扩大定点管理节约行政成本问题研究

扩大定点管理节约行政成本问题研究

所谓定点管理，就是采取政府采购方式，采购一批档次适中、价格优惠的饭店作为会议、接待定点饭店。同时规定，机关工作人员出差实行定点住宿，机关办会实行定点办会。近几年来，我们采用定点管理办法，有效解决了差旅费、会议费管理中的一些难点问题，节约了行政成本，促进了廉洁型机关建设。由于定点管理无论是制度上还是实践上都是一项全新的事物，全面落实到各级党政机关有个渐进的过程，需要不断研究新问题，进一步完善管理办法。

一、定点管理产生的背景及其重要作用

(一)定点管理产生的背景

差旅费、会议费支出具有较强的行政管理特征，虽然这两项开支标准是“分级制定、分级管理”的，但基本原则及经费开支范围历来由财政部规定，实际上中央国家机关的有关管理办法调整后，地方才会做出相应调整。如财政部自1950年首次明确了国家机关工作人员差旅费开支标准，此后每隔几年就要修订一次，到2006年总共发布了17次。期间，差旅费制度修订间隔时间最长的，就是1996年到2006年，整整间隔了10年。我省省直单位差旅费标准历来比照或不超过中央标准，修订的频率及幅度与中直单位一致。应当肯定，这种上下统一的管理办法，在计划经济体制下，对控制差旅费、会议费等一般性支出不合理增长起到了有效的制约作用，但随着经济发展，物价水平的变动，简单用标准控制支出的办法，在实际操作中出现了一些新情况：一是差旅费、会议费标准背离实际开支水平。如我省现行省直单位差旅费是2007年确定的，而此前的标准是1996年制定的，11年未调整。按1996年的规定，处级以下人员在一般地区出差，住宿费每人每天40元;伙食补助15元;市内交通费3元。从1996年至2007年市场价格看，在中等以上城市很难找到40元住一夜的饭店，即使内部招待所的收费也大大高于40元。15元的伙食补助只能买一份盒饭，3元的市内交通费只能乘一次公共汽车。出差人员特别是没有接待的出差人员对此反映强烈。会议费也是如此，虽然我省在2000年时调整了一次会议费标准，对一类会议不定标准，单独核批，二、三类会议分别按每人每天＊＊＊元和＊＊＊元确定综合定额标准，实际上该标准只能勉强维持住房开支。并且，标准每调整一次，宾馆、饭店的收费价格就“水涨船高”，始终跟不上价格调整水平。二是上级机关向下级单位转嫁差旅费、会议费的现象比较普遍。由于差旅费规定的报销标准低，上级机关工作人员到基层出差，差旅费开支标准内的部分回单位报销，超过标准部分往往由下级单位负担，有的甚至全部转嫁给下级单位。上级机关到地方开会，超过会议费开支标准部分也往往由下级单位承担。差旅费、会议费转嫁增加了下级单位的负担，影响了上级机关形象。三是差旅费、会议费开支会计信息失真。由于差旅费、会议费开支标准低，超支部分只能挤占其他经费加以解决。接待单位超过接待费预算的部分，也只得通过挤占其他经费加以解决。这就导致会计信息失真，不能如实反映差旅费、会议费的实际开支水平。

以上问题引起了社会各界的普遍关注，党中央、国务院对此也十分重视，并把改革和完善差旅费、会议费制度作为完善公务活动接待制度、加强廉政建设、从源头上防治腐败的重要措施之一。2006年，财政部在大幅度提高中央国家机关和事业单位差旅费、会议费标准的同时，借鉴美国等国家和一些国际组织的工作人员出差都实行定点住宿办法，以及国内不少地方对开会、接待也实行定点管理的经验，率先在国家机关推行了定点管理制度。

(二)定点管理的重要作用

从中央国家机关及部分省市定点管理改革的实践看，成效是明显的，主要表现为：一是价格相对透明、稳定。由于各地定点饭店的房价和会议室价格以合同方式约定，党政机关办会，以及公务人员住宿不需要各自谈价，只要选择合适的地点即可。同时，财政部门审核有关经费时，“心中有数”，可以做到合理安排经费。二是有效压缩行政经费。通过政府采购方式确定定点饭店，饭店、宾馆的投标价一般要大大低于门市价。从财政部公布的价格看，所有定点饭店的住宿费、会议室租金等协议价格都相当于或低于中央国家机关差旅费、会议费管理办法规定的标准，充分体现了政府集中采购的优势。党政机关在价格上得到最大优惠，有效地压缩了出差和会议支出。三是有利于“源头治腐”。党政机关在定点饭店举办的会议，逐步由财政国库直接支付;公务人员出差，住宿费用公务卡结算。公务消费公开、透明，同时定点管理制度明确规定，定点饭店提供虚假发票将被取消定点资格。这些措施的实施，可以有效约束违法违规行为，做到关口前移，把“源头治腐”的责任落到实处。

二、把握时机，务实操作，将定点管理制度落实到省直机关

(一)省直机关定点管理面临的困难和有利条件分析

中直机关实行出差和会议定点管理的办法，从制度和实践上都是一项新的事物，全社会有个认识、认同的过程，在我省也不例外。初始阶段，省直大部分单位还难以接受定点管理制度，他们认为差旅费、会议费既然通过预算安排给了单位，就应该由单位支配和使用，财政部门没有必要管得过多、过死;宾馆、饭店是企业，如果他们不遵守协议，以各种理由拒绝接待会议和出差人员，党政机关拿商家没有办法，将对工作产生不利影响;甚至还有一些单位认为，他们经费紧张，出差、开会都是选择最便宜的饭店或内部招待所，强行规定到定点饭店消费，因政府采购价可能超过已议定的协议价，会增加不必要的开支。总之，希望维持现状，不改为妥。同时，宾馆、饭店也持观望态度，他们只要“中央国家机关定点饭店”这块“金字招牌”，在收费价格上更愿意与省直机关一对一，背靠背，以实现利益最大化。

尽管省直部门、宾馆饭店对定点管理工作有这样或那样的疑虑，但综合分析，我们认为在省直机关推进定点管理工作的基础条件已经具备，并刻不容缓。一是有关管理制度衔接到位。2007年省直机关差旅费、会议费、接待费标准大幅度提高，其中差旅费标准与中直机关基本对接，在定点饭店采购上完全可以做到价格上下一致。同时，有关制度出台时，作了定点住宿、定点办会、定点接待的规定，实际上为定点管理工作作了制度准备。二是宏观环境要求我们加快工作进程。2009年为应对国际金融危机和汶川地震等自然灾害对国民经济造成的负面影响，党中央、国务院向各级党政机关发出了带头厉行节约的号召，财政部提出了精细化管理的要求，同时，在确定第二轮定点饭店(每两年确定一次)时，直接将“中央国家机关定点饭店”更名为“党政机关定点饭店”，也即定点饭店属全国党政机关，地方党政机关工作人员可以到中央确定的定点饭店住宿，会议也可以到中央确定定点饭店举办，价格与中直单位一视同仁，使定点饭店做到上下一致，不再区分级次和区域。财政部给出了在全国推行定点管理制度的强烈信号。

(二)加强宣传引导工作，及时出台定点管理办法

强化宣传，正确引导，是提高社会各界对定点管理制度知晓、认同程度的关键因素。我们着力在强化三个意识上做文章、下工夫。首先，树立廉洁机关建设意识。实行定点饭店住宿、开会，可以有效减少住宿、会议高档化，切实改进机关作风。其次，树立厉行节约意识。通过政府采购，可以使宾馆、饭店的价格最优惠，有效减少会议费、差旅费和接待费支出。特别是将各级党政机关纳入定点管理范围后，压缩一般性支出的空间进一步扩大。第三，树立抢抓机遇意识。我省旅游、洽谈商务的客人及接待中央会议相对经济发达省份少，如果不能分得省直机关接待、会议这块“蛋糕”，宾馆、饭店特别是政府接待宾馆将难以维持和发展。

在定点管理工作良好舆论氛围逐步形成的情况下，2009年，省财政厅充分发挥纪检监察部门的权威作用，主动与省纪委、省监察厅联合下发了《江西省省直党政机关出差和会议定点管理办法(试行)》。明确规定，省直党政机关人员出差和举办会议必须到定点饭店住宿和办会;机关公务接待和承办上级会议必须到定点饭店联系住宿和办会;机关人员到省外出差应到当地定点饭店住宿;已发放公务卡的单位，机关及出差人员应使用公务卡与定点饭店进行支付结算。从而把定点管理制度在省直机关有效地确定下来。

(三)阳光操作，务求实效

落实定点管理制度，关键看操作。为实现预期工作目标，我们着力实施了“三大阳光工程”：

1.“阳光采购”工程。定点饭店是实行定点管理的载体，定点饭店采购围绕四个方面展开。一是明确分工，加强指导。南昌市的定点饭店由省财政负责采购，南昌市不重复采购，其他10个设区市定点饭店委托设区市财政采购。同时，对全省定点饭店管理员进行招标业务的集中培训，强化采购方式和采购策略辅导，做到采购策略、招标文件、协议文本“三统一”。二是周密安排，加大宣传。参与定点管理的饭店越多，可供选择的质优价廉的饭店就越多。为了让更多的饭店参与竞标，采购到称心如意的饭店，在发布采购公告的同时，通过电话逐一通知符合条件的饭店参加竞标，还专门召开答疑会，向宾馆负责人讲解、宣传定点管理相关政策。三是设置标准，保证质量。出差定点饭店必须拥有100个以上床位，免费赠送早餐;会议定点饭店必须拥有150个床位，大会议室容纳150人以上且中小会议室兼备，无论是出差还是会议定点饭店报价均不得超过省直机关差旅费、会议费标准等。四是履行程序，严格把关。定点饭店采购履行报政府采购办审批手续，委托具有甲级资质招标公司代理采购，采用公开招标的方式。评审组专家从专家库中随机抽取，除集中审查饭店提供的文字、影像资料外，还结合实地考察，对投标饭店资格、条件等进行量化打分，最后择优确定定点饭店。设区市定点饭店采购也是采取这一模式。由于我们规范采购，全省定点饭店呈数量增加，质量提升，价格优惠之势。由原来的69家增加到现在的167家，以南昌定点饭店为例，最低的标准间、单间价格为每天70元，四星级酒店的标准间、单间价格最低的为每天180元，在昌的所有五星级酒店等重要接待场所的标准间、单间和套间房价也都分别控制在每天每间300元、600元之内;按容纳人数计算的会议室人均场租费最低的每人1.5元，绝大部分控制在每人20元以内，均大幅低于门市价。没有超出省直机关差旅费、会议费开支标准。

2.“阳光信息”工程。全省的定点饭店分布在11个设区市所在城区，以及井冈山市、永修县、庐山管理区辖区等6个县(市、区)，宾馆签署的协议价，以及地理位置、设施条件、床位情况等必须透明、公开，才能方便工作人员选择入住地点，方便省直机关举办会议。为做到信息公开，我们建立了“党政机关出差会议定点饭店查询网”，录入了所有定点饭店的详细信息，并在江西省财政厅政务公开网站上设置了“党政机关出差和会议定点管理工作”专栏。其中归集了省级出差、会议、接待和定点管理办法，全省第三轮定点饭店名单、协议价格和协议书，链接了网址。同时，为进一步收集定点管理工作情况，建立了网上情况反映系统，党政机关和定点饭店均可通过专设邮箱，反映有关情况、提出有关建议。以往上级单位工作人员到下级单位出差，往往都是由下级单位安排好吃、住、行等全部活动，不需要自己去预订饭店，这个习惯正在逐步改变。出差人员可以通过“党政机关出差会议定点饭店查询网”，查询目的地城市的出差定点饭店信息，通过电话或传真预订并与饭店确认。入住时出示身份证和工作证，以证明党政机关工作人员的身份。退房结算时除了常规发票外，要求定点饭店前台人员打印“定点饭店电子结算单”，作为报销时的辅助依据。公务活动借助信息平台正在逐步走向阳光。

3.“阳光监管”工程。(1)以合同方式规范定点饭店行为。定点饭店如发生以下情形并查实的，第一次口头警告，第二次书面警告，第三次取消定点饭店资格，并不得参加下一轮次的招标。一是无正当理由拒绝接待协议承诺的出差人员和会议的;二是超过协议规定标准收费的;三是提供虚假发票的;四是定点饭店协议价格未比对外提供的其他优惠价格更加优惠的。(2)用支付手段约束党政机关实行定点管理。公务人员出差凭公务卡结算房费，单位到定点饭店办会，通过国库集中支付方式结算会议费。在非定点饭店发生的差旅费、会议费用一律不予核销，约束党政机关严格执行定点管理制度，差旅费、会议费支出公开、透明。(3)设立管理员制度。省财政厅和11个设区市财政部门以及定点饭店同时指派相对稳定的工作人员作为管理员，负责处理客户投诉等相关事宜，对投诉举报立即受理和处理。通过电话咨询和暗访方式对定点饭店进行检查，对违约的定点饭店，进行警告、通报，限期整改或取消资格。

上述举措，使定点饭店、党政机关、财政监督行为阳光运行，有机统一，相互协调，产生了事半功倍的作用。

三、加强指导，着力推进，设区市党政机关全面开展定点管理工作

在省直机关定点管理制度落实到位的情况上，把定点管理制度落实到设区市党政机关，关键在围绕“指导、督促”四个字上做文章。2010年，我们在安排财政“源头治腐”、党政机关厉行节约以及行政政法财务重点工作时，将推进定点管理工作作为一项制度性、机制性、改革性的措施贯穿其中，明确提出“在今年6月底前将定点管理制度全面落实到市级党政机关”的工作目标，并制定了具体的工作计划。厅领导多次听取工作汇报、作出重要批示，督促有关工作。厅主要领导亲自出席全省定点管理工作会议并作重要讲话，要求各设区市财政局坚定信心，提高认识，务实操作，强化管理，在规定的时间内完成改革任务，同时，还要求各地讲求工作实效，将定点管理、国库集中支付和公务卡改革融为一体，互为补充，切实把财政“源头治腐”的责任落实到位，并发挥公务消费的规模优势，通过政府采购，采购到合理的价格，有效控制或减少行政支出。同时，允许各地以增加会议、接待业务量为条件，在协议价的基础上再与定点饭店协商更优惠的价格，尽可能节省费用开支。为了使定点管理制度更加符合实际，在定点饭店以外，允许党政机关就近选择一家未成为定点饭店的内部招待所签署协议，进行公务接待和举办本系统会议，但价格必须低于定点饭店并报财政部门备案。为有效推进设区市定点管理工作，制定了《江西省党政机关出差和会议定点管理工作考核暂行办法》，在财政系统内部建立了严格的考核制度，对定点管理制度建设和执行、定点饭店采购和管理两个方面进行量化考核，根据得分情况，评定考核等级，考核情况与有关经费补助挂钩。从实际情况看，各地行动迅速，措施得力，做到了“三到位一落实”。

(一)会议精神贯彻到位

各设区市“一把手”的高度重视，工作力度和效率大大提高。

(二)与纪检监察部门沟通协调到位

出差和会议定点管理工作涉及各个党政机关，各地财政部门积极与纪检监察部门沟通协调，纪检监察部门的监督作用得到充分发挥，当地党政机关定点住宿、定点办会、定点接待的自觉性进一步提高。

(三)相关制度衔接到位

部分设区市考虑财力承受能力问题，差旅费、会议费、接待费一直执行多年前的老标准，既不利于规范预算管理，也给推进定点管理改革工作造成一定的困难，2010年以来各地加紧工作，适时调整有关标准，解决了开支标准严重背离实际开支水平的问题，为定点管理有序推进奠定了基础。

(四)全面落实定点管理制度

11个设区市在2010年6月底前全部出台了市直党政机关出差和会议定点管理办法，标志着我省完成了财政部要求的“在省、市两级党政机关试行定点管理工作”的目标任务。

由于上下共同努力，2010年江西跻身于全国少数几个在省、市两级党政机关落实定点管理制度的省份之一，得到财政部的表彰。安徽、河南两省还专门来我省学习考察定点管理工作经验。省委、省政府在制定廉政建设、厉行节约、财政改革有关政策时已将定点管理作为重要措施之一。

四、完善定点管理的思考

(一)目前定点管理工作存在的主要问题

尽管全省定点管理工作取得阶段性成效，但还存在以下问题：

1.定点管理制度实施的范围还需进一步扩大。虽然省、市两级行政机关定点管理落实到位，但县级还没有开展此项工作。如何在县级开展这项工作，需要深入调查研究。

2.少数单位还存在不到定点饭店办会的现象。有的以国家会议名义，几年一次的省际片会、交流会为由，或干脆采取培训班的形式，不到定点饭店办会。

3.会议费尚未全面实施国库直接支付。受条件限制，部分党政机关会议费仍采取授权支付方式，容易出现监督管理上的盲点。

4.定点饭店服务水平还需要进一步提高。一些饭店授牌后，不认真遵守协议，在价格和服务上时有违约或与客户产生纠纷。

(二)进一步完善定点管理的思考

针对存在的问题，需进一步深入调研，从源头和机制上采取切实有效措施，妥善加以解决。

1.逐步将定点管理制度推进到县级党政机关。目前，县级党政机关推行定点管理制度有两大难题：一是可供选择作为定点饭店的宾馆、饭店较少。由于第三产业不发达，客流量少，一般县城除了政府接待宾馆，就仅有一、二家条件稍好的招商引资宾馆，剩下的是不上规模、低星级或无星级饭店和小招待所、小旅馆。在此情况下，容易形成价格垄断，价格由大宾馆说了算，政府采购也只能是“除此一家，别无分店”。二是开支标准与定点饭店协议价难衔接。据了解，大部分县级机关人年均公用经费标准低，有的仅＊＊＊元，只够电话和水电费开支，出差、会议开支经常是挤占其他经费，受财力状况限制，县级机关差旅费、会议费标准多年没有调整，也不敢轻易调整。如果实行定点管理，县级机关差旅费、会议费与定点饭店协议价的差距必然“显性化”，县级财政面临的开支标准调整压力会很大。即使是设区市，这一问题也没有真正解决，截至目前，仍有＊＊＊个设区市差旅费、会议费还是执行10多年前的标准，没有做出相应调整。鉴于这一情况，应在调查摸底的基础上，将选择财力状况及宾馆业相对发达的县(市、区)进行试点，取得成功经验后，再将定点管理制度逐步向县级党政机关推进。

2.完善有关规定，强化纪律约束。随着干部培训力度的加大，党政机关业务培训的次数和规模在逐年增加，由于各类培训班不算会议，也不算出差，给一些单位可乘之机，到非定点饭店办班时有发生，有的甚至办到了风景区，增加了不必要的开支，也影响了机关形象。更为严重的是，个别党政机关打着国家部委的招牌，或以省与省之间友好接待的理由，把会议放在高档次的非定点饭店举行，造成了不良的影响。为有效规范培训行为，应进一步完善定点管理制度，将党政机关各类培训班纳入定点管理范围。同时，充分发挥纪检监察和审计部门监督作用，细化监督管理规定，对违规到非定点饭店举办会议的单位和责任人，作出具体并具有可操作性的处罚措施。

3.建立会议费财政国库直接支付体系。省直党政机关举办的会议，其有关经费无论是部门预算安排的，还是一次性追加的，以及单位自筹资金解决的，同属财政性资金，应一律由财政国库直接支付给定点饭店，从源头上遏止机关会议费流向非定点饭店。具体办法是：将全省纳入定点管理的饭店名单录入国库集中支付系统，在纳入定点管理的饭店举办的会议，有关费用财政直接支付。如到非定点管理的饭店举办会议，财政无权也无法支付。用支付制度约束省直机关到定点饭店举办会议。有条件的设区市同步开展这项工作，暂时不具备条件的，给出创造条件的时间表，限期完成这项工作，切实把财政监管的职责履行好。

4.建立定点饭店末位淘汰制度。一些定点饭店投标积极性高，改善服务质量热情低，协议签署后，不宣传、不培训，前台服务员对定点管理的概念不清，履约条款不熟，难以服务到位。仅靠两年一次的招标采购，不加以约束，很难保证定点饭店在两年履约期的服务质量。为促使定点饭店提高服务水平，签约财政部门应依据与定点饭店签订的协议条款，设置量化考核评分指标，除日常明察暗访监管外，还应向社会公布举报电话，通过社会力量进行监督，并依据得分结果进行排序，实行一定数量的末位淘汰。

厅行政政法处　　　　　　　

课题组组长：林火平　　　　

副　组　长：郭冠华　陈　宏

　　　　　　李婉萍　　　　

成　　　员：彭义生、蒋世宏