投融资体制机制和政策创新

四、投融资体制机制和政策创新

为保障舟山群岛新区建设融资目标的顺利实现，新区将从国家战略的高度，大力推进新区投融资体制机制改革和政策创新，坚持“先行先试，勇于创新”的原则，进一步强化政府的政策支持和引导，进一步发挥市场配置资源的基础性作用，进一步调动全球化、全社会资本支持新区建设和海洋经济发展的积极性。

（一）政府投融资主体整合与创新

有效整合和规范发展现有融资平台。统筹安排舟山群岛新区现有政府资源，将同一板块的公益性、经营性企业纳入统一的主平台公司（集团）进行集中管理与优化配置，特别是要将分散于行业管理部门的优质资产和优质企业股权整合到新区融资主平台公司，盘活存量资产，提高平台的收益能力，打造新区具有造血功能的融资大平台。整合以综合性投融资为主的舟山海洋开发投资公司、以交通基础设施投资为主的交通投资公司、以城市开发改造投资为主的城市建设投资公司、以旅游开发为主的旅游综合开发集团和以负责保税港区吹填为主的舟山保税港区建设投资有限公司。并且，适时引进战略投资者，提升平台的整体实力。同时，健全法人治理结构，把平台公司培育成为“规范运作、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的独立法人实体和市场主体，实现平台公司由政府主导型向市场驱动型转变。

大力发展政府引导的股权投资平台。逐步改变主要依靠平台公司举债建设的政府单一融资模式，创新新区财政资金支持基础设施建设和产业发展的投入方式，通过新区政府与大型中央企业和国有企业、国内外品牌基金公司合作，争取突破设立舟山群岛新区发展母基金，作为政府引导基金和股权投资平台，支持企业年金、地方社保基金投资于以社会资本为主体设立的系列化私募股权投资基金（VC/PE），运用双重放大的金融杠杆效应，充分发挥政府财政资金引导作用，引导国内外社会资本参与舟山群岛新区建设。

探索组建多样化的新型投融资主体。组建保障性住房投融资公司，坚持统贷统还与进退有序原则，整合项目运作收益、土地出让收入、土地开发成本返还资金及相关财政专项资金作为还款来源，并积极争取银行的长期资金支持；由舟山港务集团控股、舟山保税港区建设投资有限公司参股，引进战略投资者组建舟山保税港区开发控股公司，负责保税港区码头建设、回购和保税港区运营；探索组建社会公用事业投资集团等的可行性，争取部分省级平台落户新区。

（二）金融体系建设和金融服务创新

成立推动海洋经济发展的专业性银行。积极争取国家有关部门支持，成立海洋特色鲜明的全国性股份制商业银行，发挥集聚全国资源，服务海洋经济的作用，支持新区建设和我国东部沿海地区海洋经济发展；要加强与国家开发银行和进出口银行的合作，争取政策性银行尽早在舟山设立服务海洋经济的分支机构，加大政策性融资的规模，为舟山群岛新区建设提供中长期建设资金。

组建服务地方经济的本土商业银行。要努力改变舟山现有的银行业金融机构主要为国有银行的分支机构，地方性银行的实力薄弱，金融机构普遍经营规模偏小、创新能力不足，很难满足国家级新区建设中的资金供给、融资产品创新等需要的局面，积极争取国家政策支持，在现有定海、普陀农村合作银行的基础上，积极引进国内外大型金融机构和有实力的社会资本，通过增资扩股、引入战略投资者，将其改制成为股份制地方性商业银行。同时，加快岱山、嵊泗两家农村信用联社改制步伐，进一步促进村镇银行的发展。

创新发展海洋金融服务主体和服务平台。通过体制机制创新、政策配套支持，加快引进全国性股份制商业银行、外资银行布局舟山，推动符合条件的金融机构、企业在新区组建村镇（社区）银行、海洋金融（融资）租赁公司、海洋保险公司、海洋信托公司，发展小额贷款公司、融资性担保公司、农村资金和保险互助社等小型金融服务机构；充分发挥全省农信“资金池”潜力，由浙江省农村信用联社牵头，以资产转让、省内农合系统银团贷款等形式向舟山注入中期建设资金；积极发展产权交易市场，并争取浙江省OTC在新区设立分中心和交易平台，促进舟山非上市企业股份流通并为上市提供条件；积极争取国内各大商品交易所在新区设立优势品种的交割仓库，提升舟山大宗商品交易和物流金融服务能力；借助“浙商”回归潮和保税岛区政策优势，设立“离岸金融商务区”，吸引区内外金融服务类、中介类法人机构和投资类机构入驻。

（三）民间资本的引导与转化

构建民间资本服务体系和对接平台。积极争取国家及省级产业政策、财税政策支持，出台扶持海洋产业民间投资和中小微企业的具体措施，努力破解“两多两难”问题。构建从创业融资、银行信贷、股权投资到资本市场退出的较为完整的民间资本服务体系，进一步减低民间投资和小微企业的成本，激发民间资本投资新区建设和海洋经济发展的热情；重点规划“浙商回归”工程，采取有力措施吸引在区外发展并壮大的舟山资本回乡投资创业，支持其他回归浙商到舟山发展；借鉴其他地区经验，结合舟山特点，探索建立民间资本对接服务平台，改善民间投资信息不对称问题，促进民间资本的有效转化。

充分发挥政府引导基金的作用。通过多种形式的政府引导基金，支持区内社会资本设立有限合伙制、公司制等各种组织形式和投资方向的私募股权基金，吸引区外私募股权基金入驻新区，引导各类民间资本通过私募股权基金投资舟山的基础设施产业、海洋产业、公共服务与民生设施等三大领域。要特别重视三类民间资本的引导：一是国际上关注中国经济发展和产业政策的投资基金；二是响应浙江省政府号召的“浙商回归”资本；三是区内外特别是长三角地区丰富的民间资本。同时，要制订鼓励股权投资机构发展的配套政策，通过有吸引力的优惠条件，吸引国内外优秀股权基金管理机构与新区合作，在引导和转化民间资本方面发挥专业化机构的主体作用。

鼓励民间资本投资金融机构。贯彻落实国务院颁布的民间投资“新36条”精神，积极鼓励民间资本参与新区金融机构、准金融机构和新型金融服务类企业的发起设立和增资扩股。争取与“温州金融综合改革试验区”同等的试点权限，允许民间资本发起设立小型地方商业银行，允许民资发起设立村镇银行（社区银行）或通过增资扩股成为其控股股东，允许优秀小额贷款公司转型村镇银行时主发起人保留控股股东地位；争取国家有关部门的政策支持，简化审批程序，放宽条件限制，鼓励在新区设立由民资举办的金融（融资）租赁公司、金融仓储公司、航运保险、融资性担保机构等，促进舟山海洋航运、物流等特色产业的发展。

（四）政府职能改革与政策创新

提升政府金融管理职能和区域协调能力。争取赋予舟山市计划单列市的金融管理权限，创造条件下放审批权限，简化银行、证券、保险、期货等金融机构设立的审批程序和创业投资设立备案程序，尤其是跨行政区域金融机构设立的审批程序；争取新区市政债计划和规模单列，借助国务院允许浙江发行地方债的有利契机，争取省政府通过自主发行渠道为新区发行海洋经济开发债券；建立跨区域公共投资和民间投资的合作机制，突破资源要素跨区域流动的体制性障碍；探索与创新投融资领域境外合作与开发模式，鼓励本土机构开展跨境业务以及外资机构在新区开展业务创新。

积极争取“先行先试”政策。积极争取中央财政集中收取的海域使用金返还，加大支持海岸带与无居民海岛整治与修复、海洋管理和海洋生态保护的力度；开展“渔耕平衡”试点与采用“飞地模式”解决土地资源要素约束，放开围海海域使用权限，支持新区有条件围垦，同时探索建立海域使用权二级市场，并争取离岛退税的试点；赋予新区更为灵活的税收征管权限，积极试点海洋经济税收优惠政策，争取启运港退税、海洋使用金返还与金融机构税收全额返还，加大推进并争取增值税改革试点。积极争取突破存贷比限制。争取国家外汇管理局允许保税监管区域所在地的中资银行开办离岸金融业务，支持舟山保税港建设。积极争取人民币境外投资、境外人民币境内投资、人民币债券等业务在舟山试点，大力引进外资金融机构，并允许其开展人民币业务。

进一步完善现有支持政策。鼓励重点企业通过合并、收购等方式进行资产重组，优化资源配置，推进结构调整升级，实现做大做强。使用投资补助政策，支持、鼓励节能减排、海洋新能源、沿海基础设施和战略性新兴产业等领域发展。运用贷款贴息方式支持技术创新、高新技术产业化、海洋产业、海岛开发等领域的发展，试行“龙头企业＋研发基地＋银行授信＋财政贴息”的特色贴息方式。对列入国家和省、市重点的涉海工程、海洋保护等项目优先安排用海指标。

改进政府投资方式。设立财政性专项资金，支持新区企业加大自主创新力度和做大做强。在直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等政府投资方式的基础上，大力实施政府引导基金等间接投资方式。

（五）政府投融资风险管理

有效防范政府投融资平台债务风险。按照《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发（2005）5号）的要求，积极推进政府债务的科学管理，严防三条政府债务警戒线，即：负债率小于10%，债务率小于100%，偿债率小于15%。引入情景模拟与压力测试等科学方法建立起动态监控体系；通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的平台融资担保结构，确保贷款资金安全。

提升政府投融资风险管理能力。进一步加强对政府投资项目预算与绩效的评估，建立政府融资风险内部控制体制，对政府直接债务、间接负债和各种或有负债进行统一归口统计，科学制定债务偿还计划，研究制定政府融资风险管理监控预案；建立偿债准备金制度，积极筹措偿债准备金，主要用于弥补政府负债流动性风险管理的资金缺口；建立政府投资项目资本金补充机制，主要保障在建项目，确保在建项目出现资本金配套困难时迅速获得替代来源。

提高政府融资和债务的透明度。尽可能采取发行政府债券、企业债券、资金信托等相对比较公开、透明的直接融资方式筹措建设资金；推动政府融资和投融资平台公司融资活动的“阳光化”；着力提高政府债务透明度，实现政府融资规划、债务资金使用、债务偿还等全过程及其各环节的透明化。

（六）支持海岛开发开放和中小企业融资创新

促进海岛开发投资主体多元化和融资机制创新。按照“谁开发、谁经营、谁保护、谁收益”的原则，加大招商选资力度，争取国资、激活民资、优选外资，培育发展多元投资主体，共同参与重要海岛的开发建设。大力支持海岛开发股权投资基金、海岛开发信托投资基金、海岛开发集合债的发展，鼓励各国有商业银行实施总行直贷、系统银团或直接单列信贷规模等方式支持海岛开发建设。积极争取“以岛养岛”政策落实，提升地方财力。尝试运用海岛租赁权、海岛相关在建项目权益等进行对外融资。

借鉴“台湾经验”发展中小企业金融服务。充分借鉴台湾地区金融业支持中小企业发展的经验，积极利用两岸签署“ECFA协议”和“金融备忘录”以后形成的良好合作局面，争取国家和省政府的政策支持，在浙江省率先开展两岸金融合作试验。试验内容包括：引进台资金融机构作为战略投资者参股新区的新设金融机构或小额贷款公司；设立台资银行独资或合资的金融机构，合作开展中小企业小额贷款和微型贷款业务；举办合资融资租赁公司，合作开展船舶、港口设备的金融租赁业务；试点开展人民币跨境业务。

探索中小渔业融资机制创新。积极探索渔业产业链融资的创新机制，支持运用金融手段优化和整合现代渔业产业链；加快发展渔业政策性贷款、优惠贷款、渔船抵押、渔业信用担保、中小渔业企业集合债或私募债等融资产品，支持渔业小额贷款公司、渔业船舶和设备融资租赁公司等专业化特色金融服务企业的创设和发展；积极借鉴台湾地区金融支持中小渔业发展的成功经验，探索设立舟山渔业信用保证基金，为中小渔业生产加工企业融资提供信用支持。