“小金库”违法行为责任追究研究

“小金库”违法行为责任追究研究

“小金库”虽小，危害极大。党中央、国务院历来十分重视“小金库”治理工作，多次在全国范围内开展“小金库”专项治理，取得了阶段性成效。但是，“小金库”现象仍然屡禁不止，其中很重要的一个原因是“小金库”违法行为责任追究中存在各种问题。因此本文以研究“小金库”违法行为的责任追究为核心，以根治“小金库”为目标，采用提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，重点研究分析产生责任追究不到位，以及责任追究力度不大，呈现偏软偏弱现象的成因。在此基础上，论述在“小金库”违法行为责任追究中具体的制度建设和规范化运作机制，通过适当的举措和制度设计，最大限度地减少“小金库”违法行为责任追究的随意性和追究不到位现象。

一、“小金库”违法行为责任追究的理论基础

(一)“小金库”概念

“小金库”是民间俗语，反映国家政治经济生活的一种现象。20世纪70年代末财政部组织清理时使用“小钱柜”一词，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。虽然在我国现行的法律和法规当中，没有正式地使用过“小金库”这一术语，但由于约定俗成，在开展专项治理工作时，仍沿用了“小金库”这个称谓。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发〔2009〕18号)文件对“小金库”的定义进行了明确的界定，即违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。

在行政执法过程中，“小金库”问题定性主要依据以下法律法规：

《会计法》第九条：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。”

《会计法》第十六条：“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。”

《财政违法行为处罚处分条例》第十七条：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上50000元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上20000元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分”。

《公司法》第一百七十二条：“公司除法定的会计账簿外，不得另立会计账簿。对公司资产，不得以任何个人名义开立账户存储”。

《会计基础工作规范》第四十二条：“会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料的内容和要求必须符合国家统一会计制度的规定，不得伪造、变造会计凭证和会计账簿，不得设置账外账，不得报送虚假会计报表”。

如前所述，行政执法部门在查处“小金库”违法行为时，应当根据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规和中办发〔2009〕18号文件中“小金库”定义，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保行政执法文书的具体内容与现行法律法规表述的一致性、规范性。

(二)责任追究的概念

本文研究的责任追究主要是法律责任的范畴。法律责任是指有责主体由于违反法定义务或不当行使法定权利、权力而应承受的由专门国家机关依法确认并强制或承受的不利后果。根据定义，法律责任的特点：①法律责任必须与违法行为相联系，未构成违法则不承担法律责任;②在法律上有明确具体规定;③追究法律责任以国家强制力作保证;④由国家授权机关、组织来依法追究法律责任，其他组织和个人均无权行使此项权力。

根据法律责任的概念和特点，可界定责任追究的概念为：国家授权的机关、组织依法对违反法定义务或不当行使法定权利、权力的有责主体强制实施并给其带来不利后果的行为。

(三)“小金库”违法行为责任追究的概念和类型

结合上述两个概念，“小金库”违法行为责任追究可定义为：国家授权机关(包括党的机关)依法对设立和使用“小金库”有责主体(单位或个人)强制实施并给其带来不利后果的行为。

根据我国现行的法律、法规，目前针对“小金库”违法行为责任追究的类型主要有行政处理、行政处罚、党纪处分、政纪处分、组织处理、刑事处罚。

行政处理是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为，无论是否给予行政处罚、行政处分，都应区别情况采取及时有效的处理措施，这样才能避免造成更大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为：责令改正、调整有关会计账目、收缴应当上缴的财政收入、限期退还违法所得、追回有关财政资金、暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项、销毁非法票据或撤销非法账户。

行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。根据《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》中，涉及“小金库”行政处罚种类主要包括：警告、通报批评、罚款、没收违法所得、吊销会计从业资格证书。

党纪处分是指党的机关依法对违反党的纪律的中共党员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分划分为：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。

政纪处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。《行政监察法》和《公务员法》规定行政处分种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理方式有三种：停职、调整、免职。

刑事处罚是依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。依照《刑法》的规定，刑罚包括主刑和附加刑两种。主刑包括：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑包括：罚金、剥夺政治权利和没收财产。

二、“小金库”违法行为责任追究的现状及存在的问题

随着我国社会主义市场经济的改革与发展，涉及“小金库”违法行为责任追究的有关法律、法规等制度正在逐步完善，《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《公司法》、《刑法》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等法律法规对“小金库”违法行为责任追究作出了相应规定，同时，相关执法部门之间也建立了“小金库”案件移送制度。在此期间，大量“小金库”违法案件得到了查处，为严肃财经纪律，规范市场经济秩序，发挥了重要作用。2009年4月以来，全国各地深入扎实地开展了对党政机关和事业单位“小金库”治理工作，已取得了阶段性成果，有力遏制了“小金库”滋生的势头，促进了党风廉政建设和反腐败工作，得到了广大人民群众的拥护和好评。

(一)“小金库”违法行为责任追究的法律依据

1.“小金库”违法行为处理处罚法律依据。

《会计法》第四十二条规定：不依法设置会计账簿、私设会计账簿的，由县级以上人民政府财政部门责令改正，可以对单位并处3000元以上50000元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2000元以上20000元以下的罚款;属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位给予行政处分。

《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上50000元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上20000元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。

对设立“小金库”违法行为进行处理、处罚、党纪政纪处分或组织处理，还涉及众多法律、法规或规定，如《行政处罚法》，《公务员法》，《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)，财政部、审计署、监察部、最高人民检察院《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)，中共中央纪委、监察部关于印发《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》的通知(中纪发〔2001〕6号)，以及已颁布的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等。

2.“小金库”违法行为案件移送法律依据。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)已经对此作出了明确的规定，而《财政监督检查案件移送办法》(财政部令53号)，审计署、公安部《关于建立案件移送制度和加强工作协作配合的通知》(审法发〔2000〕42号)以及财政部、监察部《关于财政部门和监察机关在查处财政违法违纪案件中加强协作配合的通知》(财监〔2006〕3号)又对此进行了进一步的细化和具体。

涉及党纪、政纪处分案件的移送。涉及党纪处分的移送按照《中国共产党党章》及其他有关规定执行。涉及政纪(行政)处分案件的移送部门或单位是任免机关或监察机关。需要特别说明的是按照《行政监察法》的规定，监察机关可以给予有违法违纪行为的监察对象行政处分，其中包括不是由监察机关任命的国家公务员的行政处分。

涉及刑事责任案件的移送。相关法律、法规规定对违法行为构成犯罪的必须移送司法机关(包括公安机关和人民检察院)。其中，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十八条明确规定：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。

此外，在《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》第五条规定，行政执法机关在工作中发现行政执法人员贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪线索，应依法及时向人民检察院移送。也就是说，涉嫌职务犯罪的案件向检察院移送外，其他涉嫌违法的案件应当向公安机关移送。职务犯罪的行为主要包括：挪用公款，私分各种回扣、手续费，私分国有资产，玩忽职守导致国家财产损失，少征、不征税款致使国家损失，低价出让国有资产、使国有资产造成损失的等。

不移送的法律责任。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十六条规定，行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报;拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。对本条第一款、第二款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别比照前两款的规定给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(二)“小金库”违法行为责任追究存在的问题

“小金库”是在较隐秘的情况下设立的，知情面窄，难以察觉，收支情况往往是个别领导和个别人知道，而各级行政执法部门因监管范围广而难以实施普遍性监督，主管部门则缺少或忽视监督，纪检监察机关只是在有举报时才去监督查处。同时，各级行政执法部门在“小金库”违法行为责任追究时，一般都存在失之于软、失之于宽的现象：一是对已使用的“小金库”资金因难以追缴而不作追缴;二是以行政处罚代替党纪政纪处分和刑事责任;三是有的碍于情面，不了了之;四是往往只是对单位进行处罚，对责任人追究较少。上述情况使“小金库”设立者感到风险成本小、无畏惧震慑力。

数据显示，2009年4月起开展的全国党政机关和事业单位“小金库”专项治理，共发现“小金库”24877个，涉及金额122.42亿元。全国因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到行政处罚842人，组织处理413人，党纪政纪处分1035人，移交司法机关处理322人。从上述数据分析，去年共发现“小金库”24877个，受到责任追究的人员为2612人，占比10.50%(假设每个“小金库”责任人为1人)。对比发现，受到责任追究的人数和“小金库”个数，比例明显偏低，责任追究力度亟待进一步加强。所以在看到成绩的同时，应清醒看到各执法部门在具体“小金库”违法行为责任追究中，可能存在一些不容忽视的问题。如在“小金库”违法行为行政处罚和案件移送阶段，可能存在责任追究不到位现象。这些问题的存在，一定程度上影响专项治理工作的成效。

三、“小金库”违法行为责任追究问题原因分析

“小金库”违法行为责任追究中可能存在的责任追究不到位等问题成因很多，既有法律法规不完善原因，也有管理机制、体制上存在的特殊原因。具体分析如下：

1.理念认识方面问题。“小金库”违法行为责任追究的恰当与否，与执法部门的理念认识有着直接关系。一是各级执法部门存在法不责众观念。现实中，设立“小金库”并非少数单位的事，涉及多个单位、多个部门，甚至个别执法部门自身也存在“小金库”问题。所以在处理处罚时，各级执法部门因顾虑“普遍”性，便降低处理处罚档次，出现一定程度执法不严、违法不究现象。二是由于“小金库”事关单位干部职工的切身利益，加上实践中个别执法部门或执法人员对“小金库”问题严重性认识不足，导致处理处罚时出现走过场、图形式的消极应付现象，非但没有认真追究责任，反而设法“捂盖子”。三是有怕得罪人的思想。单位设立“小金库”，主要领导大都起了主导作用。各级执法部门处理案件时，由于涉及单位主要领导，碍于情面或压力，不敢坚持原则、不敢碰硬，导致责任追究力度大打折扣，从而影响惩处效果。四是受地方保护观念和部门利益影响，行政执法部门之间以及行政执法部门与刑事司法部门之间，存在“小金库”案件移送不及时或不移送甚至“以罚代刑”、“以罚代处”等问题。

2.宣传教育方面问题。行政执法部门宣传教育力度不够导致单位法人责任意识淡薄。设立“小金库”是违反国家法律法规的行为，敢于设立“小金库”的人，最根本的原因就是法制观念淡薄，带有侥幸心理，个别人甚至不知这是违法行为。现实中，各级执法部门对“小金库”危害性等方面宣传力度不够，特别是有关“小金库”违法行为责任追究涉及的法律法规宣传教育力度不够，从而造成相关人员特别是领导干部法制观念淡薄、责任意识不强，一定程度上影响了“小金库”违法行为责任追究的力度。

3.制度方面问题。制度设计上存在缺陷。目前财政部门对“小金库”违法行为行政处罚主要依据《会计法》第四十二条：对单位处以3000元以上50000元以下的罚款，对责任人处以2000元以上20000元以下的罚款。该条款规定的罚款标准较低，特别是对责任人的罚款标准明显偏低，导致违法成本与所获收益存在不对称现象，不足以构成对“小金库”违法行为责任人的威慑和惩戒。

4.协调配合方面问题。一是相关执法部门之间信息沟通不畅，部门之间信息共享机制不健全。二是在“小金库”案件查处中，部门之间协调配合机制不明确，未形成合力。以上两点都会影响“小金库”违法行为责任追究的力度，比如司法机关由于信息沟通不畅原因不能及时给予相关执法部门有关法律指导，特别是有关“小金库”涉嫌犯罪认定的专业指导，以致时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。

5.自由裁量权运用方面问题。处理处罚自由裁量权运用不当。“小金库”违法行为责任追究中自由裁量权运用不当突出表现为裁量结果的不公平。具体为三个方面：一是行政处罚畸轻畸重。各执法部门实际作出的“小金库”违法行为行政处罚明显重于或轻于违法人应受的行政处罚。具体体现在处罚数额上的畸轻畸重。二是同等情况不同处罚。两个以上违法人的违法行为、情节等基本相同，但处罚结果却不相同。既可能发生在同一执法部门对不同“小金库”案件的处理上，也可能存在于不同执法部门对相同案件的处理。三是不同情况相同处罚。当两个以上“小金库”违法人的违法行为、情节等有很大不同，甚至完全不同时，处罚结果却完全相同。

6.“小金库”定性方面问题。对“小金库”的认定是行政执法部门职责之一。但由于“小金库”非法律用语，其本身与法律法规相脱节，加上对“小金库”查处专业要求高，导致个别执法部门对“小金库”定性存在一定的随意性，判断标准不一致。同样性质问题，有的执法部门认定其为“小金库”，有的执法部门不定性为“小金库”。“小金库”定性的随意性在某种程度上影响了责任追究的公正性。

7.执法风险原因。行政执法部门考虑对“小金库”违法行为责任追究力度过大，可能导致相关人申请行政复议或行政诉讼，执法部门担心行政复议和行政诉讼对其自身不利，从防范执法风险角度考虑，往往对“小金库”违法行为采取偏软偏轻的责任追究方式，导致责任追究不到位。

四、完善“小金库”违法行为责任追究思路、举措和制度安排

(一)总体思路

“小金库”违法行为责任追究的总体思路是以“依法行政，规范执法”为准则，以完善责任追究制度体系为基础，以提高“小金库”案件执法质量为目标，充分发挥各级执法部门协调监督治理的效能，发挥对“小金库”责任追究的威慑、惩戒和防范功能，强化责任追究的力度，真正做到“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”。

(二)主要举措

根据上述总体思路要求，结合相关法律法规及中央文件精神规定，完善“小金库”违法行为责任追究的主要举措如下：

1.加强宣传教育、增强遵纪守法责任意识。各级行政执法部门应加强对治理“小金库”的宣传教育，培育防范和治理“小金库”的人文环境，防患于未然。首先要加强法制教育，应充分发挥传媒的作用，采取多种方式开展有关治理“小金库”的党纪、政纪、财经法规和刑法等法律法规的宣传，进一步增强相关人员特别是领导干部的法制观念。二是加强警示教育，应选择一些典型案例进行公开曝光，公布处理处罚的全过程，发挥典型案例的警示作用。

2.依法行政，强化制度执行力。各级执法部门在“小金库”违法行为责任追究中要严格执行《行政处罚法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规。各级执法部门要提高对“小金库”危害性的认识，加大处理处罚力度。具体执法时对“小金库”责任人要依照党纪政纪和法律法规，根据不同情节，轻者给予党纪、政纪处分，重者给予刑事处罚。对被查处单位知错不改、屡查屡犯的，要严惩不贷，决不姑息迁就。

3.依纪依法，宽严相济。坚持“依纪依法，宽严相济”原则，是中央有关“小金库”专项治理文件中的明确要求，也是此次“小金库”专项治理处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从重的政策，必须坚持以查实的事实为依据，以法律法规为准绳，决不能因人而异、因事而异，也决不能片面强求从宽、从严或从重，既体现政策的严肃性，又体现政策的统一性。

4.处理事与处理人相结合。对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政、财务、会计违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该罚款的罚款;更要重视对相关责任人员，包括负有领导责任的人员和负有直接责任的人员，追究其党纪、政纪和组织责任，触犯刑律的，移送司法机关处理;还要充分运用行政处罚的其他手段，对单位该通报的通报、对会计人员吊销会计从业资格证书。

5.部门联动，形成合力。应建立“小金库”违法行为责任追究横向协调工作机制，有效整合财政、审计、组织人事、纪检监察、公安、检察院等部门的力量，充分发挥各部门的作用和优势。联合执法中，各部门应加强协同配合，建立信息共享机制，形成合力，对查处的“小金库”问题应按各自的工作职权范围和各自的程序、方法，分别依法依规作出处理处罚决定，对于不属于本部门职权范围的问题，应及时按规定移送有权部门处理。要建立健全双向移送制度，保持高压态势，加大对“小金库”现象打击力度。

(三)完善“小金库”违法行为责任追究制度

根据以上论述，结合工作实践，本文从完善制度和创新制度两个层面，阐述“小金库”违法行为责任追究的具体制度安排。

1.健全制度，提高“小金库”的处罚标准。如前所述，目前行政执法部门对“小金库”违法行为行政处罚主要依据《会计法》第四十二条，该条款规定的罚款标准与“小金库”违法行为产生的后果相比，明显偏低偏弱，建议从立法层面修改《会计法》，提高处罚标准，特别是对“小金库”责任人员的处罚标准，以提高法律的威慑力和惩戒效果。

2.规范自由裁量权。执法部门应遵循“合法、合理、公开公正”的原则，规范“小金库”行政处罚自由裁量权。根据中央文件规定，“小金库”违法行为行政处罚尺度分为四类：免予处罚、从轻处罚、从严处罚、从重处罚。各级执法部门应遵守中央文件精神规定，规范自由裁量权的行使，对“小金库”违法行为从轻或从重的行政处罚，应严格按照《行政处罚法》和《财政部门实施会计监督办法》中有关条款来执行，不得滥用行政处罚自由裁量权。

3.实行严格的“问责制”。建立“小金库”案件行政责任制，是落实责任行政原则和合理行使自由裁量权的根本要求。因此，各级执法部门要通过行政内部责任的落实，促进行政主体及其执法人员忠实履行自己的行政责任。同时，通过执法过错责任追究方式，既避免滥用自由裁量权和权力寻租，也更加明确追究行政违法者的责任，从而确保提高“小金库”案件的执法质量。

4.建立外部监督和制衡机制。要发挥司法机关的监督作用，对执法部门“小金库”案件查处中滥用职权行为的，实施必要的外部监督。在案件移送阶段，司法机关和纪律监察部门要加强对执法部门“以罚代刑”、“以罚代处”、“有案不移”行为的监督，对执法部门在“小金库”案件查处中有案不移、拖延移送、以罚代刑构成犯罪的，要严格按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，追究其主要负责人的责任，未构成犯罪的，由相关部门追究其主要负责人的行政责任。同时，要充分发挥社会监督和舆论监督作用，使执法部门“小金库”案件查处置于广泛的监督之下，自由裁量权的行使运行在阳光下，以确保行政执法权力的合理行使。

5.建立信息沟通协调机制。各级执法部门要发挥主观能动性，在“小金库”案件办理中，财政、审计、税务、民政、国资、纪检、公安、检察院等部门，探索建立联席会议制度、个案联席会议制度、信息通报制度。逐步建立各成员单位联席会议、案件研讨、执法情况通报会等多种工作机制。各部门应明确联合执法的程序，加强协调，形成合力，建立起分工明确、运转顺畅、配合有力的专项治理工作协调机制。有条件的地方，可建立“小金库案件查处信息共享平台”，或在现有信息共享平台上专门设立“小金库”案件子模块，加强各部门之间相互沟通和指导，以实现“小金库”案件查处的行政处罚与行政处分、刑事责任相对接。

6.建立责任追究常态化机制。一是将“小金库”检查工作列入每年日常监管的重点检查内容。财政、审计和纪检部门在开展会计信息质量检查、单位领导经济责任审计等监督检查中，对发现的设立和使用“小金库”的单位及责任人，应进一步依纪依法严肃深入查处;二是开展定期或不定期地“小金库”专项督察活动。将“小金库”专项督察活动纳入效能监察的常态管理中，并加大对责任人及责任单位的惩处力度，形成多渠道的责任追究网络体系，最终形成“小金库”专项治理与日常监管、专项治理与日常督察相结合的长效责任追究机制。

7.惩防并举，建立责任追究关口前移机制。实践中发现，“小金库”形成的原因之一为单位内控制度不健全或内控执行不力。可见，铲除“小金库”问题滋生蔓延的土壤，首先各单位应建立健全内控制度，其次有关监管部门积极发挥监督作用，通过责任追究和高压严惩，使其不敢设立“小金库”。根据《会计法》规定，执法部门有权对单位是否建立健全并有效执行内部控制制度的情况进行监督检查，因此，执法部门要加大监管力度，在日常监督检查中，应重点检查内控制度不健全的单位，以及虽建立了内控制度，但执行不力或不执行的单位，对这些单位及主要责任人，应依据《会计法》给予一定的行政处罚，并督促其整改建立健全相关内部控制制度，充分发挥执法部门的警示和制约作用。

“小金库”违法行为责任追究是一个全新的课题。我们的研究虽然在相关问题上提出了新的见解和看法，丰富了长效机制研究内容，但由于研究的局限性，上述见解和看法只是一种初步性的探讨，还有很多问题需要进一步深入研究。随着“小金库”治理工作的深入开展，面临的问题会日渐增多，如何进一步完善“小金库”违法行为责任追究长效机制则是一个迫切而又有现实意义的重要课题，未来的研究任务仍十分艰巨。

厅监督局　　　　　　　　　

课题组组长：李梦胜　　　　

成　　　员：张具合　邓　珺

　　　　　　郭玉文　杨小荔