美联储中央银行

第四节　中央银行的独立性

一、中央银行独立性的内涵及必要性

（一）中央银行独立性的内涵

中央银行的独立性是指在中央银行履行其自身职责时，由法律赋予的或其自身实际拥有的决策与行动的自主权。独立性问题集中反映在中央银行与政府的关系上，这种关系具有两层含义：一是中央银行应当对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。

（二）中央银行独立性的必要性

中央银行应当对政府保持一定的独立性，这是因为：①中央银行只有独立于政府，才能避免政府行为对货币发行的干扰，防止通货膨胀的产生。中央银行以稳定货币为天职，而政府往往关注短期利益，倾向于扩大财政支出，这会导致通货膨胀。实证研究表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在着明显的负相关关系，即央行的独立性越强，通货膨胀率就越低；央行的独立性越差，通货膨胀率就越高。②中央银行在制定和执行货币政策以及实施金融监管时，需要具备必要的专业理论知识并进行长期的从业经验积累。中央银行调控对象是货币、信用、金融机构与金融市场，调控手段是技术性很强的经济手段，这就要求中央银行的机构与人员必须具有专业技术经验和一定程度的独立性和稳定性。如果政府进行不适当的干预，会导致中央银行的职能无法发挥，使整个经济陷入困境。③中央银行是负有社会责任的机构，其货币政策应当保持稳定性和连续性，不受党派和政府的干扰。政府在经济政策的制定方面具有明显的短期性、周期性的特点，往往出于政治需要，讨好选民，执行有利于当选的政策。强调中央银行的独立性，可以防止短期的、个别利益集团的利益对国家长远的、全局的利益产生影响，实现经济稳定增长。④中央银行与政府所处的地位不同，工作侧重点也不同。在现代社会中，政府的目标是多元的，不仅有经济目标，还有社会目标。经济目标也不仅仅是价格稳定，更关注的是充分就业和经济增长。而保持货币币值稳定是中央银行的首要责任，这与充分就业和经济增长的目标是有冲突的，为了实现中央银行稳定币值的目标，就必须使中央银行与政府保持一定的独立性。

但是，中央银行对政府的独立性不是绝对的，而是相对的。原因是：①中央银行的货币政策目标不能背离国家总体经济发展目标。中央银行对货币政策的制定与实施，不仅要考虑自身担负的责任，还必须重视国家利益。②货币政策是国家宏观经济政策的一部分，它必须服从、配合、服务于整个宏观经济政策的制定和实施。过于独立的中央银行将造成宏观经济政策协调困难，从而产生货币政策的“摩擦损失”。③中央银行具有国家行政机关的性质，其业务活动和监管都是在国家授权下进行的，其主要负责人一般由政府委任，其资本结构具有国有化趋势，这些也决定了中央银行不可能绝对独立于政府之外。④在特殊情况下，如遇到战争、特大灾害时，中央银行必须完全服从政府的领导和指挥。⑤官员并非从本意上就追求公共利益，实际上他们也像普通人一样追求个人或机构利益最大化。因此，需要某种权利制约以防止中央银行主要官员通过非正当行为危害公众利益。所以，中央银行的独立性也是相对的。

应当说，中央银行的独立性是指相对独立性，即中央银行不能完全独立于政府控制外，不受政府约束，也不能凌驾于政府之上，应接受政府一定的监督和指导，并在国家总体经济政策的指导下，独立地制定和执行国家的货币金融政策，并且与其他政府机构相互配合。

二、中央银行独立性的主要内容

中央银行的独立性主要包括以下几个方面：

（一）组织独立

组织独立是指中央银行的组织形式、分支机构的设置、人事任免等不受政府的影响，这是中央银行独立性的核心部分。之所以这样说，是因为作为制定和执行国家货币政策的机关的中央银行，其组织机构、人事制度安排会直接左右中央银行的职能发挥，进而影响一国宏观经济调控的全过程。

（二）目标独立

目标独立是指中央银行能够自主选择政策目标的自由程度以及中央银行是否以保持币值稳定作为其主要目标。如果中央银行能够自由地确定其货币政策目标，则其目标独立性程度就高，反之就低。中央银行货币政策目标的选择主要集中在币值稳定和促进经济增长两个方面。在市场经济体制下，政府在宏观经济目标，即币值稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡的选择上存在着多重目标选择和目标冲突。从世界各国中央银行发展的实际和经验来看，以稳定币值为主要目标的占大多数。但中央银行稳定币值的货币政策目标与政府的经济目标是存在一定偏差的，因为每届政府从其政绩出发，往往把经济增长作为其首要目标。

（三）职能独立

职能独立是指中央银行能否独立地制定货币政策，并独立地运用一定的工具来保证货币政策的有效执行和货币政策目标的实现。中央银行的主要职能包括依法制定和执行货币政策，发行法定货币，维护金融稳定，维持支付、清算系统的正常运行，制定金融业的有关规章等。职能的实现是通过工具来保证的。中央银行可以运用的工具如存款准备金率、再贴现、再贷款、公开市场操作以及窗口指导等，其运用的目的都是为了保证货币政策的有效执行。因而中央银行独立自主地、依据经济金融发展变化的现实情况来履行中央银行职能，行使相应的工具，是构成中央银行独立性的又一主要内容。

（四）财务独立

财务独立是指中央银行的运营是依赖于财政拨款，还是有可供其独立支配的财源。如果中央银行不依赖于政府的财政拨款，有独立支配的财源，则其财务独立性就高，否则其财务独立性程度就低。就当前各国中央银行而言，大多数中央银行不以追求利润为目标。其资本金由国家出资，业务运营的亏损由国家承担，利润属国家所有。国家每年按预算拨付运营资金。国际货币基金组织副总裁理查德·D·厄伯认为，在强大的中央银行所具备的特性中，独立性是至关重要的，中央银行应当独立，且不屈从于任何来自其他政府机构的指令。中央银行不应依靠财政拨款，而应自己解决资金来源。

三、我国中央银行独立性的问题

前文指出，《中国人民银行法》规定，中国人民银行是在国务院领导下开展工作的，因此有人认为我国中央银行与政府之间的独立性较弱。从本质上讲，不能以此作为判断我国央行独立性强弱的唯一标准，即使是西方发达国家，中央银行也要受制于不同的国家权力机构，主要区别在于是直接受制于政府还是超越政府直接受制于国会。与西方国家相比，我国中央银行制度形成的历史较短，并且由于长期实行计划经济，央行对政府的依附性较强。以德国中央银行的独立性为参照物，用统计学的方法进行测定，结果显示我国央行的独立性较差，甚至低于大多数转型经济国家。那么是不是说我国应当立即深化金融体制改革，加强央行的独立性呢？

我们应当具体问题具体分析。我国央行独立性较弱反映了我国中央银行体制中仍然存在一定问题，这方面问题的存在不利于中央银行职能的充分发挥。所以，深化改革、提高央行的独立性是有必要的。但也要认识到，加强中央银行独立性本身并不是目的，而是为了适应我国经济发展的要求，提高中央银行维持经济稳定发展的工作效率，从而更好地实现保持币值稳定，促进经济增长的目标。在这方面，中央政府与中央银行的总体目标是一致的，具体问题是可以通过沟通和协调解决的。

专栏6－1

美　联　储

（1）美联储的发展历史

美联储全称美国联邦储备局，是美国的中央银行。它成立于1912年12月，总部设在华盛顿，在纽约、波士顿、旧金山等12个城市设有地区分行。

（2）美联储的组成、任期、职责、目标

美联储内部由4部分组成：联邦储备管理委员会、公开市场委员会、储备银行系统、秘书处。

有权参与美联储决定利率政策投票的是12名公开市场委员会的委员，其中的7名是联储管理委员会的委员，他们同时也是整个联储局的领导（包括联储主席、副主席等），任期4年；其余的5个成员中，因为纽约在美国金融业中的特殊地位，所以1名永远是联储纽约分行的行长；剩下的4个位置则由12个地区分行的老总轮流坐庄，每位任期1年。

美联储的主要任务是管理及规范银行业、通过买入及售出美国国债来执行货币政策、维持一个坚挺的支付系统，其他任务包括经济教育、社会超越、经济研究。

（3）美联储的现任主席和前任主席

现任主席：本·伯南克（Ben Shalom Bernanke）

前任主席：艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）

（4）美联储主席由谁任命

美联储主席由总统提名参院批准。

（5）美联储的独立性

作为美国的中央银行，美联储从美国国会获得权利。它被看作是独立的中央银行，因其决议无需获得美国总统或者立法机关的任何高层的批准，它不接受美国国会的拨款，其成员任期也跨越多届总统及国会任期。其财政独立是由其巨大的盈利保证的，主要归功于其对政府公债的所有权。它每年向政府返还几十亿元。当然，美联储服从于美国国会的监督，后者定期观察其活动并通过法令来改变其职能。同时，美联储必须在政府建立的经济和金融政策的总体框架下工作。

（6）美联储的监管

根据银行的性质不同，美国的金融监管实行的是联邦和州两级管理体制。目前，美国共有8 500多家商业银行，其中的2 300多家是依美国联邦法注册成立的银行，其余的都是依据各州法律成立的银行。依联邦法成立的银行都归美联储管理，而依据州法律成立的银行中有1 000多家申请成了联储成员，也归美联储监管，其余的归各州金融监管部门管理。

和其他国家的中央银行一样，美联储的监管内容主要也是执照的核发、资本金的按比例存储、提交结算报告等。不过，因为业务量过于庞大，在实际操作中，美联储的监管重点主要是大的商业银行和金融机构，如花旗集团每两周就要和美联储的调查官员召开一次例行会议。对于众多的小银行，美联储主要监督其清算和资金循环，对其具体业务活动的监管则一般以抽查为主。另外，美联储采取法人监管原则，即只对银行法人一级的机构进行监管。如花旗银行的总部在纽约，则花旗银行及其分行的直接监管者是联储纽约分行，而花旗银行设在其他地区的分行就不再单独接受联储及地区分行的监管。

（7）美联储的运作

联邦公开市场委员会每年定期召开8次会议，其中年中和年底的两次会议对每半年的经济运作和通货膨胀的走势都要作出总结和预期，会期一般比较长。联邦公开市场委员会是对美国经济进行经常性宏观调控的主要机构，其中最常用的手段主要是调整利率，也就是调整联邦基金利率和联邦贴现率；另一个办法就是公开市场操作，公开市场委员会作出的任何加息和减息的政策，主要是通过纽约联邦储备银行来执行，具体的方式是纽约联邦储备银行可以直接进入金融市场买卖政府的债券，达到吸纳或者吐出资金的宏观调控目的。比如联邦储备银行觉得目前的经济过热，经济运作中的货币太多了，联邦储备银行就可以向市场抛售联邦政府的债券，通过各个金融机构购买这批债券，从而把他们的资金吸纳进入联邦储备系统，这样就可以减少经济运作当中的流动资金。

美国的联邦储备系统已经运作近100年了，它在保持美国的经济平稳发展方面发挥了许多重要的作用，其联邦储备系统对经济的调控方式已日臻成熟。

资料来源：根据MBA智库百科资料整理

http://wiki.mbalib.com/wiki/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E8%81%94%E9%82%A6%E5%82%A8%E5%A4%87%E5%B1%80

专栏6－2

欧洲中央银行

（1）基本信息

欧洲中央银行前身是设在法兰克福的欧洲货币局。根据1992年《马斯特里赫特条约》的规定，欧洲中央银行于1998年7月1日正式成立，它是为了适应欧元的发行流通而设立的金融机构，同时也是欧洲经济一体化的产物。欧洲央行的职能是维护货币的稳定，管理主导利率、货币的储备和发行以及制定欧洲货币政策，其职责和结构以德国联邦银行为模式，是独立于欧盟机构和各国政府之外的欧洲中央银行，简称欧洲央行。欧洲中央银行的资本为50亿欧元，各成员国中央银行是唯一的认购和持有者。

（2）欧洲中央银行总部

欧洲中央银行的总部设在德国金融中心法兰克福。

（3）欧洲中央银行的决策机构

欧洲中央银行的决策机构是管理委员会和执行委员会，管理委员会由执行委员会所有成员和参加欧元区的成员国中央银行行长组成。成员国中央银行行长的任期最少不低于5年。管理委员会实行一人一票制，一般实行简单多数。当表决时赞成和反对票数相等时，管理委员会主席可投出决定的一票，管理委员会每年至少开会10次。管理委员会进行表决时至少应达到2／3的规定人数，如不满足这一最低要求时，可由欧洲中央银行行长召集特别会议来作出决定。

执行委员会由欧洲中央银行行长、副行长和其他四个成员组成。执行委员会的表决采取一人一票制，在没有特别规定的情况下，实行简单多数。

（4）欧洲中央银行的独立性

欧洲中央银行是一个管理超国家货币的中央银行，独立性是它的一个显著特点。货币政策的权力虽然集中了，但是具体执行仍由各欧元国央行负责。各欧元国央行仍保留自己的外汇储备。

资料来源：根据百度百科资料整理

http://baike.baidu.com/link?url=htfGp1CoPrS58I--Tmze4YY6-kVLpq0vV-wQw97YBFybQTRtQllEEVX55hjgauKE

1.中央银行含义：中央银行是国家赋予其制定和执行货币政策，对国民经济进行宏观调控，对金融机构乃至金融业进行监督管理的特殊的金融机构。

2.单一中央银行制度：单一中央银行制度是指国家设立专门的中央银行，其业务与一般商业银行的业务相分离，纯粹地行使各项中央银行职能。单一中央银行制度又可以分成一元制和二元制两种类型。

3.复合中央银行制：复合中央银行制度是指在一国之内不设立专门的中央银行，而是由一家大银行来行使中央银行和商业银行两类银行的职能。

4.发行的银行：中央银行是发行的银行，这指的是中央银行垄断货币发行权，是全国唯一的现钞发行机构。

5.银行的银行：银行的银行是指中央银行的地位处于商业银行和其他金融机构之上，对其开展存贷业务，并为其提供金融服务。

6.政府的银行：政府的银行是指中央银行能够执行国库出纳的职能，是能够为国家提供信用的部门，并代表国家管理全国的金融事务，是非常重要的国家机关。

7.中央银行的资产业务：中央银行的资产业务包括贷款业务、再贴现业务、有价证券买卖业务和金银外汇储备业务。

8.中央银行的负债业务：中央银行的负债业务主要包括货币发行、准备金存款、政府存款以及其他负债业务。

9.中央银行的独立性：中央银行的独立性是指在中央银行履行其自身职责时，由法律赋予的或其自身实际拥有的决策与行动的自主权。

重点概念

中央银行　一元制　二元制　单一中央银行制　复合中央银行制　准中央银行制跨国中央银行制　中央银行独立性

选择题

1.中央银行之所以成为中央银行，最基本、最重要的标志是（　）。

A.集中存款准备金　　　　B.集中与垄断货币发行

C.充当“最后贷款人”　　D.代理国库

2.世界多数国家的中央银行制度都属于（　）。

A.复合的中央银行制　　B.单一的中央银行制

C.跨国中央银行制　　　D.类似于中央银行的机构

3.中央银行最初和最重要的负债业务是（　）。

A.货币发行　　　　B.政府存款

C.金融机构存款　　D.资本业务

4.中央银行作为银行的银行，具体表现为（　）。

A.集中存款准备金　　B.为国家管理国际储备

C.充当最后贷款人　　D.为政府融通资金

E.组织、参与全国的清算

5.中央银行的职能有（　）。

A.发行的银行　　B.清算的银行

C.储备的银行　　D.银行的银行

E.政府的银行

思考题

1.简述中央银行制度的类型。

2.中央银行的职能有哪些？

3.中央银行的业务有哪些？

4.什么是中央银行的独立性？如何看待中央银行的独立性问题？