政策性农业保险发展的难点与对策

政策性农业保险发展的难点与对策

人保财险江西省分公司

夏霖　李向丽　罗贤伟

2007年以来，在政府政策扶持下，我国政策性农业保险迈入了实质性的推广阶段，业务放量增长，但也应注意到，政策性农业保险作为准公共产品，由于自身的特殊性和复杂性，在实质推广阶段还面临着一些亟待研究和解决的难题，需要我们进一步去破解。

一、当前农业保险运营中反映的主要问题

（一）农业保险保费收取难。一是农民保险意识仍然不强。保险的作用和地位在农村尚未被普遍认识,迷信心理、侥幸心理、得益心理、逆反心理等依然存在,他们认为买保险是加重自身的经济负担,能免则免,保险意识不强。加上依赖政府救灾的心理,造成他们的投保积极性不高。二是农民难以负担保费。尽管农民收入近年来得到了较大提高，但由于农业保险的高风险与高成本往往使农业保险的费率较高,如农作物保险的费率一般在6%～8%之间，比家庭财产的费率（1‰左右）高出许多，即使保费由国家补贴一部分，对于农民来说仍是笔不小的开支。三是保费收取费时耗力。农村地域广阔，农户点多面广，造成对农户收取保费难度较大，行政成本开支较大，加大了保险公司经营费用支出，最终影响保险公司偿付能力和政策性农险的持续发展。

（二）农业保险产品少。当前，农业保险产品单一，无法满足农民多方面、多层次的保险需求，成为制约农业保险发展的一个重要因素。同时，在农业保险产品的设计过程中，由于基础数据的缺乏，部分数据的准确性有待证实。种养两业保险标的是具有生命力的动植物，形态无时不发生变化，给农业保险产品设计开发带来难度。

（三）农业保险风险大。我国是世界上自然灾害种类多、活动频繁且危害严重的国家之一，严重的自然灾害对农业生产以及农村经济发展与社会稳定都带来了极坏的影响。据民政部统计，近十年来，我国每年自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿以上，常年受灾人口达2亿多人次。随着我国经济社会快速发展、中国特色农业现代化进程的加快、农村财富的上升，一旦遭受巨灾风险势必造成更大的经济损失，是任何一家保险公司都难以单独承担的，对于年保费仅几十个亿的保险公司来说，更是灭顶之灾。

（四）农业保险风险分散机制缺失。除了随时可能发生大面积的自然灾害风险外，随着农村人口规模的不断扩大，农业生产的专业化、区域化进程不断加快，农村经济社会面临的风险总量也在不断增加。此外，农业风险由于时间和空间的高度相关性，可能会在短时间内使跨越几个县甚至几个省的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失，这使得保险公司不能通过集中大量标的来分散农业风险，保险公司承保标的越多，风险越集中,经营风险就越大。因此，建立有效的农业风险分散机制势在必行。但是，我国农业保险仍处于起步阶段，农业保险风险分散机制的缺失，严重制约了农业保险的发展。主要问题在于：一是农业保险巨灾风险分散制度还不完善，无法律依据明确政府、保险业与社会各方在建立农业保险巨灾风险分散制度中的责任。二是尚未建立适合我国国情的农业再保险体系。虽然我国已与100多个国家和地区的1000多家保险公司和再保险公司建立了直接或间接的再保险业务联系，中再保险集团也针对农险再保险的需求，以商业合作的模式，依托自有资本金提供了部分再保险保障。但是，没有政策的支持和保护，中再集团提供的承保能力非常有限，农业保险经营的不确定性也极易给中再集团造成巨大的潜在风险，而国际再保险市场的承保能力也十分有限，分出成本高，限制条件多，无法满足快速增长的农险再保险需求。三是政府在农业保险巨灾风险分散机制中的主导作用还不突出。

（五）农业保险管控难。由于农业保险本身的复杂性、专业性和覆盖面的广泛性，在发展农业保险过程中存在承保、理赔、逆选择和道德风险管控难等问题。一是承保管控难。农险保险标的的区域广、分布散，加之农业保险标的是有生命的动植物，品种繁多，成长属性各不相同，使得保险公司对保险标的无法进行严格的风险选择和承保控制，给保险公司带来潜在风险。二是理赔管控难。农业保险标的都是有生命的动植物，不同生长阶段其价值都不相同，客观上影响了定损的准确性。理赔人员缺乏相关的专业知识，也加大了理赔风险。同时，政策性农业保险查勘理赔的实际过程中，还存在较大的人为干预风险，欺诈骗赔问题也时有存在。三是道德风险管控难。农业风险的地域差异性和保险标的的特殊性，使得农业保险信息不对称问题更为严重，道德风险问题更难以防范。据有关专家统计，就农作物保险赔付这一项，道德风险所占的比例就高达20%。

（六）农业保险法律制度滞后。农业保险法律是农业保险发展的制度保证，但至今为止，我国仍没有专门的农业保险法律或相关的农业保险实施条例。这是农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因。一是农业保险身份不明。农业保险具有很强的政策性，其经营理念、经营手段及管理规则与商业性保险有本质的区别，但由于农业保险立法滞后，而现行《保险法》又忽略了农业保险，因此我国农业保险的政策性至今仍未以法律的形式加以明确。二是农业保险法规不完善。由于农业保险实行商业化经营，农业保险也被视为商业化行为，在实践中则运用《保险法》进行规范。但商业化经营模式并不能改变农业保险本身固有的政策性，用来规范商业保险行为的《保险法》，从根本上说并不适用于农业保险。另外，《农业法》的有关规定不利于农业保险发展。因为农民收入低而农业成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，强制保险成为发展农业保险的一个重要手段，而《农业法》则规定“农户在自愿基础上参加保险，任何组织不得强制”，进一步加大了现阶段国家发展农业保险的难度。三是政府在农业保险中的主体作用未能充分发挥。农业保险具有政策性，客观上要求政府参与并在农业保险中起主导作用。但我国由于农业保险法律的空白，政府应在农业保险中发挥什么样的作用以及如何发挥作用等都没有明确，影响了政府在农业保险发展中主体作用的发挥，更直接制约了农业保险的发展。

（七）农业保险人才匮乏。农业保险缺乏盈利性导致农业保险部门效益不高，人员待遇也较低，许多保险公司不愿意从事农业保险工作，导致农险从业人员缺乏。特别是展业、核保、查勘、理赔都是费时耗力的工作，没有足够的人手难以提高业务质量。而业务质量关系着农民利益和农险业务的深入。因此，农险人才的匮乏问题若不能得到很好解决，则必然制约农业保险的进一步发展。

二、促进农业保险发展的对策

（一）改善农业保险收费难的问题。一是加大保险宣传。通过开展农民喜闻乐见的文化娱乐活动，印制通俗易懂的宣传图册以及利用典型案例，大力宣传农业保险的政策、原理、条款、费率等内容，提高农民对农业保险的认识。二是进一步借助政府的力量，将推动农村保险与其他惠农政策有机结合，借助县乡财政支付平台收取农户自担部分的保费。三是依托农村龙头企业组织带动农户参加保险。通过龙头企业联系广大农户，改变过去一家一户收保费的传统模式，统一承保。

（二）加快“三农”保险产品创新。一是保险公司不断更新观念，细分市场，充分考虑不同地区、不同人群的保险需求和消费能力，对农村市场和产品进行细分，从农业发展、农村建设、农民生活中保险需求最迫切的方面着手，形成以“服务为基础、市场为导向、需求为目标、便利为特色”的产品开发思路，遵循“市场有需求、保险公司保得起、农民买得起、成熟一个推出一个”的原则,总结产品开发经验，认真解决产品简单移位、脱离实际，以及产品少、价格高、不合理、不灵活的问题，加大产品创新力度，开发针对性强的保险产品，切实满足“三农”多样化的保险保障需求。如农村基础设施建设保险、农户及农企贷款信用保险、养老险、农房险等,让广大农户能很方便地买到自己需要而满意的产品。二是科学设计农业保险产品条款，对保险责任、除外责任、保险金额、赔偿处理等内容要做到清晰、准确，不留空子，发生经营风险。三是农业保险金额的合理确定。在险种设计上还必须注意保险金额和保险费率制定的科学合理性。鉴于农业生产的特殊性，农业保险主要按照产量、成本、市场价格或协商价值三种方式确定保险金额。由于获得准确的农产品产量资料并不是一件容易的事情，且为回避市场价格波动因素的影响，在现阶段应按照农产品物化成本作为确定保险金额的依据，以便有效控制道德风险。四是准确厘定农业保险费率。在厘定费率时，必须全面搜集该地区的气候、气象、灾害发生、历年产量、地形土壤、水利设施及其他社会经济技术资料，设计出一定的指标，并把这些指标进行综合，划分出若干风险区域，实行差异化管理，根据平均损失量计算各个风险区域的基本费率。

（三）建立农业保险风险分散机制。建立有效的农业保险风险分散机制,通过再保险或者农业保险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。尽快建立政策性农业保险准备金。对农业保险准备金按照一定比例，建立包括国家、省、市、区县等多级的农业保险准备金，形成与中央财政相补充的有力支撑政策性农业保险的资金来源。准备金只能用于农业损失发生后的赔偿，不能挪作他用，要单独立账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，并以一定比例归市级和区县级财政所有，实现以丰补歉。如有亏损，先由区县风险准备金支付，不足部分由省、市级风险准备金按区县上缴的比例部分给予直接偿付，再有不足，可向省、市级风险准备金进行拆借，以后年份有结余予以归还。同时，积极探寻与国际再保险企业的合作,从而将农业风险向更大范围分散。

（四）强化农险业务管控。一是规范完善农业保险核保程序。坚持现场检验标的，鉴定是否符合保险条件，防止道德风险，提高承保质量，便于保险后续业务管理，减少理赔处理的纠纷。认真评估风险因素，在信息充分的基础上，核保人员应根据核保原则和核保标准对标的或投保人进行风险评估，包括保险标的自身风险因素、投保人经营业绩和信誉情况、以往损失情况、防灾防损措施等内容。强化核保监督，安排专人对核保结果进行抽查检验，确保核保的准确性。二是防范农业保险理赔风险，针对农业保险核损理赔繁琐、赔付金额不大、但运作成本高的特点，在农业保险核损理赔上，应更多地依托农村基层载体特别是发挥农技队伍的作用，建立专门的农险理赔合作小组，由农技人员、种养大户和协会代表组成，并建立必要的责任考核机制。定期将政策性农业保险理赔情况在当地乡村进行公示，通过奖励举报虚假骗赔案件的方式，起到防范道德风险的作用。此外，为解决因理赔人员专业水平不高造成的赔付不合理，一方面要加强对保险理赔人员的专业培训，逐步推行核赔员定级制度。另一方面，在核赔管理体制上采取专业核赔管理，提高核赔质量。三是加强与政府职能部门的合作，争取让基层农业技术部门、管理部门参与诸如政策性农业保险的经营和管理。当地农技人员熟悉当地的气候、耕作技术、饲养规范、流行疾病等，也熟悉当地的人脉，通过他们展业和防损、理赔，在很大程度上可以防范道德风险。四是做好农业保险的防灾防损。加强农业保险的防灾防损工作，可以改事后赔付为事前预防。一方面，保险机构要建立防灾防损体系，加强与当地农技、畜牧、气象、水利等部门密切合作，或聘请农业技术人员参与保险业务工作的全过程，研究灾害变化规律，在灾前帮助被保险人进行防灾处理。另一方面，保险机构应和政府部门共同制定灾情预警机制，提前做好种养两业的灾情监测。

（五）制定和完善农业保险法律体系。为使我国农业保险走上正规化、法制化的道路，应推进相关立法进程，明确农业保险的地位、政策性特性、各级政府的管理职能和支持作用、保险费率的形成机制、经营主体应该享受的政策支持、农业保险补偿体制框架、农业保险再保险机制、政府各部门的协调机制等内容，一方面为保险企业自主经营和政府监督提供法律依据；另一方面，避免政府支持政策性农业保险的随意性，提高农民的保险意识，建立起强有力的风险保障制度。

（六）加强农业保险队伍建设。保险机构应实行强农惠农的人才发展战略，在机构编制和人力资源配置上向农险业务倾斜。一是调整充实业务骨干到农险管理岗位，加强引进专业人才。二是借用整合外部人力资源，与农林、畜牧兽医、气象、农村科研技术等部门建立长期合作关系，聘请有影响力的权威专家为农险技术顾问。三是加强农险人才发展规划，强化农险从业人员培训工作，定期聘请农业专家授课培训，不断提高员工的专业知识和业务水平。