制定《广西地方税收保障办法》可行性研究

制定《广西地方税收保障办法》可行性研究

黄荣国

地方税收保障由综合治税工作的基础上衍生而来，是指在各级人民政府的统一组织、协调、领导下，以强化地方税源控管为核心，以营造法治、公平、有序的税收环境为目标，逐步建立以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要特征的治税体系，使税务机关更加有效地控制地方税源、掌握税基，从根本上解决涉税信息不畅、涉税源头控管不严、税务机关征管手段落后等问题。地方税收是地方财政收入的主要来源，是经济和社会发展的重要保障。2009年2月6日，《广西壮族自治区人民政府关于实行社会综合治税加强地方税源控管的若干意见》（桂政发〔2009〕14号）（以下简称《若干意见》）实施后，全区社会综合治税工作明显加强，各级人民政府和相关部门对地方税收征管工作给予了有力的支持和配合，取得了显著成效，据不完全统计，2009年、2010年和2011年全区地税系统通过社会综合治税平台利用有关部门提供的有价值涉税信息分别为19万、24万和12万条，实现地税收入45.2亿元、74.33亿元和60.2亿元，特别是各种零散税收收入明显增长，有效地保障了地方税收收入。

《若干意见》下发后，各相关部门认真履行工作要求，密切配合，在保障地方税收稳定增长、夯实征管基础等方面发挥了较好地促进作用。但也存在一些不容忽视的问题亟须解决，集中体现在部门责任缺失、《若干意见》法律效力低、涉税信息传递渠道不畅通等方面。为了适应新形势的需要，不断推进广西综合治税工作的开展，强化地方税收保障，全面深入研究以政府规章形式出台《广西地方税收保障办法》（以下简称《办法》）极为必要。

一、当前加强地方税收保障存在的主要问题

（一）制度性障碍的存在

加强地方税收保障的基本法律依据是《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）。但这些法律的规定只是对税收行政协助、社会协助及行政委托作出原则性规定，可操作性不强。此外，不论《预算法》还是《税收征管法》都未将民间组织、非营利组织等第三方部门纳入综合治税体系，当税务机关需要政府外的第三方部门提供涉税协助时，相关法律依据不足。

目前，部分省市通过制定相应地方税收保障办法来指导本地地方税收保障工作的开展，但地方政府的文件法律层次低，权威性较差，且大多数行业协作、纳税人及社会中介机构作用的发挥都不可能通过政府文件予以强制规定，这就造成全方位、宽领域的社会综合治税机制难以有效落实。

（二）涉税信息传递水平较低

现阶段，地税部门与其他相关部门之间的信息尚未完全实现计算机联网，部门间关于涉税信息的交流主要依赖于人工交换，涉税信息传递的方式未能实现制度化和规范化。交换的内容基本上是地税部门根据工作的需要提出数据请求，相关单位根据数据请求提供给地税部门，数据的质量缺乏保证，并且信息的时效性、规范性和完整性都远远不能满足地方税收保障的要求。

（三）部门协作不够紧密

首先，相关部门大多缺乏主动行政协助意识，行政协助以被动协助方式为主，目前地税部门与其他部门的协作模式主要为:地税部门需要其他部门就某事项进行协作时，应当取得相关部门领导的认可，双方统一拟定操作要求，再由各部门召开联席会议，最终形成会议纪要或联合发文。大量的时间、人力和物力的耗费在协商过程之中。其次，在双方形成协作意向后，在具体操作中，由于协作文件的法律效力低、约束力不强，有关部门提供协助时积极性不高，甚至基于部门利益而拒绝协助。

（四）监督机制缺失

对于任何一项制度而言，没有完善的监督机制就不能保证该制度有效、全面的实施。地方税收保障涉及多部门、多单位协作，如果没有严格的监督机制和奖惩措施，很难调动各个部门或单位的积极性。从目前综合治税工作开展实践看，部分单位对地方税收保障工作仍停留在表面上，应付的多，投入的少。

二、制定《办法》的必要性

当今社会是法治社会，行政行为均应置于法律框架之内。因此破解当前地方税收保障工作瓶颈的突破口就在于抓紧制定《办法》，通过政府规章的形式明确地方税收保障工作的法律依据和具体内容，对强化涉税信息交流、明确部门协作职责和建立考核监督机制作出明确规定，从而借助有关部门和社会各界的力量，共同推动地方税收保障工作，有力推动广西地方税收保障工作的开展。

（一）制定《办法》是加强地方税收征收管理、保障地方税收收入的需要

由于地方税收涉及税种多、税源零星分散，征收难度大、成本高，大量的涉税信息掌握在包括经济主管部门在内的第三方手中，征纳双方信息不对称，不能全面、及时、准确地了解和掌握涉税信息，对部分行业及零散税源仍缺乏有效的源头控管措施，地税机关很难做到应收尽收。因此，在各级人民政府的统一领导和协调下，调动社会各界的力量，最大限度地挖掘政府部门和社会信息资源，加强地方税收协助，有效提高税源信息的采集度、利用率和税收贡献率，对保障地方财政收入十分必要。

（二）制定《办法》是完善地方税收法律法规体系、提高依法治税水平的需要

现行《税收征管法》及其实施细则对税收管理方面的许多措施规定得比较原则，尤其是缺乏有效获取第三方信息的具体措施，导致基层税收征管工作在实践中缺乏可靠的法律依据。制定《办法》，对《税收征管法》及其实施细则进一步具体化，用地方政府规章的形式更加细致地规范地税机关、相关部门和单位、纳税人的权利和义务，最大限度地保障地方税收征管有法可依，有效地促进依法治税。

（三）制定《办法》是加强部门协作、提高行政效能、促进社会和谐的需要

《若干意见》实施以来，各级地税机关据此与有关部门沟通协调，寻求支持，推动社会综合治税工作的开展。但由于政府文件法律效力层级较低，约束力不够，一些部门和单位的执行效果不理想。地税部门根据文件与有关部门和单位沟通协调，要一对一签订具体的协助协议，一些部门和单位会提出较高的条件或者干脆予以拒绝。法定配合义务的不明晰加大了综合治税成本。按照《办法》的规定，各部门依法履行职责，能够加深部门间相互协作，真正形成综合治税长效工作机制，有效节约行政资源，合力推动广西经济社会健康发展。在各级人民政府的统一组织、协调、领导下，以强化地方税源控管为核心，以营造法治、公平、有序的税收环境为目标，逐步建立以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要特征的治税体系，地税机关也能更有效地控制地方税源、掌握税基。

（四）制定《办法》是适应广西社会综合治税实际，提升地方税收保障水平的需要

目前，全国社会综合治税推动情况较好的省份如山东、江苏、湖北、重庆等省市都十分注重通过立法的形式细化国家法律法规和政策规定，通过立法明确相关部门、单位的职责，实现由地税部门单一管理到政府主导下多部门税收保障的转变，治税环境明显改善。部门关系和配合协作进一步密切，信息交换和共享越来越通畅，社会各界的协税护税意识明显加强，形成了全过程、多方位、立体化的税源监控大格局，税收征管质量明显提高，有效防止了税收流失。借鉴外省的做法，以政府规章的形式出台《办法》，进一步明确各部门、单位在综合治税工作中的作用和责任，对切实解决开展地方税收保障遇到的瓶颈问题意义深远。

三、制定《办法》的可行性

（一）制定《办法》法律依据充足

《预算法》第49条规定:“各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入。”《税收征管法》第5条规定:“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务、依照法定税率计征税额，依法征收税款。各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。”第6条规定:“建立、健全税务机关与政府其他机关的信息共享制度。”第15条和第17条则分别规定了工商部门和金融机构的涉税协作义务。《税收征管法实施细则》第4条规定:“地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。”第44条规定:“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收。”《土地增值税暂行条例》第12条规定:“纳税人未按照本缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续。”《契税暂行条例》第11条规定:“纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。”第12条规定:“土地管理部门、房产管理部门应当向契税征收机关提供有关资料，并协助契税征收机关依法征收契税。”从上述法律条文可以看到，我国法律对开展综合治税、强化地方税收保障工作提出了明确要求，并且对于涉税信息交流和涉税行政协助都提出明确措施，制定《办法》是将上述法律法规的规定进一步具体化、明确化。

（二）制定《办法》有成功实践经验可循

1.国际经验。西方发达国家的税源控管比较严密，在税收保障方面积累了许多有益的做法，可供制定《办法》时借鉴参考，西方发达国家的做法主要集中在三个方面:一是一家为主，多家协作。如美国法律规定，联邦政府、州政府、社会保障局、银行、海关、电信、新闻、商品期货交易委员会、农业部、国防部、能源部、法院、移民局、国债局、邮政局等部门每年都应当向税务部门提供包括货币收付报告、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁权证等多种信息；邮政部门则对以邮递方式进行的纳税申报给予协助。二是代码识别，高度通用。如美国将纳税人的社会保险代码作为税务代码，只有获得税务代码，才能在银行开户，享受社会保险或者就业、经商、签订合同。三是协助委托，信息共享。西方国家一般都建立了部门协助机制，如美国、欧洲、日本等许多国家都在组织法或行政程序法中对行政协助的发生、拒绝、争议及处理、协助机关的选择、协助的施行、协助的费用等都进行了明确且操作性较强的规定。

2.国内经验。尽管我国税收保障水平与西方发达国家相比还有较大的差距，但是出于对税源监管的需要，中央和地方都对强化税收保障的进行了许多有益尝试，取得了很好的效果。近年来，国家税务总局联合相关部门、单位陆续出台了一系列文件规范和引导综合治税、和税收保障工作的开展，主要有:《国家税务总局　国家工商行政管理总局关于加强税务工商合作　实现股权转让信息共享问题的通知》（国税发〔2011〕126号）明确了工商行政管理机关应当向税务机关提供给股权转让相关信息，协助税务机关加强股权转让税收管理；《国家税务总局　财政部　建设部关于加强房地产税收管理问题的通知》（国税发〔2005〕89号）明确建设部门、财政部门应当协助税务机关加强房地产税收管理，提供相应协助；《国务院信息化工作办公室　国家税务总局　国家工商行政管理总局　国家质量监督检验检疫总局关于开展企业基础信息共享工作的通知》（国信办〔2005〕10号）明确了相关部门关于企业信息交换的职责和义务，明确了信息交换的流程、具体内容和实施步骤；《财政部　国家税务总局　中国人民银行关于进一步加强代扣代收代征税款手续费管理的通知》（财行〔2005〕365号）明确了代扣代收代征税款的范围、手续费支付比例和代扣代收代征税款的管理；《国家税务总局　公安部　关于印发〈阻止欠税人出境实施办法〉的通知》（国税发〔1996〕215号）明确了阻止欠稅人出境的适用条件、适用范围、适用程序等内容。

早在2003年8月，山东省人民政府就出台了《山东省地方税收保障办法》，并于当年11月实施。《山东省地方税收保障办法》实施后，各级政府和各相关部门对地方税收征管工作给予了有力的支持和配合，山东省税收征管工作明显加强，成效明显。据山东省地税局统计，2003至2009年，山东省地税系统通过社会综合治税平台共采集涉税信息1673.5万条，直接增加税收108亿元，新增税务登记户31.1万户，特别是各种零散税收明显增长。目前，山东省已经以地方性法规的形式出台《山东省地方税收保障条例》，江苏、宁夏、湖南、重庆等省市也以政府规章的形式出台相关地方税收保障办法。实践充分证明，通过立法加强税收保障，是确保依法治税和税收收入不流失的根本性措施。

3.广西实践。多年来，在自治区人民政府的正确领导下，全区地方税收保障工作从无到有，从不规范到规范，从起步慢到发展快，取得了显著成绩，积累了不少强化地方税收保障的好经验和好做法。总体而言，全区开展社会综合治税、强化地方税收保障工作主要分为两大阶段:第一阶段是建立和完善社会综合治税体系。地方税收税种多、税源零星分散、征收难度大、成本高，地税部门很难做到应收尽收。为解决上述问题，全区各级地税机关一直在积极探索调动社会力量加强税源控管的有效途径。经过近十年努力，逐步形成了以“政府领导、地税主管、部门配合、社会参与、信息化支撑”为主要特征的社会综合治税体系，为地方税收保障立法奠定了坚实的实践基础。第二阶段是颁布实施《若干意见》。为强化政府在推进综合治税、加强地方税收保障中的领导、协调作用，进一步明确各部门协税护税职责，自治区人民政府于2009年2月6日出台《广西壮族自治区人民政府关于实行社会综合治税加强地方税源控管的若干意见》，全区各级人民政府相应成立涵盖40多个部门的社会综合治税领导小组。此后，自治区地税局相继与自治区审计厅、国土资源厅、交通运输厅和工商局等部门签订政务协作协议，有效促进了地方税收征管工作，成效显著。全区多年的社会综合治税工作实践已经形成了一套比较成熟、运转有效的部门配合与协作机制。截至2012年10月底，通过工商部门提供股权转让信息，2012年全区共查补个人所得税4584.47万元；通过国土部门提供探矿权、采矿权数据，查补营业税及附加、印花税共208.48万元。

（三）制定《办法》有信息技术支撑

强化地方税收保障，信息化支撑是重要的手段。由经济社会的快速发展，纳税人呈现出的“经营多元化、收支隐蔽化、分配多样化、核算利益化、偷税骗税智能化”等新特点，纳税人的涉税信息纷繁复杂，涉及多达30多个部门职能，单纯依靠人工处理无法实现对海量数据的有效使用。近年来，随着经济的发展，各级政府部门的信息化水平也在快速提高，涉税信息的提供既不会大量增加相关部门的行政成本，也不会带来其他额外的负担。这也为《办法》规定信息交换平台建设的内容提供了物质上和技术上的支撑。

四、《办法》基本框架的构想

（一）关于《办法》的基本原则

坚持政府领导、地税主管、部门配合、社会参与、法制保障是各省市在开展社会综合治税、强化地方税收保障中的基本原则，也是制定《办法》的基本准则。其中政府领导是关键，地税主管是保证，部门配合是重点，社会参与是补充，法制保障是后盾。具体包括以下5层含义:（1）地方税收保障工作必须坚持政府领导。由于行政管理的条块分割，需要地方各级政府强有力的领导，才能建立起一套有内容、有标准、有措施、有考核的税源控管机制，形成全过程、全方位、立体化的税源控管大格局；（2）地方税收保障工作必须坚持地税主管。地方税务机关是地方税收保障工作的主管部门，在地方税收保障工作中起主导作用。坚持地税主管必须坚持地方税务机关的执法主体地位不动摇；（3）地方税收保障工作必须坚持部门配合。地方税收保障工作是整个社会的一项重要工作，而不单纯是地税机关的事情。部门配合的目的在于依托部门的行政管理优势实现对治税环境的综合治理，形成整个社会对地方税收齐抓共管的良好局面和高效体系；（4）地方税收保障工作必须坚持社会参与。做好地方税收保障工作需要鼓励社会各界和广大人民群众关心、支持地方税收保障工作，参与税源控管，监督执法，促进征管质量的提高和执法行为的规范；（5）地方税收保障工作必须坚持法制保障，要求从立法、执法和司法等方面提供全方位的保障。《办法》具体条文的拟定都应当遵循并体现这一基本原则。

（二）关于政府职责和部门职责

开展综合治税、强化税收保障工作，是一项复杂的社会综合性工程，需要在各级政府的主导下，部门相互配合，形成合力才能推进发展。《办法》应当明确规定各级政府、有关部门的职能和责任，充分体现“政府领导、地税主管、部门配合、社会参与”的社会综合治税基本理念。明确县级以上人民政府应当建立健全地方税收保障机制，组织、协调、监督相关部门落实地方税收征管保障措施，将地方税收保障工作纳入政府绩效考评内容，按照财政管理体制保障地方税收工作经费。强调地税机关负责地方税收保障日常工作，政府有关部门按照职责分工协助地方税务机关做好地方税收保障具体工作。为了明确主要协助部门的责任，强化《办法》的可操作性，应当采用列举的方式说明负有地方税收保障义务的部门。

（三）关于培植税源

税源是税收收入的来源和基础，保障地方税收，必须首先培植地方税源、巩固地方税基。地方税收是促进地方经济发展、维护社会和谐稳定的重要保障，各级人民政府在抓经济、促发展的同时，也承担着培植税源、保障地方税收收入持续稳定增长的重要职责。《办法》应当明确规定各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划，结合本地实际，优化和调整产业结构，培植税源，保障地方税收增长与经济发展相协调。

（四）关于税收协助

《税收征管法》第5条规定了政府和政府有关部门应当支持、协助税务机关依法执行职务的职责，《办法》应当将这一原则性规定进一步细化，规定县级以上人民政府及其有关部门的税收协助义务，主要包括三方面内容:一是明确规定了县级以上人民政府应当建立健全地方税收保障机制，组织、协调、监督相关部门（单位）落实地方税收保障措施，按照财政管理体制保障地方税收工作经费，并加大地方税收信息化建设投入，以政府信息平台为基础搭建涉税信息交流平台。二是对有关部门的税收协助义务进行了明确。规定县级以上人民政府有关部门应当履行涉税行政协助义务。涉税行政协助义务主要包括涉税信息提供和某些具体行政行为的协助，对于涉税信息的提供，对特别重要的涉税信息如股权转让信息、重大项目开工信息等应当予以列明，有关部门应当按照与同级地方税务机关约定的时间和方式提供；对于具体行政行为的协助，对强化地方税收保障效果显著且符合法律法规规定的做法，如登记机关在权属登记环节、财政部门在财政监督检查过程中以及公安机关在出入境管理中的税收协助义务等以专门条文予以列明。此外，《办法》还应当对新闻媒体加强地方税收征管工作宣传作出专门规定。三是明确有关单位、个人的代扣代缴义务。并要求有关部门（单位）和个人应当依法向地方税务机关提供纳税、代扣代缴、代收代缴等涉税信息。

（五）关于监督检查

为保障《办法》所规定的各项要求落到实处，完善的监督机制是必不可少的。《办法》应当明确规定政府的税收监督职责，要求县级以上人民政府应当定期召开地方税收保障工作联席会议，对负有地方税收协助责任的相关部门进行督促检查，并将将地方税收保障工作纳入政府绩效考评内容。负有税收协助义务的部门拒绝协助且无正当理由的，由本级人民政府依据有关规定追究部门及其责任人员的行政责任；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

五、结语

就广西实际而言，当前开展综合治税、强化税收保障仍存在以下问题:一是《若干意见》属于政府文件，法律层级较低，约束力不强，有些部门对地方税收保障工作重视程度不够，未能建立工作长效机制。二是负有配合责任相关部门的职责有待进一步明确，涉税信息传递的时效性、准确性和平台建设需要加强。三是考核奖惩机制不完善。各级政府部门尚未完全建立完善的考核奖惩机制，制约了地方税收保障工作进一步深入展开。四是税收收入增长指标与税源实际情况仍不相适应。长期以来，地方税收收入连年高幅增长，已在一定程度上造成收入增长与税源实际不符，依据税源实际制定税收计划的要求难以落实。综合《若干意见》存在的不足，根据全区开展社会综合治税工作实际，总结提炼强化地方税收保障的好经验好做法，将这些规定融入到《办法》的具体内容之中，既是加强地方税收征管，维护纳税人合法权益，增加财政收入，促进地方经济和社会和谐发展的重要保证，又是新形势下推进依法治税，加强地方税源控管，提高征管质量和效率，实施科学化、专业化、精细化管理的重要举措。

作者单位:自治区地税局