南宁市地税局纳税评估信息系统建设架构设计思路

南宁市地税局纳税评估信息系统建设架构设计思路

廖学良

2012年7月，国家税务总局下发了《关于进一步深化税收征管改革的方案》（讨论稿），明确了我国税收征管模式改革将采取以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以纳税评估为核心手段的税源管理新模式。这预示着全国各地税务机关纳税评估体系建设很快会从摸索、尝试阶段进入全面、深入的推进实施阶段，纳税评估将改变以往粗放的、经验式的税源管理工作模式，成为税源管理业务的主要技术工具。面对具有先发优势的先进地区，广西地税系统应进一步深入研讨纳税评估工作体系建设中存在的诸多难点，克难攻坚，以不落人后。

南宁市地税局经过近几年在纳税评估工作上的不懈探索，深深体会到，纳税评估作为一个专业性极强，但又面临涉及业务层面广泛、融合数据内容复杂、面临现实困境众多、基本分析技术理论不成熟等诸多困难的业务领域，亟待信息化技术的深度结合。本文试结合南宁市地税局近年的纳税评估工作实际，在风险评估专业技术不断发展的背景下，以纳税评估效益目标为出发点，通过探讨计算机技术能够提供的业务支撑点，明确了南宁市地税局纳税评估信息系统建设的设计思路。

一、与计算机技术相结合是纳税评估实用化和科学化的必然选择

近年来，全国各级税务机关都在积极探索解决纳税评估中面临的一些具体问题。通过调研先进发达地区地税机关的有关工作经验，参加国家税务总局组织的各类专项培训学习，吸取国内税务学界的相关科研成果，结合本地的纳税评估工作实践，南宁市地税局对纳税评估工作在现实中存在的各方面疑难问题有了较深入的理解。现试对与信息化建设有关的部分困境进行剖析:

（一）专业性极强，亟待软件工具提供引导和辅助

纳税评估工作本身专业性极强，一般要求具体实施的基层税收管理员业务素质高，投入脑力劳动强度大，要求责任心强。这与南宁市地税局干部队伍老龄化问题愈发突出，规范津补贴后工作积极性不高的客观现实产生了较大的反差。

近几年对基层征收单位的调研中，普遍反馈税收管理员无法独立完成纳税评估工作，甚至有部分税收管理员以自身素质达不到专业水平为托辞怠慢、推脱纳税评估工作。而基层单位的各级管理者对尽快开发辅助软件工具的呼声很高。

（二）数据情况复杂，亟待软件工具采集、整合和关联

以稽查业务的工作逻辑为对比，纳税评估在整体思维上具有一个突出特点，即不同于稽查实地下企业的慢工出细活，纳税评估要求通过高度精练的、事后的数据，准确地分析、判断出风险点。就像要在不拆解一辆车的前提下，通过其驾驶感受的异常去判断哪个零件出了问题。这对素材数据的采集、提炼和关联分析提出了极高要求。

1.数据整合、分析的工作量极大。需要分析评估某企业的风险点，应当最大限度地掌握与该企业有关的数据内容，至少包括财务数据、税收数据、发票数据等三大类。这三大类数据采集源众多，数据项总量庞大。通过人工操作对数据进行汇总分析几乎无可能。

2.数据源多样，逻辑关系复杂。对于某企业进行整体性的风险评估分析，有赖于对相关数据的综合提炼分析。可目前广西地税系统的信息化现状是:即便是同一类别的数据，都可能来源于多个不同的业务系统。目前南宁市地税局税收管理员为了应对日常工作所需要使用的业务软件系统多达10余个，而对纳税评估分析最重要的企业财务数据的采集效率和完整性离要求还差距甚远，而且目前也仅有重点税源企业具有稳定的财务数据采集机制。这些障碍对数据的提取、整合、关联等基础性工作提出了非常高的信息化要求。

此外，税源管理是内涵广泛的业务类型，涉及纳税人的税收事务全过程，涉及地税征管的所有税种，涉及纳税人的所有涉税行为，因此，从理论上来说，一切和纳税人有关的数据都是纳税评估需要考察、分析的数据。相关业务数据实质上是以不同角度、不同时间点、不同业务流程等多个维度对同一个纳税人主体的立体描述，显而易见地具有高耦合度特性。这可能意味着，当我们利用这组数据对企业进行整体风险评估时，其中质量不高的部分（如某业务系统中的数据不完整或者不准确）会对整体产生恶性的水波效应，最终将本来逻辑完整、设计精细的系统拖至较低的收益水平。如“广西地税征管信息系统”因数据质量问题降低了对基层税源管理工作的支撑能力即是一个突出的实例。

以上两个方面如果没有较好的信息化支撑予以解决，基层税收管理员则必须进入多个业务系统，按经验自行过滤垃圾数据并查找有用数据，自行整合、提炼、分析并找出疑点，其困难程度可想而知。

（三）标准值和预警区间的修正由主观化向客观化的转变，亟待数据库技术的支撑

目前，国内普遍应用的纳税评估模式为“指标分析”模式，这种模式技术关键点包括以下三项:指标的标准值设定、预警区间设定和权重设定。这三项内容决定了该评估体系的实用性和科学性，其中前两项具有地域性特点（即不同的地区有不同的值）。这些值和域设定得好，风险分析的准确率就相对高，否则就会使风险分析偏离现实情况，使纳税评估流于形式。所以观察一个地区的纳税评估工作是否真抓实干，只需观察其指标关键内容的设定方法即可。

概括地说，标准值是若干正常范围内数值的平均值（如若干个特定行业的正常纳税企业的平均税负值为5%）；预警区间是若干超出正常范围内的值的分布上下限（接上例，税负在1%-3%的过低区间，以及8%-12%的过高区间均为预警区间）。一般的，由于征管力度、成本差异、经营管理水平差异等因素，不同区域的标准值和预警区间存在一定差别。新建立区域的风险指标系时，上述值均需要进行初始化的主观设定，之后再逐步地根据实际情况进行动态修正。

修正的方法是否具有科学性，直接关系到该区域的纳税评估指标体系是否具有实用性。一般来说调整的方法有两种:一是主观调整，其弊端很明显:指标的可用性完全取决于个人智慧，缺乏消除主观错误的机制；二是统计调整，即借助实际的纳税评估案例和各种典型、非典型调查，通过不断加大样本量来进行客观化的微调。后者才是较科学的指标值修正方法。这就需要利用统计学原理和数据库技术，对历史纳税评估案例中的相关数据进行动态的汇总和统计。

（四）以计算机技术的应用为前提，借助统计学等前沿技术完善纳税评估的科学性是大势所趋

上文述及，目前我国纳税评估的主流方法是较为单纯的“指标分析法”。严格来说，在此分析法的大框架下的所谓“纳税评估模型”并非真正科学意义上的“模型”，它更应该被称为是一组关联逻辑含糊的指标组的分组分析。因此不同经验的人在进行分析时可能产生的结论是有差异的，或者指向性是不明确的。对各指标进行赋权后计算风险指数，也仅能算是为了排序的权宜之举。而经对多省纳税评估工作的调研，也发现在实际工作中的赋权往往采取主观经验设定法，目前未发现有实际采取熵值法的。这种种难点的存在正是纳税评估工作实质上裹足不前的深层次原因。

需要我们提起重视的是，目前部分学者已跨过单纯的指标分析法，进入理论研究的新领域。如近年来，有大连税校专攻纳税评估理论的教授提出理论并寻求项目合作，采取统计学中的聚类分析法^[1]对企业进行风险预分类，通过指定聚类数为4，找出风险可能性较高和次高的两个类集合，在此基础上再对这些企业集合采取指标分析法，细化地锁定风险点。

而最近又有新的待验证的理论突破，即目前所知的第三种模式:应用仿生学原理的高维建模法。^[2]

对于一般性的指标分析，尚且可以使用人工计算或者借助EXCEL表格辅助计算，但只要上升到统计学层次的应用，就必须利用专业的统计学工具软件，并结合大型数据库的技术。如聚类分析的计算，就必须使用类似SPSS之类的统计工具软件^[3]；而仿生学原理的高维建模更是离不开计算机技术的深度应用。

二、以纳税评估业务目标为基础，前瞻性地构思系统设计

（一）纳税评估信息系统设计必须具有前瞻性

1.具有前瞻性是软件设计的基本原则。使软件系统具有尽量大的包容性和拓展可能性，这是软件系统建设的基本原则，是使其更具有长久生命力的保证。更何况，从历史经验来看，针对一个核心业务系列的系统建设更应着眼于宏观和长远，局限于当下的、微观的问题必然会给发展中的核心业务带来掣肘。

2.纳税评估相关理论体系尚未定型，相应的系统建设更需前瞻性。观察近年来的税收实践，纳税评估相关理论体系尚处于起步阶段。在未来较长的一段时期里，纳税评估法律地位定位、基础管理理论、应用技术理论等各方面都必然随着我国税收体制改革的深入推进而取得长足发展。我们应具有前瞻性地对其该业务系列的效益目标进行深入辨析，并以此为出发点明确相应的信息化支撑方向。

（二）对纳税评估效益目标的深入辨析

对纳税评估与税务稽查的区别和联系的含糊认识是导致纳税评估工作目标含糊不清的主要原因。纳税评估与税务稽查相比较，存在着业务归属、单位工作量、实施手段和法律支撑等多个方面的较大差异，简单地要求纳税评估等同于税务稽查，以税款入库的多寡为唯一的工作效益衡量标准，我们认为这是对纳税评估业务内涵理解不全面所至。在这种认识下，容易低估甚至忽略间接的税款收益和有关内部管理方面的收益。本文将纳税评估工作体系涉及的各项效益目标归纳如下:

1.直接税款效益。通过财务、税收和发票数据的案头分析，结合必要的实地核查，给予一定的心理威慑，使纳税人按税务机关提出的风险范畴直接补缴税款。

2.间接税款效益。纳税评估的间接税款效益来源于纳税人心理层面的微妙变化。认知心理学理论可以较好地解释该现象。

（1）认知心理学相关理论。“认知心理学的研究结果表明，决策者在实际决策过程中会倾向于根据自己已知的少数事例来推测未知事项，而这种思维的存在会使决策者将小样本中某事件的概率分布视为总体分布而产生推测的偏差，从而导致对事件概率的判断失误。个人具有强调小概率事件的倾向，其根本原因在于主观上夸大了小样本对总体的代表性，受到税务机关的稽查就是这类事件的典型代表。简言之，对稽查概率的错觉从内在动机方面为实际遵从行为提供了合理的解释。”^[4]

以上论述是对丹尼尔·卡尼曼教授^[5]将心理学与经济学结合的实证研究成果（该成果广泛应用于经济学领域）的一种应用，同样适用于纳税评估领域。通俗地说就是:纳税人被评估一次，老实一年。

（2）对于存在主观故意纳税人的影响。通过实施心理威慑，提升其主动遵从的意愿，使其为了避免机会成本过高而提升其对税收负担的容忍度，从而自觉调整其未来一定时间段的税务策略。该影响时间段的长短与通过纳税评估发现问题的准确度、涉及税款的大小和管理技巧高低均有关系。

（3）对于不存在主观故意的纳税人的影响。通过实施心理威慑，促使其提升纳税遵从的能力（如更努力的学习税法、选择更有经验的会计等），从而提升未来的财务和税务处理的严谨性。

3.内部管理效益。目前国内学术界较少论述如何通过规范化的纳税评估工作流程来强化地税机关的内部管理。本文认为主要原因是纳税评估工作在现实中的实际功效较弱，工具性不强，致使其无法成为承载内部管理目标的有效载体。而在较为完善的纳税评估工作流程和相应的技术支撑下，至少可获得以下内部管理效益:

（1）提升与纳税评估有关的行政指令的执行力。强有力的信息化支撑可以大大降低税收管理员实施纳税评估的工作强度和难度。在面临同等上级压力的情况下，有好的信息化工具必定比没有工具的执行力更强。

（2）制约部分税收管理员的徇私舞弊行为，降低系统性的执法风险。完备的纳税评估管理体系，可以最大化地把风险评价客观化，形成“以规则来管理，而非以人来管理”的工作格局，利用规则和机制把有明显问题的企业挑选出来，并推送到评估的工作流程中。最大限度地避免了部分有不良意图的税收管理员的不作为和乱作为。

（三）提升效益的信息化建设着力点

根据评估分析技术的要求，结合地税系统的纳税评估工作实际，针对如何提升上述各类效益，提出信息化支撑要点如下:

1.协助提升直接税款效益的信息化手段。直接税款效益的实现，就是要通过数据分析，直接找出风险点并评估税款。这是目前全国税务系统都在持续探索和攻关的课题。为了支撑目前已知基础理论的现实应用，以下三个方面均需要较强的信息化支撑:

一是应用数据库技术，收集、整合和关联素材数据。即特定范畴（仅包括税源管理涉及的业务数据）的“数据大集中”。相对目前自治区地税局开展的囊括所有业务数据的完整的“数据大集中”来说，其难度和工作量减小了多个数量级，恰好是在具体应用上的一个有意义的单点突破。

二是应用统计学原理和数据库技术，通过加大样本量对指标系中的标准值和预警区间进行持续的统计修正。

三是应用专业的统计分析软件^[6]，引入技术含量更高的风险点分析识别方法，从而提升纳税评估的科学性和实用性。例如使用聚类分析法中的K-Means算法^[7]来对大量企业进行风险等级的预判断。

2.协助提升间接税款效益的信息化手段。为实现对纳税人的心理威慑，应当使纳税评估的运行体系具备以下几个方面的特点:

一是能够即时从海量数据中分析出风险点，在第一时间向税收管理员提供线索，并提示和监督税收管理员消除风险因素，使纳税人产生“税务机关对我的税收不遵从行为监控严密”的主观感受。这就要求在市局有关部门实施风险筛查的环节采取计算机技术，让服务器对从各个系统抽取整合过来的数据进行实时的运算、分析，即时产生客观风险点的提示。例如有些个体户长期无人监管没有定税，可利用一条很简单的查询语句即可马上将其筛选出来，而不能再依赖于基层税收管理员不定期的，甚至是带有主观倾向地去发现问题。

二是风险提示必须利用计算机实现客观化。即通过业务部门事先讨论好的运算条件进行筛选，而不能带有主观意见。风险提示本身并不是有罪推定，而是一种可能性提示。经过客观运算后的结果必然和现实情况有一定的偏差，只需进行简单的核实即可排除错报点。

三是筛选风险企业必须具有一定的覆盖面，否则无法对所管辖企业产生普遍的心理威慑。这就要求我们利用计算机对关联数据进行批量化处理。

3.协助提升内部管理效益的信息化手段。在涉及纳税评估的内部管理中，我们主要需克服的障碍就是税收管理员的推脱、懒惰和徇私。通过将工作流程进行固化，集成为针对纳税评估业务的办公自动化系统，在上述批量风险筛选后，直接推送给相应税收管理员，形成工单任务；在提供法律文书、知识库查询和风险点提示的基础上，对该工作任务进行时间和质量上的跟踪、考核。帮助想做事的税收管理员可以在有力的辅助下按部就班地完成整套规定动作；督促部分存在惰性的税收管理员在监管下落实工作职责；监管部分有徇私舞弊倾向的税收管理员无法刻意回避企业的不遵从风险，把管理行为置于阳光之下。

三、南宁市地税局纳税评估信息系统的设计概述

（一）设计原则

1.以数据为核心的原则。工作流程和统计分析都以较高的数据质量为基础。本系统的整体设计首要原则就是紧紧围绕着数据这一核心，采取多项机制夯实数据基础。

2.成长性原则。纳税评估的历史数据与其他的业务系统历史数据的本质区别在于，纳税评估的历史数据不能仅仅是简单的历史资料堆砌，而应是当下风险评估体系的经验汇总来源和统计样本来源。因此在历史数据完整采集、有序归档和厘清关联的基础上，还需利用统计学原理建立数据的成长机制。具体来说就是，电子档案不断丰富、采集样本不断积累、指标科学性不断加强。

3.简易性原则。系统建设在应用层面上的最高原则是简易性原则。系统应将上述包括数据集中、分析模型和采样统计等等大多数复杂的技术层面因素封装起来，充分考虑系统的用户界面设计^[8]，最大限度地避免具体的应用者们陷于原理、术语之中，如堕云里雾里摸不清楚方向。具体来说就是，方便高层观察决策、方便中层管理监督、方便基层实际操作。

（二）功能模块设计

1.基础数据模块:数据仓库体系

实现税源管理业务数据的整合，建立坚实的纳税评估工作体系数据基础。具体功能包括:

（1）开发企业账务数据的抽取工具，能够识别国内大部分的财务系统软件，并在不需要了解其账目设置详情的情况下，将其完整财务数据提取并还原至税务机关的数据仓库中，供分析使用。

（2）开发数据纠错和清洗功能模块，实时发现、整理和纠正目前各业务系统中数据的重复性错误、对比性错误等质量问题，配合制定外部人工干预工作机制和数据清洗规则，最大限度地解决税源管理业务涉及的数据质量问题。

（3）使用“数据仓库技术”将清洗后的数据进行数据库重建，整合成为可直接调取使用的素材数据。

（4）对洗净的素材数据进行重构，重新建立数据存储的逻辑结构，按纳税人历史数据和税收管理员历史数据两个不同的维度进行提炼、融合，实现对各业务系统数据按税源管理所需要的维度和逻辑进行数据关联，还原其在业务上应该具备的耦合关系，从而实现对账务数据、税收数据、发票数据的结果汇总和分类管理，初步完成专业化的税源管理业务数据的电子档案仓库。

（5）汇总评估案件的历史数据，实现对风险指标系中标准值和预警区间的统计修正等增值应用，以及纳税评估工作的质量考核。

（6）开发标准接口，为向其他业务系统输出数据做技术准备。

2.核心监管模块:批量风险识别体系

批量风险识别是通过计算综合风险指数的方法，对重点税源企业进行批量式的风险排序，同时对筛选出的结果进行分类处理，为后续的由基层税收管理员直接开展的单户式详细评估提供方向和目标。这是纳税评估工作的起始点，是锁定高风险群体的首要环节。具体功能包括:

（1）实现纳税评估的计划管理。本部分着重实现计划制定的流程化管理。取消随机抽样或按征管户的一定比例盲目抽样的选案方法，在综合考虑经济税源结构变化、税收征管动态、纳税人纳税信誉等级和历史评估情况的基础上，通过一系列的客观筛选条件，筛选出一批符合计划要求且宏观指标异常的企业，或者依据上级部署、特殊来源等案源制定初步计划。

（2）实现纳税评估的推送管理。本部分着重实现从数据仓库中提取数据和分析加工的工作。利用宏观指标和微观指标的异常分析生成综合风险指数，并进行排序生成《待查案件清册》；随后由有权限的风险分析机构根据市局当期确定的侧重点，通过案头分析进行再筛选，细化涉税疑点，最终产生《评估对象清册》，并推送到具体的税收管理员。

（3）实现纳税评估的指标管理。本部分着重实现对全体指标系的集中管理。一是实现对指标进行动态化管理，可随时添加新指标、调整指标结构、修改指标参数、设定指标权重。二是研究实现使用熵值法的赋权运算。

（4）充分考虑与专业的统计分析工具软件的协同应用。在以宏观视角进行计划制定时，逐步尝试利用统计分析工具软件（如SPSS）进行风险排序的预处理，并建立分析结果的协同应用机制，使统计分析工具的处理结果可以流畅地进入批量筛选模块。

3.基层工具模块:案件细致化评估体系

基于层层逼近、由简到繁、由易到难的工作逻辑，按照行业特点提供多种独立的行业分析评估方法，结合企业的财务信息及生产经营数据、税务申报信息、第三方数据等自动生成分层次的分析结论和业务指导。具体包括含案头分析、对比分析、账面分析三部分:

（1）案头分析:针对征管数据，包括该企业的户籍信息和税种申报信息、发票信息等，依据其内在的勾稽关系进行智能对比，并对存在的涉税问题描红显示。

（2）对比分析:针对征管数据和从企业实地采集到的电子财务账面数据，依据其内在勾稽关系进行对比，验证是否存在诚实申报问题。

（3）账面分析:针对从企业采集到的电子财务账面数据，依据软件内置的行业常见涉税问题进行智能化分析，发现涉税问题。

4.增值利用模块:评估案件汇总体系

（1）将纳税评估历史案卷的电子数据集中储存，实现数据共享，提高数据安全性。

（2）规范评估、管理工作流程，加强工作过程的监控管理，从出案源到单户式深度评估分析，再到评估报告，将评估工作实施的基本业务流程固定化，通过对关键环节控制税收管理员的工作行为。

（3）通过对所有电子案件数据的综合分析，系统可以汇总行业涉税问题，总结并修正行业指标的参考值，并对评估、管理等工作绩效进行考核评价，实现数据的增值利用。

四、结束语

纳税评估是我国未来较长一段时间内实施专业化税源管理的主要手段。在目前国内相关基础理论仍不完善，工作实践仍不尽如人意的大环境下，南宁市地税局将不断突破成规，在更广阔的视野下深入研究国内最新的评估技术科研成果，并致力于将其与计算机技术进行深度的融合。这必将大大提升南宁市地税局的税源管理综合实力，为持续稳定地提升税收收入作出应有的贡献。

作者单位:南宁市地税局

【注释】

[1]根据MBA智库的解释条目:聚类分析（Cluster Analysis）又称群分析，是根据“物以类聚”的道理，对样品或指标进行分类的一种多元统计分析方法。聚类是在没有先验知识的情况下进行的，是将数据分类到不同的类或者簇这样的一个过程，所以同一个簇中的对象有很大的相似性，而不同簇间的对象有很大的相异性。

[2]参见《税务研究》2012年第4期的《纳税评估仿生模型，一种新型纳税评估风险识别技术方法》，该研究成果源自“2011年国家税务总局微观税收流失课题”纳税评估数学模型子课题。

[3]根据维基百科解释条目:SPSS是统计产品与服务解决方案（Statistical Product and Service Solutions）的简称，为SPSS公司推出的一系列用于统计学分析运算、数据挖掘、预测分析和决策支持任务的软件产品及相关服务的总称。

[4]参见《税务研究》2012年第9期的《基于税收遵从的道德思考》。

[5]丹尼尔!卡尼曼（Daniel Kahneman），美国普林斯顿大学教授，2002年因“把心理学成果与经济学研究有效结合，从而解释了人类在不确定条件下如何作出判断”的突出贡献获得诺贝尔经济学奖。

[6]如SPSS、SAS、S-PLUS、Minitab等软件。

[7]K-Means算法是一种常用的，基于划分的聚类分析方法，必须利用计算机进行运算量巨大的迭代运算。

[8]用户界面设计一般涵盖结构设计、交互设计和视觉设计三个部分。目的是使系统使用者能够拥有最好的用户体验。