防范与化解地方政府债务风险研究

防范与化解地方政府债务风险研究

我国经济在长达30多年的高速发展中，特别是在成功应对金融危机，地方政府举债带动的基础设施投资发挥了十分积极的作用，但是，由此引发的部分地方政府的债务负担迅速上升问题，也导致对地方政府债务风险的总体担忧。根据中国银监会的统计数据，截至2010年6月末，中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;另外，根据债券市场的统计，截至2010年6月末，城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元，截至2010年6月末，地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。去年6月，国务院专门发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。地方政府巨额债务风险逐渐增大，不仅影响了地方经济的正常运行与发展，而且也影响了政府的公信力。因此，防范与化解地方政府债务风险迫在眉睫。

一、地方政府债务的现状

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务，并由此承担的资金偿付义务。目前，我国政府权力层次分为五级。相应的，财政层次也分为五级。除中央财政以外，省、市、地、县以及乡级财政都是地方财政。因此，我国地方政府债务主要包括省级政府、地级政府、县级政府和乡镇级政府四级政府债务。

从表面上看，我国似乎不存在地方政府债务风险问题，因为我国对地方政府借债方面有十分严格的限制。我国《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。同时，我国《担保法》规定，除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，社会经济活动中，地方政府不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。尽管有上述严格的规定，但实际情况并非如此。随着我国市场经济体制的逐步确立，地方政府在本地经济建设过程中为了解决资金缺口问题，以不同形式举借了大量的债务。

从性质上看，地方政府债务可分为直接债务、担保债务和政策性挂账三部分。国务院发展研究中心魏加宁博士指出，目前，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”。另据中金公司研究报告预计，2009年末地方政府负债约为7.2万亿元，其中，2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2～3万亿元，2011年底将达到约10万亿元。10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的三分之一，相当于中国外汇储备的70%。

从2009年的情况来看，地方政府举债基本有以下三个途径：一是中央政府代发的2000亿地方公债。这2000亿地方政府债券将主要用于保障性安居工程、教育等涉及民生的公益性建设项目，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目。这部分债务在地方政府债务的总规模里占比较小，加之中央政府设计了严密的偿还和风险控制制度，因而引发大规模坏账的可能性很小。二是中央要求地方政府跟进的4万亿经济刺激计划的配套资金由地方政府来承担。根据中央检查组督查4万亿的最新情况来看，由于地方财政实力薄弱，地方配套资金到位率不高。对于不到位的资金，只能通过向银行举债的方式实现。三是地方政府充分利用适度宽松的货币政策、积极的财政政策及宽松的投资政策的机遇，建立各种融资平台，以“城投债”的名义向银行贷款，带动项目投资，负债规模急剧增长。据国家发改委统计，2009年前11个月各地城投债发行了106只，全年融资规模将超过2000亿元。根据以上三大路径估算，2009年全国地方政府形成的债务约为7.2万亿元，已远远超过了风险控制预警线。

二、地方政府债务的特点

(一)规模庞大，管理分散

目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，增长速度居高不下，远远超过经济增长和财政收入增长的速度。在某些地方，地方财政已经超负荷运转。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡(镇)政府债务2200亿元，平均每个乡(镇)负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力严重不对称。

与此同时，地方政府的举债行为管理分散，目前由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅各级地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，这种“一盘散沙”的状态使地方政府债务的规模仍呈加速上升趋势。

(二)隐蔽性强，透明度差

由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，地方政府债务有呈现公司化、部门化、基层化趋势，脱离人大监督的问题十分突出。再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。

(三)违约率高，负作用大

由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，因债务不堪重负导致其无法按期归还银行债务本息，或拖欠工程款，或欠发机关事业单位干部职工的工资;有的地方政府连债务利息都无法偿还，根本谈不上还本，只好借新债还旧债，使债务规模越滚越大，有的地方政府为了保证正常运转，挪用社会保障资金、专项资金、项目专款，变卖国有资产，降低了地方政府在人民群众中的威信，极大地损害了政府的公信力。

(四)过度举债，危及社会稳定

个别地方政府由于缺乏贷款风险意识和投资风险意识，甚至不顾自身财力大搞“达标工程”、“形象工程”、“政绩工程”，造成了地方政府债务既存在显性风险，更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀，危及社会稳定。

三、地方政府债务的形成原因

目前地方政府债务从某种程度上说是推进经济体制改革所付出的代价，既有地方政府发挥其经济职能、提供地方性公共产品时产生的，也有经济体制转轨尚未到位而形成的。

(一)财政体制问题

转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要，也是最根本的原因。地方政府在发展本地区经济中承担的责任不断加强，如引进资本、促进产业升级、健全社会保障体系、推进各项社会经济事业的发展，等等，而地方财政资金满足程度较低，因此产生了有限的地方财政能力与不断增长的地方资金需求之间的矛盾。在这种财政压力下，地方政府通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。根据财政部对全国65个大中城市建设的财政性资金来源调查，1997年各种用于城市投资建设的财政性资金来源总量只有190.19亿元，2004年财政性资金总量增长到965.64亿元，共增长5倍多，而同期城市建设负债却以50%的高速增长，增长了25倍多。

(二)投融资体制问题

目前我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，尽管目前我国正在进行投融资体制改革，新的适应市场经济要求的政府投融资体制和政策性金融体系都迟迟未能成型。政府本应基本退出竞争性领域的投资，但地方政府在投融资活动中仍然扮演着十分重要的角色，在部分竞争性领域仍包含着相当大的政府干预成分。另外，目前融资渠道混乱，管理分散，融资的决策主体及偿还主体不明确，投资失误的责任由谁承担也不明确。

(三)行政管理体制问题

地方政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位，“越位”与“缺位”问题并存，未理顺政府与市场的关系，财政职能范围界定不清。客观上成为政府投资行为不规范的体制原因。由于缺乏健全的约束机制，片面的发展观和政绩观直接引致地方债务的膨胀态势。一些可以由市场运作的领域财政还在越俎代庖，如大量的国有企业补贴及不规范的税收优惠，都导致财政负担加重。

(四)政策性原因

国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关，这些政策性原因既有经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，也有外部经济环境发生变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与前面体制性负债不同的是形成这些债务的原因——宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。

总之，机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

四、防范地方政府债务风险的对策

综合考虑当前化解地方债务、防范财政风险的任务，要从解决两大项突出问题入手，一是处理好债务的存量问题，即对于已有的债务特别是一些历史性陈债如何做好清欠工作;二是处理好债务增量的问题，即在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范债务的借贷方法。在实际工作中，对这两项问题的妥善解决，并不能截然区分开来，必须统筹考虑各项政策和措施;同时，需要各领域改革措施的综合发力，也需要中央与地方政府的协同共进。

(一)加快地方政府职能转换

转变政府职能是解决地方政府举债投资问题的治本之策。党中央、国务院多次提出要加快转变政府职能的步伐，但是地方政府的“全能”和“无限”问题仍然没有得到根本性解决。从根本上解决地方政府的投资举债冲动，必须依靠政府职能的转变，找准政府的定位。将地方政府的职能从大包大揽转换到有限的公共管理和服务职能上来，将经济发展与建设的职能更多地让渡给市场、企业和中介组织，使其投资主要集中在公共产品、基础设施、科技进步、环境保护等能够对地方经济建设产生持续作用的公益性投资项目上来。

(二)进一步明确政府间事权划分

明确的事权划分是保证地方政府职能不越位、不错位、不缺位的基础，同时也是配置相应财权、财力的关键依据。今后，应该在加快政府职能转变的基础上，遵循事权划分一般规则，参照市场经济国家的通常做法，尽快在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和筹资责任，并以法律规章的形式加以固定下来。

(三)强化对地方政府债务预算管理的监督

目前在地方政府层面上，从河南省焦作市等地的实践来看，编制债务预算基本可以做到。但是，从面上看，债务预算的透明度、规范度还亟待提高，绝大多数地方的债务预算不履行人大审议的程序。因此，从管理上，一是要求债务收支必须编制完整预算，每一笔新发生债务的来源与用途、偿债的资金来源和计划都要加以说明。而且，收支预算应当附有对政府债务风险的分析和预测。二是债务收支预算纳入人大审批程序。从程序上，债务预算应当和一般预算同样接受同级人大的审批与监督，债务的举借必须得到人大批准后方可执行。三是加强对债务收支预算的审计监督，债务审计应当成为财政审计的重点之一，债务审计报告应递送同级人大，并报中央有关部门备案，特别重要的举债行为，可规定需经中央级审批。

(四)建立完善的地方债务管理信息系统

其主要内容包括：政府担保的明细情况;政府对公共部门和非公共部门提供的各种财政支持的情况;政府所属投融资机构的资产负债表和债务情况;重要的国有企业、金融机构的资产负债表和债务情况;社会保障资金积累状况和资金缺口情况;下级政府的债务形式、拖欠财政资金等。这些信息应尽可能的量化和分类处理，以便相关部门能全面掌握情况。

(五)设立偿债基金，建立地方政府偿债机制

各级地方政府要集中力量全面清理和汇总现有债务，明确界定债务偿付责任，根据各地区实际情况制定切实可行的偿债计划。按照“谁举债，谁收益，谁承担风险”的原则，明确偿债责任单位，落实偿债资金来源，并按合同规定按期偿还债务。各级地方政府要设立相应的偿债基金，并由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。

(六)建立财政风险信用预警和控制体系

政府应现实地评估当前债务状况，在各专家机构的配合下确定地方政府债务风险控制线，将各地区的债务率及其他风险指标予以量化，从而测定出地方政府债务风险程度，以控制政府的举债行为。同时督促各地区、各级政府建立债务预警系统，运用负债率、债务率、偿债率等多项监控指标对地方政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测，实现对债务风险规范化、系统化和科学化的管理。在对债务的监控中，应明确界定各级政府以及政府各部门之间的风险责任，将防范和化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，建立防范和化解债务风险的考核责任制，加强对债务的管理。

牵头单位：江西财经职业学院南昌校区

副牵头单位：南昌市财政局　　　　　　

协作单位：吉安、萍乡、宜春市财政局　

课题指导：张　红　万平贤　　　　　　

组　　　长：刘海平　　　　　　　　　

副　组　长：蔡宜华　胡丽华　金　强　

　　　　　　朱海萍　林良友　　　　　

成　　　员：陈宝昌　姚庆云　熊志华　

　　　　　　许世建(执笔)　　肖玉芳　

　　　　　　帅智军　石绍萍　刘福先