕不开1885年出版的《国会政体：美国政治研究》一书。这本被誉为19世纪80年代至新政时期关于美国国会的最杰出论著，出自伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）之手。正如这位时年29岁的作者在前言中坦言的那样，“我写这些文章的目的，并不是为了详尽地评论美国政府，只是指出联邦制的最独特的实际特点。由于把国会作为联邦制的中枢和支配力量，这些文章的目的在于说明国会的各种情况。”^[17]在描述国会特别是众议院的“各种情况”时，威尔逊选取了体现国会财政权的预算、税收和拨款等问题为例。全书的第三章题为“众议院：收入与支出”，就专门剖析了国会众议院财政权行使的结构与过程。

在对英国议会财政权的运行加以详细描述之后，威尔逊指出，美国存在的根本区别在于，“美国国会不直接与政府财政官员发生接触。行政机关与立法机关之间由一条严格的界限隔开。”^[18]这一“界限”可以理解为是所谓“分权制衡”思想的体现，但在威尔逊看来，“这是我们制度中一个比较大的弊端，因为国会与行政机关完全分离，国会不得不自己提出和完善预算”。不同于英国“最为简便的”制度安排，美国国会的财政权力事实上掌握在委员会手中，“国家的财政管理看来是掌握在国会的二十四个委员会手中的”。^[19]这一特点，直接反映了威尔逊所处时代的国会已进入所谓的“委员会国会”阶段。

在威尔逊时代的国会中，两院尚未建立专门的“预算委员会”，当时的筹款委员会和拨款委员会成为其观察的重点对象。根据他的描述，拨款议案的制定程序相当冗长而复杂。众议院“每个成员都有机会提出他愿意提出的对拨款问题的建议，因而很多时间花费在对这些议案的事务性的争论和修正上，字斟句酌，逐项推敲。……但是，非常遗憾，参议院对拨款议案的处理，一般地使众议院的辛勤劳动付之东流。”^[20]当时的参议院有权力对议案进行随意修正，不但可以改变经费数额，而且能增加新的支出项目。为解决两院分歧，制定拨款法案时往往以协调会议作为必经程序，但在协调过程中却充满了“换票”（log roll）的政治交易。这种议员间互相支持，共同牟利的政治行为充分暴露了议会财政权在制度运转中难以避免的缺陷，也为其后美国国会学者和财政学者提供了一个进行犀利批判的研究视角。

除换票之外，威尔逊还在书中针对性地指出了美国国会在行使其财政权时存在的其他种种弊端。首先，委员会的权力过大，“换句话说，在实际上我国（美国）的各个委员会就是各部的部长，而各部名义上的部长却是受到信任的办事员。……领导方面这种分散特征也贯穿于我们的立法中。”^[21]同时，“虽然各委员会领导立法，但它们的领导是不协调的，或者是不负责任的，特别是不领导任何人。这就是说，没有一个能为它的政策方针负责的组织严密的政党，选民选择的机会和能力就更具有主要的意义，对于怎样才能最有效地运用他们的意志去影响议会的行动，大多数选民在思想上存在着疑虑和混乱”，^[22]这也导致民众对于国会中的财政过程抱有冷漠态度，并不信服。“他之所以不信任国会，是因为他感到他不能控制国会”。^[23]此外，由于国会议员腐败行为的曝光，“选民们便认为自己对国会的不信任是理所当然的。”^[24]

事实上，威尔逊通过剖析议会财政权而描绘出的美国国会，恰恰是“委员会时代”的集中体现，即国会的权力分散在各个执掌各自领域立法权力和利益分配的委员会手中，党团作用相当有限。正如威尔逊在第三章结尾时的判断，“我们的国会委员会缺乏最好的委员会行使，这不仅是因为委员会数目太多，而且还因为这是它们领导的这个机构的主要部分，立法委员会这个机构就没有生命了。”^[25]《国会政体》出版27年后，威尔逊以民主党人身份入主白宫，而宾夕法尼亚大街另一端的国会山依然是他书中的情形。

（2）威尔达沃斯基与“预算政治学”

阿伦·威尔达沃斯基（Aaron Wildavsky）是西方学界公认的研究政府财政和预算问题的专家，是“预算政治学”的创始人。他撰写的《预算过程的政治》（Politics of the Budgetary Process，1964）、《预算：比较理论》（Budgeting：A Comparative Theory of Budgetary Process， 1986）以及《预算过程的新政治学》等著作，可谓开创了预算政治学研究中的“渐进主义学派”，也称为“多元主义学派”。他把多元主义理论和行为主义学派的观点注入公共财政和政府预算问题的研究中，强调预算是权力的体现，提出“如果没有预算，政府将如何进行治理”等重要论点。

在《预算：比较理论》一书中，威尔达沃斯基尝试建立了解释一个国家公共预算过程的理论框架，即将国家的资源禀赋、政治结构的安排以及基于国家财政的社会认识而形成的文化等因素作为解释预算过程的变量。在这个框架的基础上，威尔达沃斯基系统分析了“富有和确定性”的富国、“贫穷和不确定性”的穷国、“富有但不确定性强”的美国城市，以及在美国联邦制等政治结构等因素的影响下，解释了不同预算过程的具体安排、冲突以及不同预算文化的变迁。

作为“富有而又具有确定性”国家的实例，威尔达沃斯基分析了美国在1974年预算改革前后的预算过程变化情况。他指出，在改革之前，“美国政府拨款委员会的成员们习惯于将自己视为国库的管理者，他们为经常消减预算而自豪，以消减预算实现他们作为选民利益代表的角色，以往年的预算为基础增加预算资金实现其另外一个角色，并使得这两种角色相互协调”。^[26]但事实证明，联邦政府的支出规模仍旧难以抗拒地扩大着，这使得国会议员们对拨款委员会失去了信心，进而对预算活动失去了信心。这很大程度上与当时国会内授权委员会与拨款委员会在预算问题上的对抗有关，并直接导致了1974年预算改革，以保证国会对预算的有效控制。

在改革的推动下，国会两院建立了预算委员会，以及国会预算办公室（Congressional Budget Office）。而预算委员会则被要求提交预算决议案，分析现存的和已提交的项目对预算支出的影响，成为授权和拨款委员会之间事实上的仲裁者。威尔达沃斯基如此评价1974年的预算改革：“表达了国会的希望，即给予其明显地联系收支的能力来加强自身的财权。尽管指出该（预算改革）法案的联盟由偏好高支出和低支出的双方组成，但是新的预算程序并非为了讨好其中一方而设计。一方面，新建的预算委员会为提高支出增加了可能的障碍；另一方面，这些委员会要求保持与各收支委员会共同掌权的关系，要接受国会的意志，这种要求意味着他们不得不听从广泛的增加支出的要求。”^[27]

与《预算：比较理论》中的理论框架与比较研究不同，威尔达沃斯基的另一本著作《预算过程中的政治学》^[28]完全聚焦于美国联邦层次的预算过程之上。值得一提的是，全书虽以预算作为研究对象，但并不是停留在政府会计技术层次的讨论，而是始终坚持“预算即政治”的原则。威尔达沃斯基认为，“每年一度的向联邦机构拨款的立法程序是有意加强联邦机构官员对国会依赖的措施。除非机构每年都能证明自己存在的合理性，否则就有失去资金的风险。”^[29]而行使拨款权力的正是国会两院举足轻重的拨款委员会。对于拨款委员会的特点，威尔达沃斯基这样描述，“多年来，安排进委员会的委员都来自相当安全的地区；在委员会主席对委员会拥有很多政治权力的年代，重权在握的主席的影响不可忽视……更为重要的是，拨款委员会的作用已经被它自己的成员和参众两院的议员所接受。”^[30]面对拨款委员会在预算过程中所发挥的实际作用，威尔达沃斯基也承认，“拨款委员会成员的主要职责是充当公众钱袋的守护者……有些委员会成员完全与某一机构站在一条线上，或完全认同它的项目。”^[31]

威尔达沃斯基“预算政治学”的思想影响了其后众多政治学者与预算学者，其中最具代表的是爱伦·鲁宾（Irene S.Rubin）。在其著作《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》（The Politics of Public Budgeting：Getting and Spending，Borrowing and Balancing，1990）中，鲁宾指出，“公共预算涉及公共资源的配置，以及如何支出公共资金的选择……反映了国家和地方的优先选择，也反映了政治过程……因为公共预算必然是政治性的……公共预算是政治过程的中心，它可以被用来帮助理解一个社会中的更广泛的政治过程。”^[32]

（3）费舍尔与“权力分享机制”

美国学者路易斯·费舍尔（Louis Fisher）从“分权制衡”的政治学观点出发，多角度地探讨了议会与政府之间的财政权归属问题，他撰写的《国会与行政分享权力的政治》（The Politics of Shared Power：Congress and the Executive，1998）和《国会对战争权与开支权的放弃》（Congressional Abdication on War＆Spending，2000）等著作，全面展示了20世纪后半期美国国会与总统之间在公共支出、外交、军事等议题上的角逐。

在《国会与行政分享权力的政治》一书中，费舍尔重点解释了总统与国会之间在政治过程中的制衡。他指出，自新政以来，随着行政权力的不断增强、总统行政官僚机构的膨胀及独立管制机构的建立，总统在决策过程中所掌握的信息、资源都明显优于国会。在联邦立法和政策制定过程中，总统对国会发挥影响力，建议立法、威胁否决，由行政权力的执行者转为立法的参与者。另一方面，随着六七十年代国会权力的恢复，议员们开始通过各种立法技术介入政治过程，更为完善而密切的委员会监督、隶属于国会的办事机构的建立，都使国会成为行政权力执行过程中的一部分，成为某种意义上的行政者。^[33]为了进一步解释这一观点，费舍尔简要地分析了美国联邦财政权力在府会之间的变迁过程：通过1921年、1974年两次预算改革，总统在预算办公室的协助下，向国会提供全部行政机构的预算报告，而国会则可根据自身的预算委员会、国会预算办公室等机构批准预算，并经过拨款委员会拨付国家资财，两个分支形成一种权力分享的机制。“整个过程必然同时发挥了国会和总统这两个机构设置的优势……这种自动而依法的机制，并不再依赖于某一分支的制度优势和天然属性，或者政治领袖的偏好。”^[34]

与前一部著作相同，《国会对战争权与开支权的放弃》继续表达了费舍尔对国会作为立法分支在联邦权力过程中缺位的批评。他再次梳理了美国历史上特别是20世纪中总统及其行政机构在对外战争和财政过程中发挥主导作用的历史。在支出方面，费舍尔认为1974年改革和其后“单项否决”（line item veto）实践对国会财政权复兴的影响相对有限，并没有彻底使国会在实际财政过程中回归联邦宪法赋予的地位。同时，费舍尔提出了一些恢复国会权力的可能途径，其中之一就是依靠委员会的控制。他指出，“虽然国会时常被批评为分权或者碎片化，但事实上这些本质正是一种重要的优势所在，也可以解释为什么国会在保护立法特权过程中具有效率。而委员会及其分委员会（subcommittee）在与行政机构分权制衡的过程中扮演着至关重要的角色。”^[35]费舍尔还列举了他本人以国会专家身份亲历的一次委员会与行政机构之间在财政分配上的分歧，其分歧的关键点是作为立法机构中的拨款委员会分委员会是否有权力参与或者影响行政机构的决策。^[36]当然，费舍尔对于国会权力复兴的倡导，事实上是对于国父制宪者们“分权制衡”思想的坚定延续，其观点是基于宪政视角的，但在实际政治过程中这种“权力分享机制”所带来的制衡成本，则是必须慎重考虑的硬币的另一面。

（4）希克与“预算过程研究”

艾伦·希克（Allen Schick）把研究重点集中在预算的实际运行过程上，具体讲是对美国联邦财政过程和国会财政权的行使过程的专题研究上。其撰写的《国会与金钱：预算、支出与税收》（Congress and Money：Budgeting，Spending and Taxing，1980）和《联邦预算：政治、政策与过程》（The Federal Budget：Politics，Policy，Process，2007）等著作，较为全面地对国会财政权进行了透视，深刻阐明了美国联邦财政运作过程的内在机理。

在《国会与金钱》一书中，希克以1974年预算改革为焦点，剖析了改革前后国会财政过程的相应变化，特别强调改革之后在新规则的影响下，预算立法过程是由国会筹款委员会（在参议院中为财政委员会）、预算委员会以及拨款委员会的共同具体参与、竞争而构成的。按照希克自己的话讲：“这一研究的基本目的就是为了解释国会如何作出关于金钱的决策。由于预算权力在国会中的满溢，所以必须考察全部情况，包括税收、拨款以及授权行为……只有对于整个国会的财政决策过程有一个详细的观察之后，才能判断预算过程是否奏效。”^[37]分析当时美国国会预算过程时，希克将拨款委员会称为“屈从的守护者”（subdued guardians）和“矛盾的索款人”（ambivalent claimants）。这一形象的描述，展现了在1974年预算改革之后，拨款委员会的权力被预算委员会分享，预算过程成为一个系统化的由多个机构合作参与的支出管理手段。“这种累积的效果是拨款委员会在整个过程中的角色被削弱了，沦为了政府支出的记账员。”^[38]

在分析当时国会预算过程之后，希克指出了国会预算应该发挥的作用：限制联邦预算、全面控制联邦支出、改变联邦支出结构。^[39]同时，希克总结了评价预算过程的三个指标，即预算决议案的通过、预算以及其他利益的平衡与国会内部预算冲突的管理。^[40]进而，希克采用这三个指标给予当时的国会预算过程相对肯定的评价。首先，国会预算过程往往可以保证预算的通过。“预算过程作为一个规范而被普遍接受的国会现象，被安排进入国会两院议员的工作日程和思维当中。”^[41]但希克也提出了隐忧，“谁也不能确定国会议员们会始终情愿为了完成预算过程而达成妥协。早晚有一天，这种争议将导致失去效力，导致国会多数党偏好的最终保留。”^[42]其次，系统的预算过程基本保证了国会、总统及其行政机构等多方参与的技术手段和政治渠道，维持了平衡。“预算成为唯一的——如果不是最重要或者决定性的——公共选择的舞台：国会委员会通过审议立法、行政机关通过公布规则、总统通过竞选（动员）等方式，对预算展开影响。”^[43]最后，国会内授权委员会、预算委员会以及拨款委员会在预算过程中的地位与利益基本得到了平衡，这与在系统预算过程中，各委员会在不同层次或不同环节掌握审议管辖权有关。

希克的另一部著作《联邦预算：政治、政策与过程》延续了其关注预算过程的研究思路。全书相当详细地分析性描述了美国联邦预算的各个步骤，从历史演进、基本概念到预算规则，从总统预算到国会预算，从税收立法、授权立法到拨款过程，从管理联邦政府支出到长期预算的期待。希克将预算描绘成两个世界的故事，即“充满了普遍的冲突和频繁而雄心勃勃的政策变化的政治世界”和“规则发挥作用且适度而递增的程序世界”。^[44]如此的政治维度和程序维度也贯穿了希克对预算过程研究的始终。

希克还以政治维度和程序维度为标准，结合美国政治、经济及社会发展的历史，将国会预算的演进历史极为经典地划分为三个阶段。第一阶段是自1789年美国建国到1921年预算改革的150余年。这个阶段是整体上由国会行使主要财政权力的时期。第二阶段是1921年和1974年两次预算改革之间的大概50年，总统主导了财政过程，以增加协调和削减赤字为主要目标。第三阶段则是1974年至今，随着预算财政权的复兴，国会与总统在联邦财政过程中出现多层次的博弈，许多用以调整规则和程序的重要法案相继出台，如《格—拉—霍法》（Gramm‐Rudman‐Hollings）和《预算执行法》（Budget Enforcement Rules）等。^[45]每个阶段的转换，都是因政治利益而起，以程序变化为内容而完成的。

由于写作时代的临近，希克在《联邦预算》所评价的拨款委员会已与目前国会的状况几乎无异。希克的过程研究同样进入了拨款委员会内部，指出在财政过程中拨款委员会的成员更易获利，而正是因此，同时分别获利的拨款委员会内的两党议员更易达成一致，类似某种“共谋”形式。^[46]

（5）芬诺与“国家的钱袋权”

理查德·芬诺（Richard Fenno，Jr.）是美国政治学界的大师级人物，其在国会研究领域的建树对后辈产生了巨大而深远的影响。芬诺的研究在方法上相当独特：他重视经验研究，以个案与访谈的方法达成某种具有普遍规律性的结论，采用个案研究的领域涉及议员竞选、委员会政治、国会领袖以及立法过程。这种方法被他自己称作“浸泡和搅动”（soaking and poking）。芬诺的著作相当丰厚，其中《委员会中的议员们》（Congressmen in Committees，1973）和《家乡风格：选区中的众议员》（Home Style：House Members in their Districts，1978）堪称美国政治的经典名著。而其成名之作当属1966年出版的《钱袋权：国会中的拨款政治》（The Power of the Purse：Appropriations Politics in Congress，1966），这一厚重的著作是公认的系统研究国会拨款政治的奠基之作。芬诺本人也因此研究，被“美国预算与财政管理学会”（Association for Budgeting＆Financial Management）授予“艾伦·威尔达沃斯基—公共预算学术终身贡献奖”。

《钱袋权：国会中的拨款政治》一书以两院拨款委员会为研究中心，实现了三个目标，即对当时国会中的拨款过程作出一个经验性的描述性研究、证明在提升对国会理解的过程中以委员会为中心的研究至关重要、建议国会学者注重某些理论研究的实用性。^[47]芬诺通过170余次访谈，将作为委员会成员的议员、分委员会、委员会助理、委员会与行政机构以及两院联合会议等环节的政治现象连贯起来。芬诺认为，当时的拨款政治更为倾向于一种审慎的渐进集体决策过程。虽有众多角色参与，但仍是一种经济而有效率的状态，倾向于守财而非散财。只有在个别时候国会拨款委员会才会“放纵”支出，但其目标一定是确保授权的项目得到足够的财政支出。

芬诺的研究发现，不受党争影响的委员会模式和独立组织内的社会网络联合了众议院拨款委员会成员，他们联合起来主导立法过程，并以此提升立法权力。^[48]在众议院拨款委员会中，法案在各分委员会主席的主导下被高效而专业地完成，这个过程中的分委员会主席因其发挥的关键作用而被称为“主教”（cardinal）。^[49]拨款委员会全会则需要努力在这种由于分委员会权势强大而引起的权力结构碎片化的背景下实现某种统一。分属不同分委员会的议员往往共享相同的目标。众议院拨款委员会的成员们更少地体现出党派性，并分享一个小圈子式的社会网络，努力实现共同目标。^[50]在拨款立法过程中，参议院拨款委员会的作用一般是在众议院完成拨款之后才得以发挥的，基本上充当了众议院拨款立法的“上诉法院”，仅对众议院的拨款立法进行少量的增加。^[51]在两院组成联合协调会议（conference）时，两院可能在拨款法案上存在更多分歧，且往往参议院的意见获胜，但最终送达总统的却还是更为接近众议院的版本。究其原因，是因为众议院版本更多体现两党共识，这种共识也保证了总统及其行政机构在听证过程中获得公平表达诉求的机会。^[52]正如芬诺感叹的那样，“对于互惠互利的遵循、分委员会的团结或者妥协而言，没有什么事情比仇恨和蔓延的党争更加不正常了。”^[53]

芬诺在《委员会中的议员们》中进一步详细分析了包括拨款委员会在内的众多委员会的不同立法风格。他指出，拨款委员会和筹款委员会的成员往往以“权势”、“特权”或者“重要性”等个人诉求作为参与该委员会的目标。“因为拨款委员会等属于国会内最具强势的委员会，这是所有金钱开始运转的地方。”^[54]同时，拨款委员会成员受到以国会领袖、非拨款委员会成员以及行政机构等构成的立法环节的影响。^[55]为了扩大个人影响力，拨款委员会成员倾向于消减行政机构预算的战略要求，这无疑使众多预算过程的参与者更加关注他们。^[56]而对于参议院拨款委员会成员而言，其目标则更倾向于试图通过在拨款过程中发挥作用而实现选区利益，以此确保连选连任。^[57]参议院拨款委员会成员往往在其他委员会兼职，因而与其他立法环节之间存在密切联系，而其战略要求则是支持那些使本州获益的项目。^[58]

需要指出的是，芬诺展开国会拨款委员会研究的时代，国会两院仍处于威尔逊所描述的“委员会时代”。其研究的结论已并不能完全解释七八十年代以来两党极化加剧而形成的“党争国会”。1989年，加州大学伯克利分校的博士候选人约瑟夫·怀特（Joseph White）完成博士答辩，其论文题目为“众议院拨款委员会的功能与权力”（The Function and Power of the House Appropriations Committee）。该论文是继芬诺之后对众议院拨款委员会最为详细的描述性研究，作者尝试探究了党争趋势对于拨款委员会内部风格的影响。同样通过大量访谈调研，文章得到的结论是七八十年代之后的拨款委员会与芬诺研究中的情况区别不大。^[59]1991年，吉维特（D.Roderick Kiewiet）和麦克库宾斯（Mathew D.McCubbins）合作的《代表的逻辑：国会政党与拨款过程》（The Logic of Delegation：Congressional Parties and the Appropriations Process，1991）一书深入地探讨了国会内的政党对于拨款政治在制度和过程上的多重影响。吉维特和麦克库宾斯认为，国会内多数党与少数党的博弈可以集中体现在拨款过程中。静态上看，拨款委员会的两党比例与组成，两党议员在地域、意识形态等方面的分布等等，都能体现出党派政治的安排。动态上看，谁能加入拨款委员会、谁能出任委员会（或分委员会的）领导，以及拨款议程如何安排，都是两党政治需要回答的问题。^[60]强调拨款政治中政党的角色，强调政党政治与选举政治的互动，正体现着与芬诺时代截然不同的拨款政治现状。

（6）拨款政治的其他研究

在芬诺经典贡献的影响下，以拨款委员会为主要分析对象的研究不断涌现，比如科纳普（David C.Knapp）曾回顾了四五十年代美国国会农业项目的拨款情况，分析了作为授权者的农业委员会与作为拨款者的拨款委员会（特别是拨款委员会中分管农业拨款的分委员会）之间在构成上、政策过程上的密切关联，并指出国会拨款决策充满了不同授权委员会、不同行业利益的博弈。^[61]而吉斯特（John R.Gist）的研究则试图说明参议院拨款委员会及其分委员会在控制拨款支出过程中的作用，并指出拨款委员会具有扩张其影响范围的动机。同时在同样动机的驱使下，国会议员希望进入拨款委员会，拨款委员会成员希望进入更具权势的分委员会。^[62]

在关于拨款政治的文献中，国会与总统及其行政机构在拨款决策中的关系始终是相当重要的研究方向之一。吉维特和麦克库宾斯采取数据统计的方法，解释了总统和国会在拨款政治中的博弈，发现民主党总统往往提出数额更多的拨款需求，而在总统大选年时，任何党派总统都会审慎提出拨款要求。同时，通货膨胀率、失业率等经济社会指标，对于国会拨款决策的影响明显大于总统政治。^[63]夏尔坎斯基（Ira Sharkansky）通过研究食品药品管理局（Food and Drug Administration）、霍华德大学（Howard University）、儿童事务署（Children’s Bureau）、教育办公室（Office of Education）等四个行政机构或需公共财政支持机构得到拨款的政治过程，认为由于项目的不同性质、导致来自公众、行政机构以及委员会的不同支持，最终决定着分委员会及其成员体现出不同的态度与动机。^[64]

斯图尔特（Charles Stewart，Ⅲ）的《预算改革政治：众议院拨款过程的设计（1865—1921）》（Budget Reform Politics：The Design of the Appropriations Process in the House of Representatives，1865—1921，1989）一书中回顾了1865年到1921年美国众议院中预算政治的演进过程。这一过程恰好从众议院创立专门的拨款委员会开始，直到1921年《预算会计法案》的通过而告终。从理性选择理论的视角出发，斯图尔特认为，这一阶段拨款政治的变化是社会经济情况、选举制度以及政党政治等多重原因交织造成的。国会众议院的普通议员往往希望为选区谋利、党团领袖希望控制支出决策，而众议院拨款委员会成员则希望扩张本委员会的管辖范围。斯图尔特指出，从1865年到1921年的半个多世纪中，这种多元利益博弈的国会权力结构促使拨款委员会政治走出了从集权到分权再到集权的演变轨迹。

作为当代国会政治的研究重点，政党和选举也是拨款政治研究的关键视角。吉维特和麦克库宾斯合作的《国会拨款与选举》一文验证了连选连任的动机很大程度上塑造了议员在拨款决策中的行为。^[65]奥尔德里奇（John H.Aldrich）和罗德（David W.Rohde）对于第104届国会（1995—1996）众议院拨款委员会的研究则证明了处于多数党地位的共和党党团对于拨款委员会政治的影响甚至控制。在党争的条件下，政党领袖将拨款视为彰显本党政策变革的主要工具，并通过党团对委员会组成上以及在协调会议中的影响试图监控拨款委员会的行动，并推动其向着本党期待的方向立法。^[66]马歇尔（Bryan W.Marshall）等人的文章以参议院作为研究对象，验证了在参议院拨款过程中愈发关键的政党政治。^[67]阿德勒（E.Scott Adler）也在论文中讨论了议员加入拨款委员会相关分委员会的动机与其所代表的选区社会经济情况之间密切的联系。^[68]同时，瑟伯（James A.Thurber）在关注1974年以来数次国会预算改革对于拨款委员会政治的影响后，认为预算改革使拨款委员会掌握的权力下降，却使拨款委员会的决策具有更多的选举导向。^[69]

除了以委员会、政党和选举为对象的研究外，拨款政治的文献还涉及拨款政治过程中的众多预算细节。如前文提及的吉斯特，就曾关注在国会拨款政治过程中的“增量”和“基准”，借助六七十年代的历史数据，探究了当时国会拨款政治在技术层次上所体现的预算理念的流变。^[70]

观察拨款政治的另一个重要视角即拨款的效果，也得到了广泛的关注与讨论。拨款效果问题，集中体现为在拨款过程中被议员带回自己选区的专项拨款，即所谓的“猪肉桶”（pork barrel）。菲尔约翰（John Ferejohn）在其著作《猪肉桶政治：河流和港口立法（1947—1968）》（Pork Barrel Politics：Rivers and Harbors Legislation，1947—1968，1974）中就曾追踪了河流和港口项目从启动到拨付的全过程。这个过程涉及美国陆军工程兵团（Army Corps of En‐gineers）、预算局（Bureau of the Budget）以及国会两院中众多委员会及其分委员会。进而，菲尔约翰根据1947年到1968年之间多个项目的数据，经过回归分析指出拨款分委员会成员特别是主席和首席成员的所代表选区和党派成为“猪肉桶”政治中至关重要的影响要素。而在《猪肉桶永久化：政策次系统和美国民主》（Perpetuating the Pork Barrel：Policy subsystems and American Democracy，1995）中，斯坦因（Robert M.Stein）和比克斯（Kenneth N.Bickers）详细揭示了“猪肉桶”在美国政治中的影响与发展。全书首先介绍了美国联邦支出的不同类型及其膨胀的原因，并分析了支出项目在不同地理区域上的分布和规模情况。进而，他们利用投票理论，基于数据统计认为获得通过的支出项目对于支出议员的选区普遍具有益处，并借助里根时代的实例解释了行政机构在整个拨款过程中的协调作用。同时，他们还解释了竞选、选区以及所谓的“政治行动委员会”（PAC）对于拨款中的“猪肉桶”政治的影响。全书以关于改进美国政治体制的建议作为结语，其内容包括平衡预算的修正案、赋予总统单项否决权、限制议员任期、改革竞选经费以及重组国会各委员会等。埃文斯（Diana Evans）的著作《润滑车轮：以“猪肉桶”项目建立国会内的多数联盟》（Greasing the Wheels：Using Pork Barrel Projects to Build Majority Coalitions in Congress，2004）则通过对于高速公路和美国宇航局（NASA）太空项目中“猪肉桶”专项拨款个案的研究，揭示出在国会立法过程中，“猪肉桶”已成为党团领袖和所谓的“政策企业家”（policy entrepreneur）谋求多数联盟、推动其偏好政策的重要手段之一。

2.国内相关研究

与国外研究数量丰厚、研究对象细化、研究方法先进相比，国内的相关研究相当有限，甚至表现出明显的不足。这里在梳理国内文献时，采取了相对较为宽松的口径，将涉及民主财政、议会财政权以及美国国会研究的相关文献囊括其中。

（1）关于民主财政与议会财政权的研究

刘剑文的《民主视野下的财政法治》对于财政权的概念加以概括和抽象，对财政权的运行和法律规则考察之后，再分别针对国家财政收入行为、财政支出行为和议会监督进行了详细探究，并讨论了对我国预算法改革和完善的某些可能性。书中第四章“议会预算监督权之法律分析”指出，“监督权是议会生存的要义。审查预算是世界各国议会最主要的职权和工作之一。……在现代社会，政府虽然主宰着国家的日常管理和运行，但议会控制了财政收支，使政府不能恣意行事。同时，议会掌握预算也是遏制官员腐败的根本措施。”^[71]刘剑文还认为，加强我国人大的预算监督权力是我国公共财政改革的突破口之一。作为给予中国的实践和未来提供的借鉴，书中还简要分析了美国国会的预算监督权。刘剑文指出，美国国会预算监督模式是权力分散与机构分立的模式，充满了分歧与对抗。^[72]

周刚志的《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》一书围绕着“国家具有对财政的物质依赖性”这一基本命题，分析了市场经济、公共财政与宪政国家三者之间三位一体的内在关联，力图从公共财政的角度揭示宪政国家产生的经济根源，剖析宪政国家的构成要素，同时对中国建设宪政国家的必然性、可行性以及具体方略展开了具体的分析研究。书中第四章“公共财政与立宪主义制度”的“公共财政与代议制度”一节指出，“建立一个有限而且有效的宪政国家或政府既是保障人权的必要条件，也是市场经济发展的客观要求。而此种政府就其政治制度的本质而言也就是‘责任制政府’，即那种通过代议制度确保政府向人民负责，受人民监督的政府。”^[73]在谈及公共财政与美国宪政制度建立历程之间的关系时，周刚志还如此评价，“1789年美国联邦宪法所建立的宪政制度模式为美国形成了一个强大的却又受到严格限制的联邦政府，这是美国的经济、政治、社会等诸方面取得迅速发展的关键因素之一。”^[74]

与刘剑文和周刚志研究视角相近的论文还有李炜光的《建立公共财政体制之理论探源》、井明的《民主财政论——公共财政本质的深层思考》、王怡的《立宪政体中的赋税问题》，以及张涛的《析纳税人的权利》等。^[75]这些文章都从宪政的角度入手，重点论述了财政与税收制度在整个国家宪政体制中的重要地位，把财政问题上升到国家立宪政体的高度来加以分析，突出了“国家的宪政史就是国家的财政史”的观点。

国内对国外财政和预算制度的研究也涉及民主财政与议会财政权的相关内容。这些研究虽多以介绍性分析为主，但仍旧从税收、预算、支出、审计以及国债等方面，为中国政府的公共财政管理提供了“他山之石”，如张馨的《论政府预算的法治性》、尹中卿的《当代美国国会的财政监督程序》、唐皇凤的《美国预算管理过程与制度的分析》、张丽华的《西方国家财政预算审计纵览》、马蔡琛的《政府预算管理中的“寻租”活动分析》、李炜光的《宪政：现代税制之纲》等论文。^[76]值得一提的是两篇论文，一篇是马骏及其合作者针对议会预算权力的研究。他们指出，谋求连选连任的“议会机会主义”是现代议会在公共财政过程中出现行为扭曲的关键原因之一。^[77]另一篇是徐虹的《从马克思的财政理论到西方财政政治学的兴起——议会财政权理论的历史性梳理》一文。^[78]文章从阐述马克思的财政理论入手，着重介绍以亚当·斯密为代表的传统学派、以诺思和布坎南为代表的新制度主义学派和公共选择学派对议会财政权问题的论述，以及当代以威尔达夫斯基为代表的预算政治学理论的兴起过程，在系统地梳理议会财政权理论历史发展脉络的基础上，阐明其在政治学研究领域的重要地位。

在学位论文方面，徐虹的博士学位论文《财政掌权与财政民主——英美议会财政权的政治学分析》较为详尽地比较了英美两国议会财政权的内涵和外延，把议会财政权问题的研究纳入政治学的框架之内，考察它作为一种政治权力结构所具有的各种属性及其运作规律，从而通过政治学的视角对西方国家议会财政权在整个国家权力架构中的准确定位作出了初步判断，并就这一权力机制发生变迁的主要原因及其完善途径进行初步的阐释。文章认为，财政民主是政府、议会和社会三者之间围绕着财政资源的合理配置而展开的一系列权力互动的过程，是以公共财政为纽带，把社会生活中政治民主和经济民主的理念贯穿起来而形成的复合型民主机制和价值追求。没有财政的民主化，就没有政治的民主化；没有财政的公开化，就没有政治的公开化。掌握国家钱袋的权力如果不属于议会，政府的权力就会无限制地膨胀，而议会一旦失去对国家钱袋的掌控权，它在国家权力体系中的地方就会不断虚化。财政民主的实现有赖于政府、议会和社会三者间的良性互动。而实现财政民主的关键，则有赖于议会财政权的制度建设。^[79]

袁星侯的《中西政府预算比较研究》采取比较的视角，评述了政府预算的基本理论。文章认为，由于政府预算的复杂性，是否存在一个独立的政府预算理论体系，至今仍在争论之中。文章所进行的政府预算比较研究，以中国的政府预算为基本立足点的，就当前正在进行的部门预算、国库管理制度与政府采购制度等改革进行评述，对中国政府预算制度改革的现状做一个总体上的把握。文章认为，政治制度差异对中西政府预算制度的差异有着根本性的影响，并对直接影响中西政府预算制度异同的代议制因素加以简单讨论，同时对代议制与政府预算的关系、政府预算编制、政府预算审批等内容进行了比较研究。^[80]

王淑杰的《政府预算的立法监督模式研究》一文指出，政府预算是立法机关对政府进行监督的载体，因此，政府预算与立法机关对政府预算的监督是紧密联系的两个问题。无论“委托—代理”理论还是有限政府等民主理论都认为政府预算及其监督应该以维护公共利益为最高目的，否则立法机关就没有很好地实现公众的受托责任。实践中，对于政府预算的监督主体有多种，除立法机关外，还有行政机关、司法机关、审计、社会等，相应地，对政府预算的监督也形成了不同的模式，主要有立法模式、行政模式和司法模式。与立法模式相比，司法模式和行政模式的权威性相对较低，鉴于政府预算所特有的垄断性，对预算实施监督需要具有较高的权力和地位，因此，在“委托—代理”式监督框架下，立法机关对政府预算的监督就显得相当重要。当然，这并不是说仅凭立法机关的监督就能保证政府预算不背离公众意愿，而是要以立法机关的监督为主，同时也需要其他主体的配合。^[81]

章伟的《预算、权力与民主：美国预算史中的权力结构变迁》通过对于美国预算史的追述，探究历史背后所蕴藏的政治逻辑，即预算、权力与民主。文章认为，美国的公共预算制度始终处于动态演进中，演进的主要推动力是美国预算史中的一系列预算改革在推动预算制度演进的同时，又产生了重大的政治效应，即导致预算权力结构的变迁，因为特定的预算制度会形成特定的权力结构安排。一旦预算制度发生变革，其背后的预算权力结构必然随之变迁；预算权力结构的变迁又必然影响到民主的存继与发展，因为，从“美国式”民主的基本理念看，民主是对权力的一种有益于多数人的结构化安排，这种变迁到底会令“美国式”民主何去何从是研究的终极关怀所在。美国预算史中的这一政治逻辑，可以提升为一个理论性的命题，即“民主预算理论”，在这个理论命题中，权力是一个中间变量，而预算与民主则通过这一中间变量紧密结合在一起。^[82]

（2）关于美国国会的研究

近年来，国内的美国国会研究得到较快的发展，成果颇丰。大部分研究的视角见于国际关系、国际政治领域，研究的重点也强调美国国会在中美关系中所扮演的角色，特别是国会在台湾问题、经贸关系、人权问题等中美关键议题上的影响等。^[83]其中涉及国会预算权力的文献相当有限，且没有专门关注美国国会预算政治甚至拨款政治的专著，只是在系统介绍美国国会或美国政治时，偶有提及。其中具有代表性的是蒋劲松撰写的《美国国会史》一书。该书是目前为数不多出自国内作者之手的美国国会历史研究。在全书第25章“国会的预算程序”中，该书作者以历史的笔法、轻松而诙谐的语言，大致追溯了自建国以来经历1921年和1974年两次改革的美国国会预算过程的整体变迁。该书作者指出，“预算的政治性太强，预算程序无论如何改革，恐怕也难完成其艰巨使命；看破红尘的人们已经指出，没有一致看法，靠叠床架屋地建立新程序是不能解决问题的。”^[84]与非的《美国国会》也较为详细地介绍了美国国会的运行机制，并以大量第一手资料为基础尝试剖析了美国国会政治。书中的第四章《国会的特权》中“拨款权”一节，大体介绍了国会拨款过程的程序、拨款法案以及“猪肉桶”。但整个文字全部以常识的描述与事件的回顾为主，并未深入剖析。^[85]谭融的著作《权力的分配与权力的角逐》一书在讨论20世纪70年代前美国国会的委员会政府以及70年代的国会改革时，关注了1974年的预算改革及其所引发的国会委员会等权力结构的变化：70年代国会为恢复自身权力，加强与总统抗衡的能力，采取了一系列改革措施，预算改革正是其中重要的组成部分。^[86]另外值得一提的是，张光等编著的《美国研究手册（2007—2008）》一书在“国会的权力”一章中梳理并分析了在20世纪初期总统权力上升的背景下，“行政预算运动”引发预算拨款过程中府会关系的制度与结构的调整。^[87]

面对国内美国国会研究明显的“一边倒”，有必要加强将国会视为社会治理机构这一维度的研究。^[88]美国社会是一个相当多元的社会，社会利益复杂，社会问题众多，而其政治模式也决定了国会作为社会多元利益表达的重要渠道之一的定位。事实上，在美国国家的社会治理层次上，美国国会通过立法介入和制度回应，发挥着不可替代的作用。其中的重要表现之一，正是国会对国家财政资源的拨款等立法分配。