财政预算信息公开的初步研究

财政预算信息公开的初步研究

预算信息公开是公共财政的本质要求，是推进政务公开的重要内容，是各级财政部门和各部门、单位贯彻政务公开意见的具体体现。随着社会主义民主政治进程的推进，社会各界对预算信息公开的期望和呼声也越来越高，预算信息公开已是大势所趋。近年来，各级财政部门在预算信息公开方面也做了许多工作，进行了有益的探索，成效明显。为进一步推进财政预算信息公开工作，促进依法理财，增强预算透明度，我们在总结近年来预算信息公开实践的基础上，着重分析目前预算信息公开工作中存在的问题和难点，并就今后的预算信息公开工作进行初步的探索研究。

一、预算信息公开的理论探讨和政策依据

(一)预算信息公开的内涵

预算信息公开是指预算的依据以及预算的编制、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开，预算公开的主体包括掌握预算各个阶段信息的主体，不仅仅指各级政府;预算公开的对象除了人大，还包括所有公民。预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度满足人民对公共物品和服务需要，实质上就是政府如何用钱的过程。从这个意义上来说，政府预算信息向社会公众公开，是建设现代民主法治国家的必然要求。

(二)预算信息公开的必要性

《政府信息公开条例》的正式实施，其宗旨就是要打造一个“阳光政府”，就是要使政府在阳光下运行，完全置于公众的视线中，公正、透明地行使人民赋予的权力，接受公众的监督。向公众公开预算信息，是政府的义务所在，有利于公众了解政府的财政行为是否符合市场要求，是否真正反映公众的意愿，才能对政府的财政行为进行有效监督，从而促进政府廉洁，增强政府公信力。另一方面，公开预算信息，可以使政府了解社会公众的各种意愿，从而保证公共财政决策的社会公正和合理。因此，不论是在公共财政的资源配置方式，优先支出项目的确定，还是涉及公共财政政策和民生工程政策等方面，只有坚持公众对预算决策的最终评判权，公开财政预算信息，让使用者参与预算决策，才可以使预算取得更好的效果。

同时，随着民主进程的发展，预算编制改革也顺应时代的要求不断向纵深推进，预算编制工作日趋规范化、制度化、科学化和精细化，与公共财政框架相适应的财政预算编制框架体系和运行机制已经初步确立，预算编制改革取得了阶段性成果，为预算信息的公开创造了有利条件。

(三)预算信息公开的可行性

2008年开始施行的《政府信息公开条例》明确规定，财政预算、决算报告属于县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的信息。2009年12月，国务院向十一届全国人大常委会第十二次会议作落实审议意见的报告时称，争取再经过两三年的努力，所有中央部门预算都向社会公开;2010年3月，财政部发布《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，对中央和地方预算信息公开提出了明确要求;同月，全国人大预工委主任高强在“两会”上表示，全国人大将继续强力推进预算公开，要求凡经过人大批准的政府预算都向社会公开，其中包括国务院各部门的预算。随后，中央有关部门相继公布了各自的部门预算，为地方政府预算信息公开树立了标杆。

(四)预算信息公开的内容

目前各级提交人大审议的预算草案和报告等文件的格式、内容不尽一致，对外公开的明细程度有粗有细，口径不一，容易引起社会各界的误解。为此，需制定财政预算数据公开的规范格式，明确一般预算、政府性基金预算、预算外收支、国有资本经营预算等的公开范围，统一格式和相关标准。

1.政府预算。规范报送同级人代会审批的政府预决算内容，并及时向社会公布政府预决算信息。一是向社会主动公开财政管理体制，预算分配政策，预算编制程序等管理制度。二是细化报送同级人代会审批的政府预决算，其中一般预算收入细化到“目级”，支出功能逐步细化到“项”级，同时反映经济分类支出情况。三是及时向社会公开经同级人民代表大会或其常委会审议通过的政府预算、决算报告和预算、决算报告和报表;及时向社会发布月度(季度)预算收支情况，包括月度数字、累计数字及简要的分析和说明。

2.部门预算。进一步完善部门预算管理制度，并及时向社会公布。第一阶段，所有经人代会批准的部门预算都由该部门公布预算信息，包括收支预算总体情况和财政拨款支出预算情况，支出功能科目细化到“项”级，并同时反映经济分类支出。第二阶段，选择部分与人民群众利益联系最直接、最现实、人民群众最关心的部门，试点向社会主动公开部门的基本支出、项目支出预算明细数据，即基本支出按经济分类的“款”级公开，项目支出按具体的明细项目逐项公开。

3.转移支付。将上级提前通知的转移支付全额纳入本级预算中，提高预算编制的完整性，并将转移支付资金使用情况在决算中向同级人大报告。同时，主动公布对下转移支付资金的预算安排，分配办法、分配依据、主要因素、计算公式、分配结果以及使用管理规定，形成规范透明的转移支付制度。

4.财政专项资金。将重大民生财政专项支出作为预算公开的突破口和切入点，推进民生支出预算公开。具体向社会主动公开资金使用管理办法，具体操作流程和资金分配结果，包括政策导向、支持对象、分配依据、申请条件、申请材料、受理部门、受理时间等要素。这样既可满足社会公众对政府信息的需求，较好地体现群众的知情权，又可以推进预算工作。

5.绩效探索。在完善现行绩效考评办法的基础上，探索群众问效评价机制，以问卷调查等方式，选择直接关系民生的部分预算支出，听取群众评价。在此基础上，研究预算编制决策过程中，群众参与的民主化机制，通过充分论证科学决策，提高公共服务质量，发挥预算透明作用。

(五)预算信息公开的方式

预算信息的公开的方式应做到经常性工作长期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开，涉及群众切身利益的事项及时公开。预算公开的方式可以通过政府门户网站、报刊、广播、电视等公共媒体，利用新闻发布会、政府公告、电子信息屏等便于群众获取信息的方式进行，做到规范有序，注重实效。

二、预算信息公开的初步实践

近年来，全国各级财政部门对预算信息公开工作非常重视，积极探索，采取行之有效的办法，有序推进预算信息公开工作，促进依法理财、民主理财。

(一)财政部预算信息公开工作有关情况

一是对政府预、决算按细化到“类”、“款”级科目的内容向人大代表、政协委员和社会公众公开。

二是中央各部门的预算经全国人大会议审议通过，财政部批复后，由各部门通过政府网站、门户网站等形式向社会公众公开。

三是加强了对各省市预算信息公开工作的指导，制定了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，对地方预算信息公开的指导思想和原则、公开的主体、内容、方式、程序和工作要求等作出明确规定。

(二)兄弟省市预算信息公开工作有关情况

一是目前大部分省市的政府预、决算都是按照与同级人大商定的格式向人大代表、政协委员和社会公开，内容仅到“类”级科目，没有细化到“款”级科目。也有少部分的省市如广东省、深圳市等，政府预、决算向社会公开的内容细化到了“款”级科目。

二是财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》下发后，各省、市都认真研究，积极推进预算信息公开工作。

(三)我省预算信息公开工作有关情况

一是省财政每年都按要求向省人大代表、政协委员公开预算、决算以及部门预算信息，具体包括财政预、决算报告，分大类的财政收支数据，省直分单位部门预算表格及说明等，并接受人大代表和政协委员的查询和监督。

二是省财政每年将省人大代表或人大常委会批准通过的财政预、决算报告文稿和财政收支的主要数据通过报纸、网络等形式向社会公开。

三是省财政从2005年起，将省级133个部门预算草案提请省人代会审议，同时每年的人代会审议期间，在人大代表驻地设立了“部门预算咨询室”，为人大代表提供各部门预算草案的详细信息，听取人大代表的预算编制建议，解答人大代表对各部门预算信息查询。

四是各市县财政也结合本地的实际，向人大代表、政协委员公开了本级财政预、决算信息和部分单位的部门预算信息，同时将财政收支的有关主要数据通过网络、报刊等形式向社会公开。

五是为确保预算信息公开工作取得实效，让人大代表、政协委员和社会公众更好的了解预算信息内容，理解和支持财政工作，各级财政部门有针对性对相关人员就预算信息公开工作进行专门培训，聘请财政部有关专家授课，系统学习了预算信息公开的相关知识。

六是财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》下发后，及时认真进行了研究，并召集市县财政部门和部分省直单位财务处负责同志进行座谈，征求他们对预算信息公开的意见和建议，研究预算信息公开的具体措施。

三、预算信息公开工作取得的成效和面临的主要问题

通过近几年的实践，财政预算信息公开工作取得明显成效。一是规范了财政行为。按照预算信息公开要求，财政部门的预算编制、资金分配、预算调整、转移支付等制度办法和结果，都逐步向社会公开，实现阳光操作，规范了财政部门的资金分配行为，促进了依法理财。二是规范了部门行为。部门作为预算信息公开的主体，预算信息公开后，强化了预算单位的法制意识，增强了部门预算执行的透明度，防止了部门和单位暗箱操作，铺张浪费、挤占挪用等违规违纪行为。三是方便了社会监督。通过电视、报纸、政府网站等载体将预算信息公开，真正为社会监督开了“天窗”，特别是用于民生和公共财政政策方面的资金，家喻户晓，真正让公共财政的阳光普照到千家万户。四是促进了党风廉政建设。财政预算信息公开后，财政资金分配、预算编制、项目安排和资金拨付等方面的预防腐败的措施运行更为有力，有力地促进了党风廉政建设。

虽然各级财政部门积极开展预算信息公开的研究和探索，主动公开预算、决算报告和经批准的预、决算信息，取得了明显成效，但在实际工作中也面临一些困难和问题。

(一)预算信息公开与保密的关系难以处理

一是现行预算信息公开的要求与《保密法》、财政系统保密制度等有关规定存在冲突，如财政月度收支数据以及决算报表等都是作为密级处理的，但在《政府信息公开条例》中却明确要公开决算报告和预算执行情况。对申请公开预算信息的保密审查缺乏统一的衡量标准和审查规范，执行中容易造成泄密。

(二)公开主体难以界定

财政预算信息公开中包括很多的部门预算信息，对这些信息财政部门难以一一审核。虽然财政部已明确部门预算公开的主体是部门，但有些信息相互交叉，这类信息如由财政部门为主体进行公开，在责任承担上难以清晰界定。

(三)公开的尺度难以把握

随着社会的进步和公众民主意识的提高，社会公众对财政预算信息要求公开的事项越来越多，越来越细。但预算公开到何种程度，具体应公开哪些内容，法律法规没有规定。在目前财政决策机制、财政管理的精细化和科学化都还需要进一步完善和提高的情况下，向社会公开的内容过粗，社会各界难以满意;向社会公开的内容过细，又容易引发各种质疑，各级财政部门处于两难境地。

(四)预算公开内容的完整性还有待进一步增强

一是由于部分市县财力有限，经费保障水平较低，主要依靠上级财力补助才能维持正常运转，导致县市部门预算编制不够完整，与年终执行结果存在较大差异。二是目前部门预算信息公开的内容只有部门收支数据的总体情况，没有其他人员、编制、承担工作任务等说明信息，容易引起社会公众误解。

四、推进预算信息公开的相关措施

预算信息是反映政府活动的窗口，也是公众了解政府活动、监督政府正确使用公共财政资金、评判政府活动成效的主要依据。因此，要做好预算信息公开工作，必须从执政理念、制度建设、规范内容和配套措施等方面入手，认真谋划，稳步推进。

(一)加强组织领导，做好沟通协调

预算信息公开是一项政治性、政策性和技术性很强的系统工程。各级政府和相关部门要高度重视，要从依法治国的高度充分认识预算公开的重要性和必要性，加强对预算信息公开工作的组织领导，认真掌握预算信息公开的有关要求和文件的实质，周密部署，统筹安排，切实推动预算信息公开工作向纵深发展。要建立健全预算信息公开协调机制，加强与同级人大、政府信息公开主管部门、审计等部门的沟通协调;完善预算信息保密审查机制，规范审查程序，落实审查责任。

(二)健全法律法规，加强制度建设

虽然《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的范围，但在预算信息公开具体操作时仍比较困难，并且相关的法律法规上也没有明确的具体条文规定，给预算信息公开工作带来一些被动局面。目前财政预算管理改革不断深化，预算信息也新增了很多内容，要做好预算信息公开工作，必须要加强各项预算信息公开制度建设，进一步健全现行法律法规体系在法律法规层面上明确预算公开的内容、方式和主体、责任，为预算信息公开提供更好的法制保障。

(三)统筹规划，稳步推进

预算信息是党和政府活动在资金分配上的体现，财政预算是根据行政部门决算落实资金配置。预算信息公开时，要客观准确地把握有关外部环境和条件，深入研究预算信息公开的利弊、风险，统筹规划。要按照财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的要求，对政府预、决算信息的公开要逐步细化到“类”、“款”级科目，并将一些重点项目和重大资金支出预、决算逐步向社会公开;对部门预算要将“收支预算总表”和“财政拨款支出预算表”等信息向社会公开，并逐步公开一些社会公众关注的项目支出预算信息。

(四)积极稳妥，扎实做好预算信息依申请公开工作

按照《政府信息公开条例》，社会公众根据自身生产、生活、科研等特殊需要可申请有关预算信息公开。对依申请公开的事项需要认真研究，依法受理，逐项核实申请的事项，完善申请的受理、审查、处理、答复程序。对申请事项应坚持“一事一申请”原则，并区别不同情况进行回复。属于涉及秘密事项的信息、不予公开;属于制作过程中的信息或不存在的信息，以及不属于本部门公开的信息，明确告知申请人;对与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关的事项，不以提供。依申请公开中存在的问题应及时沟通，耐心细致做好解释说明工作。

(五)实预算信息公开的基础工作

各级财政部门要进一步深化预算管理改革，完善预算支出标准体系和政府收支分类体系，细化预算编制，提高年初预算到位率，提升预算编制的准确性、科学性。要进一步夯实财政预算编制基础工作，建立和健全预算单位基础信息管理系统，完善预算编制技术手段，为预算信息公开提供强有力的支撑。要建立健全预算信息公开制度，充分利用政府门户网站、政府公告、新闻媒体等途径，拓宽公开渠道。强化预算信息公开责任考核，制订预算信息公开工作考核办法，落实责任，加强考核，确保预算信息公开工作顺利开展。

厅预算处　　　　　　　　　　　　　　

课题组组长：张耀霞　　　　　　　　　

课题组副组长：陈向明　聂和生　黄　平

课题组成员：钟志文　黄荣辉　潘智凯